盤活農村資產 壯大集體經濟 助力鄉村振興

建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，是黨的十九大作出的重大決策部署。黨的二十大指出，“堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動”。黨的二十屆三中全會進一步強調，“促進城鄉要素平等交換、雙向流動，促進城鄉共同繁榮發展”。為加快推進城鄉融合發展，西安市在全市范圍集中開展“清理農村集體經濟合同、規范農村集體‘三資’管理”專項治理，特別是成立西安城鄉融合要素交易市場，有力促進了全市農村集體經濟發展壯大，助力實現更高水平的鄉村振興。

中國特色社會主義進入新時代后，我國的城鄉關系也進入從“以城帶鄉”向“城鄉互動”轉變的融合發展新階段，而促進城鄉融合發展的核心在于推動各類要素雙向自由流動。在城鄉要素流動與鄉村全面振興的關系方面，劉洪銀認為推動資源要素向農村流動是實現鄉村振興的必由之路；[1]汪文松指出，城鄉之間的要素流通不順暢是制約鄉村發展的主要瓶頸，而使鄉村變成要素集聚的“高地”，則是鄉村發展的主要驅動力；[2]郭素芳指出，城鄉要素雙向流動能夠促進農村農業的發展，進而推動農村經濟與社會的整體發展；[3]張玉林則指出，只有確保要素的高效流動，打破城市對鄉村的壓制，才能推動城鄉經濟與社會的進步。[4]所以，實現更高水平鄉村振興需要暢通城鄉要素雙向流動的渠道，真正在城鄉之間實現城鄉融合要素自由平等流動。

隨著我國農村經濟社會的不斷發展，農村集體產權的數量和價值亦不斷增加，[5]但由于缺少市場交易機制的推動和相應的激勵措施，在實際操作中大多數農村集體產權處于未被充分利用的閑置狀態，導致這些資源未能實現有效配置。如何更好發揮集體產權在壯大集體經濟、保障集體成員根本利益方面的作用，是亟需解決的現實問題。[6]要想充分激活農村閑置集體產權資源的價值，壯大農村集體經濟，關鍵在于建立規范而穩定的產權交易平臺，健全完善的產權交易體系，真正使農村閑置集體產權資源進入市場，在市場體系下進行公開、公正及公平的交易。

為此需要建立市場化的農村產權交易平臺，來支撐實現城鄉要素雙向流動。以產權交易平臺為載體，引入市場化交易機制，使得農村集體產權能夠通過平等、公開的競價規則充分釋放其自身價值。[7]在市場交易機制的影響下，可以更好促使農村集體產權的所有者積極履行監管職責，有助于顯著減少農村集體產權流失的風險。因此，農村集體產權交易平臺既是實現農村集體產權交易的重要平臺，也是激活農村閑置集體產權資源價值的關鍵一步。

綜上，構建功能完善的農村集體產權交易平臺，保障城鄉融合要素雙向自由平等流動，是促進農村集體經濟發展和城鄉融合的關鍵。本文在介紹西安市“清理農村集體經濟合同、規范農村集體‘三資’管理”專項治理行動，并說明西安城鄉融合要素交易市場功能定位的基礎上，重點梳理西安城鄉融合要素交易市場在促進城鄉要素雙向流動上的建設舉措，并總結其發展經驗，以期貢獻通過城鄉融合發展來壯大農村集體經濟、助力鄉村全面振興的鮮活個案。

“專項治理”與“要素交易”

2022年8月以來，由西安市紀委監委牽頭推動、市農業農村局組織實施的“清理農村集體經濟合同、規范農村集體‘三資’管理”專項治理行動，以“三管齊下”的創新方式集中推進，即清理規范農村集體經濟合同、構建農村集體資產監管運營服務體系、規范農村集體資源開發利用三項工作梯次進行。而“清理合同”和“構建體系”，都是為了農村集體資源能夠規范的開發利用，因此“規范農村集體資源開發利用”是專項治理的終極目標。為此需要構建一個城鄉融合要素市場化交易平臺，來承接合同清理規范基礎上的集體資源資產交易，以激活農村閑置資源價值潛力，這也是組建成立西安城鄉融合要素交易市場（有限公司）的原因所在。

2023年9月20日，西安市委深改委第六次會議研究審議《西安城鄉融合要素交易市場組建方案》，指出“要加快推進現代農業產業體系、生產體系和經營體系改革突破，創新農村產權交易平臺，促進城鄉融合發展”。11月7日，西安市委辦公廳、市政府辦公廳印發《西安城鄉融合要素交易市場組建方案》的通知，明確由西安農投集團全額出資組建西安城鄉融合要素交易市場有限公司，同步建設“兩級交易、四級聯動”的市場交易服務體系。11月24日，西安城鄉融合要素交易市場有限公司注冊成立。12月28日，作為全國首家以“城鄉融合要素交易市場”命名的西安城鄉融合要素交易市場正式揭牌運行。[8]

西安城鄉融合要素交易市場的功能定位

一是城鄉融合市場化交易平臺。西安城鄉融合要素交易市場是一個集信息集聚、價格發現、制度規范、中介服務、要素資源配置等功能于一體的城鄉融合市場化交易平臺，通過運用經濟手段及市場化方式來解決集體資產處置、收益的公正性、公平性問題，促進城鄉融合發展。比較而言，西安市公共資源交易中心、西安市及相關區縣農村產權流轉交易服務中心均履行交易管理的事業職能，既有嚴格行政邊界，也缺乏市場理念與激勵機制，而西安城鄉融合要素交易市場打破了行政地域邊界，可以運用市場化方式積極推進農村閑置資源入市交易，打開了西安城鄉融合要素資源價值實現的新局面。

二是政府農村集體資源開發機構。西安城鄉融合要素交易市場是由政府設立的負責管理和開發利用農村集體資源的專門機構。事實上，農村的大部分集體資源需要進行一級開發。以一所閑置學校的招商為例，項目的謀劃策劃、規劃用途調整、文物勘探手續、水電配套建設等一級開發，都需要一個開發主體來承擔。因為涉及公益類項目配套，開發主體必須是政府主導設立的機構，來對集體資源進行開發招商。因此政府主導組建的西安城鄉融合要素交易市場及相關區縣（開發區）子（分）公司都是作為政府農村集體資源開發機構，組織開展農村集體資源項目的策劃包裝和開發運營。

三是農業農村類政府投融資平臺。西安城鄉融合要素交易市場由服務“三農”的市屬國有資本投融資總平臺西安農業投資有限公司全額出資組建，擁有獨立企業法人資格，堅持為農服務宗旨和“政府搭臺、市場運作”基本模式，突出公益性、不以營利為目的。通過開發創新擔保、融資、綜合服務等各類城鄉融合要素交易衍生產品，延伸業務鏈條，探索建立金融機構“敢貸、愿貸、能貸”長效機制，來促進信用融資“增量、降價、提質、擴面”，并為市場主體提供更為開放、普惠、便利的線上融資服務，旨在建設成為具有農村金融服務功能及鄉村振興招商引資功能的農業農村類政府投融資平臺。

西安城鄉融合要素交易市場的建設舉措

西安城鄉融合要素交易市場組建伊始，工作團隊即秉持高站位、高標準、高要求，把思想和行動迅速統一到市委、市政府的決策部署上，加強統籌協調、明確進度安排，確保各項工作落實落細。近一年來，西安城鄉融合要素交易市場以兼顧公益性和功能性為原則，以壯大集體經濟、帶動農民增收致富、推動城鄉融合發展為目標，從六個方面積極推動農村要素資源由分散向集中、由小平臺向大平臺集聚，促進各類要素在城鄉之間平等交換、雙向流動，加快實現更高水平的鄉村振興。

（一）明確工作定位，健全服務體系

在全市“清理農村集體經濟合同、規范農村集體‘三資’管理”專項治理中找準定位，聚焦“規范農村集體資源開發利用”開展工作。西安城鄉融合要素交易市場一方面積極推進農村集體“三資”到期合同審查清理工作，確保合同的合規性與有效性，另一方面加強對合同執行情況的監督與檢查，防止違規行為和資源不當流失，確保資源得到合理、合法的使用與分配。對整改后到期需重新簽訂交易合同的農村集體“三資”，通過積極對接進入市場交易，有效解決了清理規范農村集體經濟合同和農村集體“三資”監管的存量問題。

按照市委、市政府要求，西安城鄉融合要素交易市場通盤謀劃，指導在區縣（開發區）設立交易市場子（分）公司，在街道設立交易服務中心，在村一級設立交易服務信息站，完整構建“市、區兩級交易，市、區、街、村四級服務”工作體系，形成全市統一的市、區（縣）、街（鎮）、村四級聯動網絡體系和市場交易服務體系。通過四級體系高效聯動，實現了農村資源資產全方位整合、交易信息系統全域覆蓋，保障交易活動在體系內順利開展，有效提高交易效率和服務質量，推動城鄉融合要素交易市場健康有序發展。

（二）規范交易行為，完善交易規則

西安城鄉融合要素交易市場嚴格遵照執行《西安城鄉融合要素流轉交易管理辦法（試行）》（市農發〔2024〕49號），明確流轉交易主要包括農村資源資產產權交易、農業農村項目投資招商、農產品流通和農村工程、貨物及服務采購四類，凡法律法規沒有限制的城鄉各類資源資產均可進入市場流轉交易。[9]為積極落實城鄉融合要素入場交易，將公司主要業務同步設置為四大板塊，把符合相關規定的城鄉融合要素資源全面納入市場交易，通過規范流轉交易行為，推動城鄉融合要素平等交換。

為進一步規范相關交易活動，保障交易各方的合法權益，西安城鄉融合要素交易市場在各有關部門監督指導下，先后制定申請審核、成交確認、交易鑒證、動態報價、轉讓拍賣、網絡競價、資金結算、收費管理等交易制度和辦法以及四大類21項交易品種的交易指南，明確不同種類交易項目的交易流程和資料清單。通過不斷完善交易規則，使交易流程、服務流程更加標準化、規范化，有效減少了交易糾紛，提高了市場效率和服務質量。

（三）擴大平臺影響，做實業務基礎

西安城鄉融合要素交易市場一方面通過新媒體對交易信息進行及時發布，對重要業務節點邀請各級媒體進行報道，不斷擴大自身平臺的影響力和知名度，另一方面公司員工主動深入村鎮一線，了解村集體和村民實際需求，講解交易流程，指導資料填寫，解決實際的操作難題，不斷引導更多的資源要素參與到市場交易中來。與此同時，對交易市場的運作機制組織多次線上、線下宣講，持續提升平臺的認可度、信任度，提高集體經濟組織、村民進場交易的積極性和參與度，形成了良好的口碑傳播效應，使農民群眾、各類新型農業經營主體成為交易市場建設的參與者和受益者。

西安城鄉融合要素交易市場以在市、區平臺建好懂政策、懂業務的交易管理隊伍，在街（鎮）、村級平臺調動進場交易積極性為目標，把開展精準化培訓作為助力要素流轉交易規范化的有效手段，通過政策宣傳、業務培訓、現場交流等方式，對交易范圍、交易品種、交易流程、軟件操作等重點內容進行精準培訓，做到理論與實踐相結合、案例與市場需求相結合，做實、做細業務指導與培訓。截至2024年9月，西安城鄉融合要素交易市場累計開展100多場培訓，覆蓋13個區縣、110多個街（鎮）以及1400多個村，培訓人數達2800余人，為城鄉融合發展下好“先手棋”、鋪好“發展路”。

（四）豐富交易品種，強化配套服務

西安城鄉融合要素交易市場持續開展交易項目調研，積極探索交易類別，不斷創新交易品種，遵循“成熟一宗，推出一宗”的原則逐步擴充和完善交易品種。首宗農村集體經營性建設用地使用權交易項目、首筆村級貨物和服務采購項目以及首筆安置房租賃交易項目等的成交公示，標志著交易市場不斷實現業務的新突破。同時積極跟進其他農村閑置資源資產項目，及時收集交易項目資料，協助用戶注冊及項目上線掛牌，持續推進農村集體資源資產交易新品種入市交易。通過交易品種的不斷擴充和積極創新，既豐富了市場內容、拓寬了交易領域，也吸引更多社會資本投入鄉村建設，為城鄉融合注入新活力。

為深度探索城鄉融合要素交易全鏈條服務，加強配套服務支撐力度，西安城鄉融合要素交易市場積極拓展交易后續增值服務。如與西安市公物拍賣行有限責任公司達成合作，實現資源共享、優勢互補，為交易市場發展提供一站式、集約式、點單式、聯動式增值服務，打造全周期全覆蓋全流程的服務新模式。通過強化配套服務支撐，既加強了對交易雙方的權益保護，顯著提升交易成功率和參與者滿意度，也增強了交易市場的競爭力和可持續發展力，助力交易市場發展行穩致遠。

（五）推進公平交易，擔當社會責任

充分發揮市場優化資源配置作用，積極推動公平交易。一方面，立足“有為政府+有效市場”定位，采用公開透明的市場競價機制，分類別建立交易臺賬，確保資源的有效配置及交易的公平性，同時切實履行市場主體責任，堅持公平、公開、公正流轉交易；另一方面，實行信息化管理，使用統一格式合同文本，推行交易平臺信息化、電子化，實現交易信息的實時更新和公開發布，提升交易的透明度和規范化水平，確保農村資源要素交易“應進必進、陽光交易”，促進市場的健康持續發展。

積極承擔并履行社會責任，切實為群眾解決實際問題。在得知碑林區旅館村13000平方米商鋪的經營權招商難題后，西安城鄉融合要素交易市場工作人員立即前往商鋪現場實地勘察，經多方溝通努力，項目在西安城鄉融合要素交易平臺上線掛牌并以1.244億元成交，成功解決了村集體前期因經營不善損失的624萬元欠款，并使村民們獲得了更為穩定和可觀的收益。要素交易市場自成立以來，積極推進農村閑置資源入市交易，成交項目溢價金額達4269.7萬元，溢價率達12.06%，為村集體增加收入3.04億元，帶動村民增收9252.7萬元。這些成效既提高了群眾對交易平臺的認可度與信任度，也提升了要素交易市場的良好社會形象。

（六）強化監督管理，防范交易風險

一方面，指導街（鎮）農村集體資產監管運營服務中心充分利用西安市農村集體“三資三化”管理服務平臺，逐步增強其記賬、管理、預警及監督等功能，建立健全集體資產資源的管理臺賬，并加強定期監測。及時發現并處理那些合同到期后需要重新進入市場的資產資源，確保所有應當納入平臺管理的資產都得到妥善處理。通過多種渠道公開相關信息，讓廣大農民了解集體資產資源的數量、價值及其交易狀況，從而更好地行使他們的民主監督權。另一方面，與市、區縣（開發區）城鄉融合要素交易市場監督管理委員會辦公室緊密溝通，配合做好各類城鄉融合要素交易的相關前置服務和審批工作，切實加強對交易活動的監督和管理。

針對交易過程中可能存在的各種風險，建立健全內部風險防范機制，加強管理人員風險意識培訓，確保交易業務合法合規開展，既降低了交易中的不確定性，也增強了交易參與方的信心。同時對在兩級要素交易市場完成的農村產權流轉交易，及時在同級城鄉融合要素交易監督管理委員會辦公室備案，進一步完善要素交易市場運行的監管機制和風險防范機制。

西安城鄉融合要素交易市場的發展經驗

西安城鄉融合要素交易市場的建設與運行，是一項開創性和開拓性極強的改革工作，也是西安市委、市政府對中央“城鄉融合要素平等交換、雙向流動”政策要求的創造性執行。

一是理念領先。西安城鄉融合要素交易市場秉承“以人為本，善用資源，創造價值，服務三農”的經營理念，在促進城鄉融合發展的同時，注重村民實際需求、合理開發利用資源，通過市場機制創造更多價值，全力服務農業、農村和農民的發展。

二是體系健全。系統構建全市統一的市、區（縣）、街（鎮）、村四級聯動的市場交易服務體系，全方位整合農村資源資產，實現交易信息系統全市全域覆蓋。借助交易市場平臺優勢，充分激發農業農村發展的內生動力，從根本上改變了資源要素從農村單向流出的局面。

三是交易完備。不斷完善交易制度、交易規則、交易流程和服務規范，充分利用全市農村集體“三資”專項治理成果進行宣傳推廣，扎實推進集體“三資”入場交易應進必進、陽光交易，更好激活農村閑置資源的潛在價值。

四是成效顯著。截至2024年9月20日，西安城鄉融合要素交易市場共成交農村工程建設項目采購、農村土地經營權交易、閑置農村住房和宅基地交易等10項交易品種71宗交易項目，累計成交金額約3.98億元。

西安城鄉融合要素交易市場堅持發揮一流平臺的內引外聯作用，不斷提升農村資源配置的市場化、信息化、標準化和規范化水平，在推動西安乃至全省城鄉融合發展、促進農村資源資產高效流轉等方面正顯現出愈發重要的龍頭作用。面向未來，西安城鄉融合要素交易市場將進一步發揮自身作用，加快引進更多優質項目，積極推進資源資產交易，全力帶動農民增收，全面發展壯大集體經濟，助推城鄉深度融合發展。

參考文獻

[1]劉洪銀：《資源要素“下鄉”是鄉村振興的必經之途》，《群言》，2019（1）：7-10頁。

[2]汪文松：《鄉村振興視域下城鄉要素流動的路徑探討》，《遼寧經濟》，2019（8）：42-43頁。

[3]郭素芳：《城鄉要素雙向流動框架下鄉村振興的內在邏輯與保障機制》，《天津行政學院學報》，2018（3）：33-39頁。

[4]張玉林：《21世紀的城鄉關系、要素流動與鄉村振興》，《中國農業大學學報（社會科學版）》，2019（3）：18-30頁。

[5]夏英、張瑞濤：《農村集體產權制度改革：創新邏輯、行為特征及改革效能》，《經濟縱橫》，2020（7）：59-66頁。

[6]閔師、王曉兵、項誠、黃季焜：《農村集體資產產權制度改革：進程、模式與挑戰》，《農業經濟問題》，2019（5）：19-29頁。

[7]陸三英：《嘉興王江涇鎮農村集體產權交易平臺的實踐與思考》，《新農村》，2017（4）：16-17頁。

[8]劉雪妮：《西安城鄉融合要素交易市場來了》，《西安日報》，2024-03-22（03）。

[9]顧榮：《規范交易行為推動平等交換》，《西安日報》，2024-04-12（01）。

作者簡介

寇曉東西北工業大學公共政策與管理學院副教授、公共管理系主任，研究方向為行政管理、城鄉治理、科技政策

郝安寧西北工業大學公共政策與管理學院碩士研究生，研究方向為行政管理、城鄉治理