化債新思路

11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議表決通過《全國人民代表大會常務委員會關于批準〈國務院關于提請審議增加地方政府債務限額置換存量隱性債務的議案〉的決議》，決定批準增加地方政府債務限額置換存量隱性債務的議案。

穩妥處置存量隱性債務一直是防范化解地方債務風險的重點工作。近年來，在各地各部門協同努力下，我國地方政府隱性債務規模不斷減小。2023年末，經過逐個項目甄別、逐級審核上報，全國隱性債務余額為14.3萬億元。

今年以來，受外部環境變化和內需不足等因素影響，我國經濟運行出現一些新的情況和問題，稅收收入不及預期，土地出讓收入大幅下降，各地隱性債務化解的難度加大。11月8日，全國人大常委會辦公廳舉行新聞發布會，財政部部長藍佛安介紹了化解地方政府隱性債務風險的“組合拳”。第一，從2024年開始，我國將增加6萬億元地方政府債務限額置換存量隱性債務，藍佛安表示，安排6萬億元債務限額置換地方政府存量隱性債務，是黨中央統籌考慮國際國內發展環境、確保經濟財政平穩運行，以及地方政府化債實際等多種因素，作出的重大決策部署，是今年一系列增量政策的“重頭戲”。第二，從2024年開始，連續五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，補充政府性基金財力，專門用于化債，累計可置換隱性債務4萬億元。第三，2029年及以后年度到期的棚戶區改造隱性債務2萬億元，仍按原合同償還。

上述三項政策協同發力，直接效果是在2028年之前，地方需消化的隱性債務總額從14.3萬億元大幅降至2.3萬億元，平均每年消化額從2.86萬億元減為4600億元，不到原來的六分之一。當前一些地方隱性債務規模大、利息負擔重，不僅存在“爆雷”風險，也消耗了地方可用財力，置換解決了地方“燃眉之急”，化債壓力大大減輕。

另一直接效果是置換后將大幅節約地方利息支出，由于法定債務利率大大低于隱性債務利率，估算五年累計可節約資金6000億元。同時，置換化債可以幫助地方暢通資金鏈條，增強發展動能。通過實施置換政策，地方政府可以騰出原本用來化債的資源，用于促進發展、改善民生；騰出受制于化債壓力的政策空間，更大力度支持投資和消費、科技創新等，促進經濟平穩增長和結構調整；騰出用于化債化險的時間精力，更多投入到謀劃和推動高質量發展中去。政府隱性債容易引發金融風險，化債還可以改善金融資產質量，增強信貸投放能力，利好實體經濟。

實施大規模置換措施，意味著化債工作思路的根本轉變。從過去的應急處置向現在的主動化解轉變，從點狀式排雷向整體性除險轉變，從隱性債、法定債“雙軌”管理向全部債務規范透明管理轉變，從側重于防風險向防風險、促發展并重轉變。

2015年實施的新預算法，構建了中國地方政府債務的制度規范，明確了地方政府債務治理“開前門，堵后門” 的基本思路，允許地方政府以一般債券和專項債券的形式舉債，不能再以政府債券之外的其他任何方式舉債，但是，“后門”并未真正堵住。

對于遏制新增隱性債務，藍佛安表示，財政部將會同相關部門，持續保持“零容忍”的高壓監管態勢，對新增隱性債務發現一起、查處一起、問責一起，主要從三個方面發力：一是監測口徑更全。健全信息共享和監管協同機制，全口徑監測地方政府承擔償還責任的債務情況，動態分析、及時預警、防范風險。二是預算約束更強。將不新增隱性債務作為“鐵的紀律”，持續加強預算管理，督促地方依法合規建設政府投資項目；對未納入預算安排的政府支出事項和投資項目，一律不得實施，堅決堵住地方違法違規舉債的途徑。三是監管問責更嚴。強化收集新增隱性債務線索，及時掌握違規舉債新手段、新變種，推動監管從事后“救火補漏”向事前“防患于未然”延伸。

化解地方政府債務風險不能寄希望于“畢其功于一役”，過去地方債化債經驗說明，道德風險不可忽略。治本之策主要在于形成合適的激勵機制，需要通過深化改革，比如，進一步改革政府間財政關系，更加合理安排中央與地方的事權與支出責任等，從根本上阻斷地方政府過度舉債。實施大規模置換，也能夠為深化地方政府債務管理改革，建立可持續的地方政府債務體系爭取時間。