北京市網格化城市管理20年：組織演化與展望

2024年是新中國成立75周年。75年來，中國城市治理經歷了體制改革、機構調整、職能優化和管理方式創新等多重變革。實踐證明，制度創新有利于釋放推動城市高質量發展的強大動能，是城市治理體系和治理能力升級的關鍵所在。作為首都和超大城市，北京市在城市治理領域的很多改革創新具有代表性、引領性，其中，網格化管理就是其中的一項制度創新。網格化管理通過劃分網格單元，配置監督員、網格員，構建城市管理信息平臺，以問題信息為驅動，再造管理流程，實行閉環管理，有利于提高城市問題的發現、響應和處置效率。2004年，北京市東城區首創網格化城市管理新模式。2005年，北京市面向城八區推廣網格化管理模式，住房和城鄉建設部向全國推廣“東城模式”。隨之，網格化管理模式迅速擴散，產生重要影響，成為中國城市基層治理的一項基礎性制度安排。

黨的二十大報告提出：“完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉社區治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態。”2024年是新中國成立75周年，也是北京市網格化管理實踐20周年，回顧這項改革探索的發展歷程，展望網格化管理的功能定位，對于推進精細化管理具有重要意義。

一、網格化城市管理的發端

隨著城市化快速發展，城市管理的地位和重要性日益凸顯。進入21世紀以來，北京市基于精細化管理的目標訴求，通過劃分管理網格、配置監督員，構建了網格化城市管理體系，進行問題追蹤和閉環管理，為城市精細化管理提供了重要抓手。

網格化城市管理以網格為基礎單元，實行責任到人。通過劃分單元網格，確定城市部件和事件的責任主體，實現“橫向到邊、縱向到底、全面覆蓋、不留死角”。監督員或網格員發現問題后，將問題信息上報系統平臺，平臺負責立案并分派任務。收到問題信息后，責任主體需要在第一時間予以響應，盡快解決問題。依據平臺積累的立案和結案數據，可對行政部門、街道和鄉鎮進行績效考評。

2004年10月，北京市東城區首創網格化城市管理新模式，運用現代信息手段，對城市空間進行精細劃分，對管理對象進行精確定位。東城區創建城市管理監督指揮中心，依靠監督員發現問題并上報，促使責任主體快速響應。東城區將現代信息技術運用于城市管理，將轄區劃分為街區、社區、網格三個管理層次，采用“城市部件管理法”，將37個部門分管的城市部件進行分類和編碼。東城區網格化城市管理模式實施以后，提高了問題響應和處置效率，獲得了良好的社會反響和評價。

2005年1月，時任北京市委書記劉淇作出批示，要求總結推廣“東城模式”。2005年6月，《中共北京市委、北京市人民政府關于推廣東城區城市管理經驗建立信息化城市管理系統的意見》決定面向“城八區”推廣網格化管理模式，實現城市管理的信息化、標準化、精細化、動態化，保證城市問題及時發現、及時處理、及時解決。2005年7月，原建設部下發《關于推廣北京市東城區數字化城市管理模式的意見》，決定在全國范圍內推廣網格化城市管理模式。

二、第一代網格化城市管理系統

2005—2017年，北京市網格化城市管理系統主要應用于城市部件和事件管理，市區兩級分別設置專門機構負責網格化管理工作。這一階段的組織體系被稱為北京市第一代網格化城市管理系統，簡稱“第一代系統”，其顯著特點是組建專門的監督員隊伍，負責網格空間內城市部件和事件的巡查工作，建立監督與管理相分離的組織體系。監督員發現問題立即上傳到管理信息系統，平臺人員審核立案后，監督指揮中心對問題處置進行跟蹤管理，并對部門績效進行考核評價。概括而言，北京市第一代網格化城市管理系統具有以下特點。

（一）組建監督員隊伍，負責城市部件和事件巡查

北京市第一代網格化城市管理系統最為顯著的特點是聚焦城市管理部件和事件，設置監督員崗位，負責網格巡查并上報問題信息。監督員的巡查范圍以公共區域為主，巡查對象包括各類井蓋、電力設施、路燈、公交站亭、交通信號燈等城市部件，以及暴露垃圾、亂堆物堆料、機動車亂停放、道路破損、占壓盲道等城市事件。

（二）搭建網格管理平臺，支撐信息交互和數據共享

北京市搭建了市、區、街道（鄉鎮）三級網格管理平臺。其中，市級平臺設在北京市城市管理委員會，具備問題派遣、各區上報問題抓取和基礎數據統計功能，與16個區級平臺聯通，與北京市交通委、北京市園林綠化局等相關委辦局，以及北京市自來水集團、北京市城市排水集團、北京市電力公司等公共服務企業對接，可派遣網格發現的問題。區級平臺對接街道（鄉鎮）、社區（村）和網格，由各區城市管理監督指揮中心負責運行。部分街道（鄉鎮）平臺也建有網格平臺。

（三）成立監督指揮中心，實行監督權與管理權相分離

各區設置城市管理監督指揮中心，負責問題監督和任務派遣工作。監督指揮中心為正處級行政單位，對區委、區政府負責。過去，由于缺少相對獨立的監督機制，行政部門即使不履行法定職責，也不容易啟動問責，致使一些問題不能及時解決。監督權與管理權相分離的制度增強了行政部門的責任意識，提升了部門回應性和問題處置效率。

（四）發布績效考評結果，強化對公共部門的責任約束

北京市第一代網格化城市管理系統依托信息平臺積累的數據，對各類責任主體進行績效考核和評價，評價指標包括上報案件數、立案數、辦案數、結案率、按時結案率等。責任主體包括行政部門、屬地管理機構、公共服務企業，以及網格監督員、平臺操作人員、一線處置人員。2005—2017年，北京市網格化城市管理系統共解決各類城市管理問題4800余萬件。通過輸入算法，自動生成各單位的績效考評結果。通過定期發布績效評價報告，促使一線人員強化責任意識。

三、第二代網格化城市管理系統

2015年，北京市委辦公廳、市政府辦公廳印發《關于加強北京市城市服務管理網格化體系建設的意見》，提出推進城市管理網、社會服務網、社會治安網（以下簡稱“三網”）融合發展，融合信息系統和基礎數據，融合網格員隊伍，融合工作流程，要求2017年年底基本實現“三網”一體化運行。以此為標志，北京市啟動第二代網格化城市管理組織系統建設。第二代系統調整了功能定位，從過去的側重于問題監督轉變為側重于發現和處置問題。在2019年機構改革中，北京市城六區的網格化管理機構統一更名為城市管理指揮中心。同年，北京市郊區的城市管理監督指揮中心也更名為城市管理指揮中心，由原來的副處級事業單位升格為正處級。改革后，各區城市管理指揮中心由過去的統籌負責轄區網格化城市管理工作，轉變為兼負網格管理和接訴即辦工作。

2018年以來的組織體系被稱為第二代網格化城市管理系統，其顯著特點是：區級城市管理指揮中心不再履行監督評價職能（轉由“12345”接訴即辦平臺承擔監督和績效評價職能），相應地，網格員的職責調整為發現和處置問題，做到“小事不出網格”。與第一代系統相比較，在第二代系統中，網格員由過去的“監督員”身份轉變為“聯絡員”“處置員”。概括而言，北京市第二代網格化城市管理系統具有以下特點。

（一）拓展問題發現渠道，構建“熱線＋網格”工作機制

北京市整合政務熱線，打造“12345”市民服務熱線平臺，實行接訴即辦，拓展公眾參與渠道，將屬于街道、鄉鎮職責范圍的事項，直接派單給街道和鄉鎮。同時，各區將市民通過微信、微博反映的問題納入網格平臺，拓展問題發現渠道。依托“雪亮工程”等攝像頭，接入視頻探頭，應用AI技術，識別暴露垃圾、亂堆亂放等城市管理問題，提升城市問題發現和應對能力。

（二）調整網格員角色定位，側重于數據采集和問題處置

北京市推進“接訴即辦”工作后，“12345”市民服務熱線成為市民訴求反映的主渠道，發揮監督平臺的作用。相應地，各區網格化管理平臺對接“12345”市民服務熱線反映的城市管理問題，促使相關責任主體快速響應。相應地，區城市管理指揮中心招聘的監督員，大多移交給街鄉負責管理。為了提升問題處置能力，城市基層治理設置專職和兼職網格員崗位，將社區兩委人員、公服企業一線人員、社區工作者、小巷管家、物業人員納入網格員隊伍，充實網格力量，實行分片包干、責任到人、設崗定責。

（三）拓展網格應用場景，形成復合型功能定位

隨著網格化管理從城市管理拓展到社會治理領域，被應用于公共安全、綜治維穩、民生保障等更廣泛的業務范圍，形成了復合型功能定位。對于第二代網格化系統來講，除了專職網格員之外，物業、供熱、城管、環衛等領域的工作人員也被納入網格體系，承擔兼職網格員的角色，負責與自身業務相關問題的發現和處置。

（四）建立微循環工作機制，提升網格自主治理能力

為提升城市基層問題解決能力，北京市城市管理委員會推進網格化城市管理對接水電氣暖等市政服務、公共服務企業，組織城六區網格化管理系統，與電力、照明、排水、自來水等企業建立對接機制，針對箱體、井蓋、路燈等部件存在的安全隱患問題，在街道（鄉鎮）層面增進溝通和協調，構建“微循環”機制，提升問題響應和處置能力。針對暴露垃圾等簡單、易處理的問題，依靠網格員隊伍，提升問題處置效率。對于網格員處理不了的大問題，由街道協調相關機構到現場解決。

四、網格化城市管理系統的展望

北京市是網格化城市管理的首創城市，這項管理創新從北京市走向全國，產生了重大影響，已經成為城市治理、社會治理的基礎性制度。當前，除了城市管理系統外，其他一些部門也面向基層劃分管理網格，這些網格相互交疊，各自的管理職責、功能定位具有差異性。改進基層治理，有必要基于復合型功能定位，厘清網格化管理的組織邏輯，推進“多網”融合，擴大兼職網格員隊伍，推進共同治理，提高資源配置效率。

（一）構建高位協調機制，提升跨部門管理能力

城市管理涉及的大量事務具有跨界性質，涉及相關行政部門和公共服務企業。而且，在城市基層治理中，城市管理與公共安全、民生保障、社會治理事務密切關聯。推進城市運行管理，有必要構建高位協調機制，提升城市治理的整體性和系統性。鑒于此，北京市可依托首都城市環境建設管理委員會辦公室，在市區兩級構建高位協調機制，針對重大任務和項目，整合多方主體及其資源，落實各方管理責任，提升棘手問題處置能力。在街道和社區層面，實行黨建引領基層治理，由黨組織承擔統籌角色，動員和協調相關責任主體協作解決問題。

（二）整合管理信息平臺，提升城市運行管理水平

提升城市管理的整體性和系統性，需要整合相關管理信息系統，建設市、區、街道三級一體化信息平臺，依托網格化管理系統，基于平臺的數據匯集功能，加強對基礎設施、公共服務狀況的實時監測、指揮監督和考核評價，提升風險防控能力。聚焦重點領域和突出問題，開發智能化應用場景，推進城市運行管理數字化轉型，更好地解決群眾的“急難愁盼”問題。

（三）開發App，拓展互動渠道，提升問題響應效率

開發城市管理App，方便群眾通過平板電腦、智能手機下載和應用。市民發現城市部件和事件問題后，通過手機拍照，應用App將問題信息上傳信息平臺。平臺收到問題信息后，與基礎數據庫進行比對，運用自動識別技術，快速診斷問題，確定責任主體，啟動立案和派單，縮短問題處置流程。依托城市管理App模塊，拓展政府與市民互動渠道，分擔“12345”市民服務熱線和接訴即辦系統的工作壓力。對于網格化管理途徑不能解決的問題，啟動吹哨報到流程，依靠高位介入和統籌機制進行處置。

（四）區分不同場景，推進平急轉換，提升城市治理韌性

城市運行管理需要區分重大、急迫事項和常規、非緊急事項，建立差異化的治理機制。針對重大、急迫事項，構建政治引領的整合機制，在高位統籌協調下，動員多方主體參與，保障重要活動、重大節日和極端天氣的有效應對；對于常規、非緊急事項，則要發揮規則的帶動作用，各方依據正式規則進行協商，達成共識，簽訂協議，基于協議開展協同行動。在重大活動籌備和舉辦期間，組織專兼職網格員加強巡查，對重點區域提高巡查頻次，發現問題督促高效解決。在常規情況下，專兼職網格員基于各自業務領域的規則和程序進行運作，對于跨界問題通過協商予以解決。

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（責任編輯：趙立杰）