金融高水平對外開放的動力機制及其轉換

摘要金融高水平對外開放的本質是以金融制度型開放助力金融高質量發展。本文基于新制度經濟學視角探討金融高水平對外開放的動力機制，分析改革開放以來中國金融對外開放動力機制的演變邏輯，指出金融高水平對外開放的核心特征。長期以來，中國金融開放采取“政策驅動—市場生成”型開放模式，逐步放松政策限制，促進商品要素跨境流動與現代金融市場培育。推進中國式現代化建設需要采取“制度驅動—市場深化”型開放模式，推動國內外金融制度銜接，發揮市場在資源配置中的決定性作用，提升資源配置效率。金融高水平對外開放的核心特征是形成金融系統制度型開放體系，加強國內外制度銜接，參與國際金融治理，打造與金融開放相適應的金融安全體系，同時推動構建以人民幣國際化為核心，以金融業雙向開放、資本項目開放、人民幣匯率市場化水平提升為“三翼”的金融開放體系。

關鍵詞金融高水平對外開放制度型開放動力機制新制度經濟學

一、引言與文獻綜述

黨的二十屆三中全會審議通過了《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》，決定指出，“開放是中國式現代化的鮮明標識”，“必須堅持對外開放基本國策，堅持以開放促改革”，“建設更高水平開放型經濟新體制”。推進以制度型開放為重點的金融高水平對外開放，是中國對外開放戰略的重要內容，對建設更高水平開放型經濟新體制、實現中國式現代化具有重要作用。改革開放以來，中國堅持金融對外開放政策，放松經常賬戶和資本賬戶管制，推進匯率形成機制改革，擴大金融業對外開放，營造了良好的金融市場環境與開放氛圍。這有助于推進金融高水平對外開放，吸引國際資本，加速國內優勢資源高效整合，促進國內經濟快速增長。目前，中國穩居世界第二大經濟體、第一大貨物貿易國，擁有全球最大的銀行體系及全球第二大債券、股票和保險市場。盡管中國金融對外開放取得積極成效，但是中國金融對外開放程度仍落后于歐美發達國家和部分新興國家，與中國的國際影響力和地位不相匹配。其突出表現為中國與國際高標準金融制度及規則對接不夠充分、匯率調整尚不靈活、金融創新缺乏動力、金融市場競爭不足等。在新時代背景下，中國需要推進金融高水平對外開放，由原先側重規模擴張的商品和要素流動型開放向注重質效提升的制度型開放轉換，推動與國際規則、規制、管理、標準等方面接軌，提升跨境投融資便利性、金融市場競爭力與國際金融話語權，推進經濟高質量發展與中國式現代化建設。

學術界對金融開放的研究可追溯到20世紀70年代。肖和麥金農提出金融深化理論、金融自由化理論，認為打破金融抑制、放開金融管制，有助于釋放發展中國家的經濟潛能，促進經濟增長，擺脫貧困。此后，學者們圍繞金融開放程度測度（Karcher&Seinberg，2013；范從來和劉曉輝，2023）、金融開放影響因素（譚小芬和虞夢微，2021）和金融開放經濟效應（Adeniyietal.，2012；胡文濤和戴淑庚，2024）等方面對金融開放展開了研究。在中國金融開放方面，學者們主要從金融開放歷史進程、金融開放成效與不足和金融高水平對外開放等方面進行探索。在金融開放歷史進程方面，王愛儉等（2019）、周宇（2021）把中國金融開放劃分為若干階段并提出相應階段的目標內容，強調金融從局部開放向全面開放對經濟高質量發展具有推動作用。在金融開放成效與不足方面，《徑山報告》課題組（2018）、張方波（2023）指出，中國在金融機構“走出去”、金融市場開放程度、人民幣國際化等方面取得了突出成績，但金融開放總體滯后于國際水平，對接國際高標準規則不徹底，難以滿足實體經濟發展、“一帶一路”建設等方面的需求。在金融高水平對外開放方面，潘宏勝（2022）從歷史、比較和發展的角度分析了金融高水平對外開放的必要性，提出了金融高水平對外開放的重點與方向。譚小芬和張怡寧（2023）指出，金融高水平對外開放的本質是以開放促改革，對沖逆全球化風險與促進經濟可持續發展。推進金融高水平對外開放離不開一系列政治經濟環境的支持，需要把握金融開放節奏、監控跨境資本流動、完善金融監管配套制度等。需要指出的是，國內學者越來越重視中國開放政策與制度演變的相關研究。盧現祥和朱迪（2018）、徐明棋（2022）認為，中國構建開放型經濟體制的實踐探索應該與新制度經濟學的基本規律相結合，其屬于新制度經濟學的創新應用。王曙光和王彬（2023）、劉凌等（2024）提出，推進金融制度型開放，優化金融制度供給與金融制度環境，對促進金融深化、重構全球金融秩序具有重要作用。

總體而言，現有文獻還存在以下不足和待改進之處：一是學術界對金融高水平對外開放或制度型開放的關注時間較短，鮮有研究立足新制度經濟學視角或結合制度經濟學理論系統探討金融高水平對外開放問題；二是學術界尚未關注中國金融高水平對外開放動力機制的形成及其轉換問題，未能系統闡述金融高水平對外開放動力機制的核心特征。基于此，本文結合新制度經濟學視角探討中國金融高水平對外開放動力機制，分析中國金融對外開放動力機制的演進邏輯，探索其動力機制的形成及轉換過程，指出當前金融高水平對外開放動力機制的核心特征，以期為進一步推進金融高水平對外開放、支持經濟高質量發展提供決策參考。

二、金融高水平對外開放動力機制分析：基于新制度經濟學視角

政府與市場的關系，在古典經濟學等經典理論中被反復地探討。長期以來，中國始終致力于尋找市場功能和政府行為的最佳結合點，切實把市場和政府的優勢都充分發揮出來。改革開放以來，中國打破計劃經濟體制，構建以價格為核心的市場經濟體制，擴大對外開放，參與經濟全球化競爭與分工體系，以釋放經濟發展潛能。通過推動政府權力限制與市場權力開放，中國實現了對制度框架、正式與非正式規則、實施機制的動態調整，政府與市場的邊界越發清晰，市場交易成本持續降低，經濟績效顯著提升（盧現祥和朱迪，2018）。金融高水平對外開放作為構建高水平社會主義市場經濟體制的重要組成部分，通過實施以規則、規制、管理、標準等為重點的制度型開放，推進國內金融系統制度變革或制度變遷，促進國內金融系統朝著現代化和國際化的方向發展。因此，本文立足新制度經濟學視角，剖析金融高水平對外開放的動力機制，以更好地發揮社會主義市場經濟體制的特色及優勢，實現經濟高質量發展。

新制度經濟學認為傳統經濟學的“完全理性經濟人”“完全信息”假設脫離現實。在真實世界中，市場主體面臨著有限理性與信息不對稱等問題。這不僅增加了市場主體需要付出的交易成本，而且容易滋生“搭便車”、逆向選擇和道德風險。對此，新制度經濟學提出交易成本理論、產權理論、企業理論和制度變遷理論等，倡導制定激勵相容的規則、規范和約束，如法律、法規等正式制度以及道德風俗、價值信念等非正式制度，從而提升資源配置效率（盛洪，2009）。例如，交易成本理論認為，完善制度安排有助于降低市場交易成本；產權理論認為，不同的產權安排會產生不同的效率；企業理論關注企業在資源配置中的邊界、產權結構等問題；制度變遷理論聚焦于制度起源、制度變遷動力、制度變遷形式等（諾斯，2008）。金融高水平對外開放本質上是對既有開放政策的制度革新與變遷，是在經濟社會快速發展的情況下，用高效制度取代低效制度的過程。為此，本文結合新制度經濟學相關理論，從政府“自上而下”的頂層設計、市場“自下而上”的發展需求以及政府頂層設計和市場要素配置的交互影響三個方面探索金融高水平對外開放的動力機制。

第一，政府“自上而下”的頂層設計是金融高水平對外開放的基礎動力。新制度經濟學認為，由于存在市場失靈，政府需要制定清晰明確的市場規則與法律，界定和保護產權，進而促進經濟穩定與市場發展（科斯，2014）。中國金融開放受到多方面因素的影響，其中，政府構成金融高水平對外開放的關鍵要素。中國政府作為中性政府，具有泛利性特征，能夠結合經濟發展階段、金融管理水平等，對不適應時代需求的金融制度作出變革。當前，外部環境復雜多變，中國面臨貿易摩擦加劇、跨境投資遭受外國泛國家安全化政策阻撓等困難，需要以金融高水平對外開放作為構建“雙循環”新發展格局的著力點，擴大金融業對外開放，減少外資管制，促進金融系統朝著現代化和國際化方向發展。對此，中國政府扮演著推動金融高水平對外開放制度變遷第一行動集團的角色，發揮著“強化市場型政府”“市場增進型政府”作用，其通過完善金融市場體系、構建法治環境、保護私有產權來促進跨境貿易投資與經濟增長。新制度經濟學認為，市場機制的運行是有交易成本的，在交易成本不為零的情況下，產權的清晰界定與有效保護會對資源配置、經濟績效產生重要影響（米德瑪，2018）。中國政府在金融高水平對外開放過程中不斷借鑒國際成熟經驗與做法，取消銀行和金融資產管理公司外資持股比例上限，放寬證券公司等金融機構外資持股比例上限，實施負面清單管理，降低了經濟活動的不確定性，從而吸引私人投資與外資流入。在金融衍生品、科技金融、綠色金融等新興領域，中國通過制定《中華人民共和國期貨和衍生品法》《綠色低碳轉型產業指導目錄（2024年版）》等具有前瞻性、適應性的制度，為金融機構業務創新、企業長期投資提供法律依據與產權保護。從某種角度上說，金融高水平對外開放推動了金融體系向高效、協調的制度變遷，使市場主體能夠在透明公正的制度框架下開展經濟活動。國際金融危機、中美博弈、俄烏沖突等國際事件加劇了全球體系分化，但是中國政府仍然展現出推進金融高水平開放的決心，其全面融入與引領全球化，積極推動產業轉型升級。

第二，市場“自下而上”的發展需求是金融高水平對外開放的內在動力。中國金融系統從封閉走向開放，既體現了政府“自上而下”的改革意志，也反映了市場“自下而上”的發展需求。金融系統憑借復雜的內部組織與行為動態，能夠針對市場環境變化實現自我完善和自我發展。金融高水平對外開放能夠打破國內外金融市場隔閡，引入國際先進理念、規則、規制、標準及方法，有助于避免制度缺位或規則不一所造成的沖突，從而降低金融市場交易成本，提升金融服務效率。面對金融高水平對外開放機遇，市場主體自發地充當支持金融高水平對外開放制度變遷的第二行動集團。市場主體推進金融高水平對外開放，有助于構建與國際接軌、開放包容的市場秩序，使市場主體在跨境貿易投資中降低交易成本并獲得產權保護。一方面，市場交易是有成本的。金融高水平對外開放不僅使得企業和金融機構能夠接觸到更廣泛的市場信息，降低信息搜尋成本，而且提高了金融市場的透明度和規范性，降低了金融機構和企業的談判成本和監督成本。另一方面，產權制度對市場主體投資決策、資產配置具有顯著影響（巴澤爾，2017）。金融高水平對外開放通過對標國際通行規則、規制、管理和標準，有助于建立市場交易、契約執行、資產產權等方面的完善的產權保護制度，激發金融機構創新金融產品與服務的內在動力，調動企業參與跨境并購、股權投資等跨境合作，獲得產權保護帶來的預期收益。因此，市場主體是金融高水平對外開放的受益者，其有意愿推動金融國際合作，促進國內外制度規則互相銜接。例如，隨著全球對綠色發展的日益重視，國家開發銀行、中國銀行、中國再保險集團等金融機構積極簽署《“一帶一路”綠色投資原則》，這不僅有助于市場主體提前布局綠色金融國際市場，開拓新業務和新客戶群體，還提升了它們在全球金融標準制定中的影響力。

第三，政府頂層設計和市場要素配置交互影響是金融高水平對外開放的持續動力。回顧中國改革開放的歷史進程，中國政府“自上而下”的頂層設計和市場“自下而上”的要素配置之間，始終保持著良性互動與動態演進關系。在經濟發展初期，由于國內市場機制還不完善，且面臨較大的外部競爭壓力，政府發揮了完善政策、動員資源的重要作用，推動了經濟后發趕超發展。隨著經濟的快速發展與市場機制的日益完善，我國既要讓市場在資源配置中發揮決定性作用，又要更好地發揮政府作用。在金融高水平開放的進程中，政府與市場之間形成了有機統一、相互協調的關系。一方面，中國政府通過與國際高水平制度規則對標，完善市場準入、業務范圍、監管政策等，提升國內外規則的統一性與協調性，營造保護產權、公平競爭、有效監督的市場經濟制度環境，降低市場交易的不確定性和風險，提升市場主體的投資意愿與市場信心。例如，中國啟動了“滬港通”“深港通”等互聯互通機制，促進內地與香港兩地資本市場一體化，帶動金融產品創新，增強市場流動性，提高市場效率。另一方面，金融市場主體為擴大市場份額與經營收益，呼吁政府部門深化金融體制機制變革，加大金融對外開放力度，破除市場要素配置“堵點”，降低市場交易成本，形成透明穩定可預期的制度環境。例如，在“滬港通”“深港通”取得成功后，國內外投資者積極支持中國政府推進創建“滬倫通”“債券通”“互換通”“跨境理財通”等互聯互通機制，進一步促進跨境金融市場雙向聯通與提質擴容。

三、中國金融對外開放動力機制的演變邏輯

改革開放以來，中國堅持開放、包容的姿態，深度嵌入全球產業鏈供應鏈價值鏈，成為“世界工廠”。金融對外開放是中國深化對外開放政策的重要一環，不是權宜之計，但是它具有“雙刃劍”效應，不能一蹴而就，是需要不斷拓展和深化的歷史進程（張宇燕，2018）。中國依據自身經濟發展階段和金融管理水平，采取了漸進式的開放策略。對此，中國逐步擴大金融業對外開放范圍，統籌推進匯率形成機制改革、資本賬戶開放以及人民幣國際化，促進金融市場建設與發展。中國金融對外開放大致經歷了以下階段：

第一，金融開放探索階段（1978—2000年）。20世紀70年代以來，中國開啟了改革開放的歷史性征程，頒布了一系列金融開放政策。以吸引境外資金、服務出口為導向，中國通過逐步放松資本管制、給予外資優惠政策等方式，主動對接國際市場，吸引境外資本在華直接投資，帶動了出口貿易與經濟增長。這主要表現為：一是放松對外資金融機構、外資企業的政策限制，在稅收、信貸、土地使用、用匯等方面給予外資優惠政策，形成鼓勵外商投資的良好局面。二是逐步擴大外資金融機構在華經營空間范圍，實現金融開放范圍由沿海地區向內陸地區延伸。三是次第取消雙重匯率制度，規范金融市場秩序，實行以市場供求為基礎的、單一的、有管理的匯率制度，取消經常項目對外支付和轉移限制。這一系列金融開放政策的制定實施為中國吸引國際資本流入、啟動經濟增長引擎提供了有利的政策環境。

在此階段，金融開放政策制定實施主要受到經濟體制轉軌、全球產業轉移、企業發展需求的共同影響。一是計劃經濟向市場經濟轉軌需要推進金融開放。黨的十一屆三中全會作出改革開放的戰略部署，開啟了由計劃經濟向市場經濟轉軌的偉大探索。市場經濟是開放的經濟，勢必打破以往的封閉政策，中國加入世界經濟大循環，通過設立經濟特區、取消外資機構限制、放松外匯管制、開放金融市場等方式，吸引外國資本來華投資經營，促進經濟開放發展。因此，金融開放政策是中國實施改革開放戰略的自然產物。二是全球產業轉移給金融開放提供了發展契機。20世紀八九十年代，歐美國家和亞洲“四小龍”在“雁陣效應”下將勞動密集型、高耗能產業向發展中國家轉移。而中國擁有豐富的勞動力、土地等要素資源以及潛在大市場，為搶抓全球產業轉移機遇，中國采取鼓勵外資流入的金融開放政策，有效吸引境外資本與中國廉價勞動力、土地資源、大規模市場等優勢相結合，通過“三來一補”等加工貿易模式，成功吸納全球制造業轉移并成為“世界工廠”。三是企業發展要求金融開放的大門越開越大。金融對外開放政策每年都能吸引大量的外商直接投資。中國全年實際利用外資由1978年的2.6億美元增長到2000年的407億美元，增長了近156倍。外資機構在中國站穩腳跟后，為了追求利益最大化，往往要求相關部門繼續擴大金融對外開放力度，放松經營業務、經營區域限制，不斷完善信貸、外匯等政策，為其提供更加便利的經營環境。外資機構發展帶動了本土企業興起，二者共同推動金融開放的大門進一步敞開。

在此階段，中國在開放區域與開放產業上采取循序漸進的方式，對開放行為有不同的政策取向，屬于政策性開放（江小涓，2021），具有開放政策不平衡、政策易變、政策非透明等特征（楊艷紅和盧現祥，2018）。金融對外開放采取了類似的漸進式開放策略，不僅不同地區的金融開放政策存在差異，造成了政策不平衡，而且金融開放政策容易隨著實際情況而發生調整，導致政策不透明、不穩定。金融政策性開放盡管因為體制機制可能造成政策不穩定、市場扭曲等問題，但是它具有穩定宏觀經濟環境、促進金融市場生成發展和實現資源優化配置的優點。這種通過政策性開放帶動金融市場生成發展的開放策略，可稱為“政策驅動—市場生成”型開放模式。“政策驅動—市場生成”型開放模式對中國經濟發展起到了重要的推動作用。在出口貿易方面，金融政策性開放促進了出口貿易增長和外匯儲備積累。2000年，中國外資企業出口規模達1194.4億美元，占中國出口總額的47.9%，外匯儲備達到1700億美元（劉建麗，2019）。在金融體制改革方面，金融政策性開放倒逼中國理順貨幣政策與財政政策的關系，建立規范的金融監管系統，實現了由統一監管向分業監管的轉變；構建銀行業與非銀行業體系，形成了自主經營、自擔風險、自負盈虧、自我約束的金融體系。在金融市場建設方面，金融政策性開放促進中國加入了亞洲開發銀行、國際清算銀行等多邊國際組織，鼓勵外資銀行、證券公司、保險公司來華設立分支機構，成立了上海證券交易所、深圳證券交易所、上海期貨交易所等，促進了金融市場的生成發展。截至1999年年底，中國境內共設立外資銀行分行157家，中外合資銀行7家，外資獨資銀行6家，外資銀行代表處248家；截至1999年9月，外資銀行在華資產總額、貸款總額分別達313.63億美元和226.54億美元。

第二，金融開放加速階段（2001—2017年）。進入21世紀，中國為更好地融入全球經濟體系，持續擴大金融對外開放步伐，從原先側重吸引資本流入、拉動出口貿易，逐漸向資本流入流出并舉、跨境貿易投資便利化轉型。在金融業開放方面，中國制定《中華人民共和國外資金融機構管理條例》，明確外資金融機構的設立登記、業務范圍、監督管理等內容，擴大銀行業、保險業、證券業對外開放的業務范圍與開放地域。在市場準入管理方面，中國加強與國際開放規則對接，修訂完善市場準入政策，取消歧視性監管規則，推進金融服務開放由正面清單管理模式向負面清單管理模式轉變。在資本項目開放方面，中國開啟合格境外機構投資者（QFII）制度、合格境內機構投資者（QDII）制度，打通了境內外資本市場的投資渠道。在匯率改革方面，中國多次推進人民幣匯率形成機制改革，增強匯率波動彈性，提高了匯率機制的規則性、透明度和市場化水平，人民幣匯率市場化發揮了宏觀經濟和國際收支穩定器的作用。在人民幣國際化方面，中國開展人民幣跨境貿易結算試點，并將跨境貿易人民幣結算境內地域范圍擴大至全國，滿足跨境貿易投資對人民幣的交易結算需求。2016年，人民幣正式加入國際貨幣基金組織（IMF）特別提款權（SDR）貨幣籃子。

在此階段，中國金融開放進程加快是為了兌現“入世”承諾，更好地服務經濟發展，同時也受到美國在人民幣匯率問題上施壓的影響。一方面，“入世”要求中國進一步擴大金融開放。2001年12月中國正式加入世界貿易組織（WTO）后，需要按照《服務貿易總協定》等有關規則，履行金融業對外開放承諾。中國結合國內經濟金融發展形勢，漸進式實施金融對外開放，修訂與完善國內貿易、投資和市場準入等政策，有序放松銀行業外資持股比例限制，逐步推進金融市場雙向開放，在保障金融安全的基礎上提升跨境貿易投資便利化水平。中國擴大金融開放力度帶動了中國更快地融入國際經濟體系，成為全球供應鏈體系不可或缺的組成部分與名副其實的“世界工廠”。另一方面，中美博弈下人民幣匯率問題倒逼中國擴大金融開放。加入WTO后，中國鼓勵資本流入、限制資本流出的非對稱金融開放政策，進一步擴大了經常賬戶與資本賬戶的“雙順差”規模，這引起以美國為首的西方國家的不滿。美國政府認為，人民幣匯率市場化形成機制不充分，受到人為操縱，美國要求重估人民幣幣值，縮小對華貿易逆差。人民幣匯率問題成為這個階段亟須解決的重點問題。為緩解人民幣升值壓力，中國調整了以往盯住單一美元的匯率制度，擴大匯率波動幅度，改革與完善中間價報價機制，提升了人民幣兌美元匯率中間價的市場化程度和基準性。同時，中國發出“一帶一路”倡議，深化與沿線國家“五通”合作，鼓勵企業擴大對外投資，推進內地與香港等地資本市場互聯互通，促進資本市場管道式開放，實現了跨境資本雙向流動。

中國金融政策性開放促使金融市場的深度與廣度得到持續提升。一是中國證券市場、債券市場交易規模顯著提升，與境外資本市場互聯互通不斷深化。2017年，中國債券市場共發行各類債券40.8萬億元，比上年增長12.9%。

中國政府網．2017年我國債券發行40.8萬億元[EB/OL].（20180126）［20240506］.https：//www.gov.cn/xinwen/201801/26/content_5261029.htm.截至2017年11月16日，“滬港通”總成交金額達6.05萬億元人民幣，日均成交額達87.19億元人民幣。二是國內金融機構積極“走出去”到海外設立分支機構，為“一帶一路”建設提供金融服務。截至2017年年末，共有23家中資銀行在65個國家和地區設立了238家一級機構，其中10家中資銀行在26個“一帶一路”沿線國家設立了68家一級機構。三是人民幣通過跨境貿易、投融資、資產儲備等渠道走向國際社會，發揮計價、結算、投融資和儲備等國際貨幣功能。據環球銀行金融電信協會（SWIFT）統計，2016年12月，人民幣成為全球第六大支付貨幣，市場占有率為1.68%。

第三，金融開放制度化階段（2018年至今）。2018年12月，中央經濟工作會議首次提出“制度型開放”，推動由商品要素流動型開放向規則等制度型開放轉變。黨的二十大報告將制度型開放作為推進高水平開放的組成部分，要求穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放。黨的二十屆三中全會再次強調，穩步擴大制度型開放，實現國內外規則、規制、管理、標準的相通相容。國家發展改革委對外經濟研究所課題組（2021）認為，制度型開放是將中國相關體制規則和國際通行高標準規則相銜接，促進中國與世界經濟高質量安全有序融合的對外開放戰略。制度型開放不同于政策性開放，其將原先側重于商品要素流動的開放模式轉向國內外規則銜接的開放模式，讓非透明、易變、不平衡的開放政策變成透明、穩定與可預期的開放制度，實現金融開放“量”的提升與“質”的完善。金融制度型開放有助于倒逼國內金融市場的深層次制度變革，強化市場開放、公平競爭、市場透明、產權保護、風險防控等方面的制度型安排，推動構建社會主義市場經濟體制（張方波，2023；遲福林，2023）。金融制度型開放具有政策透明度高、穩定性強、可預期等特點，有助于發揮市場在金融資源配置中的決定性作用，從而深化金融市場功能，形成結構合理的金融市場體系。這種通過制度型開放驅動金融市場深化發展的開放策略，可稱為“制度驅動—市場深化”型開放模式。

隨著中國特色社會主義進入新時代，中國需要推進金融高水平對外開放，實現由“政策驅動—市場生成”型開放模式向“制度驅動—市場深化”型開放模式轉換，從而更好地推動經濟高質量發展。金融對外開放動力機制轉換存在以下動因：第一，構建高水平社會主義市場經濟體制需要金融對外開放動力機制轉換。黨的二十屆三中全會提出構建高水平社會主義市場經濟體制，這就需要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。市場是配置資源的最有效率的形式，發揮市場配置資源的決定性作用需要構建完善的市場經濟制度。金融對外開放動力機制轉換通過對標國際高水平金融制度，精簡金融開放的限制性措施，降低金融市場準入門檻，完善金融監管體系，構建現代化和國際化的金融體系，進而讓市場在資源配置中發揮決定性作用。第二，深度融入全球化體系要求金融對外開放動力機制轉換。當前，受中美博弈、地緣政治以及全球經濟增速放緩等因素影響，世界出現“政治陣營化”“經濟多極化”趨勢，舊有全球分工模式發生轉變，國際經貿規則面臨重構（黃鵬，2020）。中國是全球化建設的受益者與推動者，堅決反對任何形式的單邊主義、保護主義。在世界經濟的新一輪規則重塑中，金融對外開放動力機制轉換有助于推進國際規則從邊境規則向邊境后規則轉變，建立與國際通行規則相符的規章制度，增強開放政策的透明度、穩定性與可預期性，提升貿易投資便利化程度，提升市場信心，使中國更好地嵌入全球化體系，以國際高水平大循環驅動國內高質量大循環。第三，金融對外開放動力機制轉換有助于提升中國國際影響力。作為世界第二大經濟體，中國越來越需要加強金融領域的世界話語權與影響力，建立金融強國。通過制度型開放，中國力圖建立健全結構合理、穩健高效的金融市場體系，強化上海、香港等國際金融中心的國際地位和影響力，打造多元化、全球化資產配置體系，增強對全球金融資源的配置功能，推動人民幣國際化發展，以應對美國金融制裁與美元霸權。同時，在金融高水平對外開放中，中國積極參與二十國集團（G20）、IMF、國際清算銀行（BIS）等合作機制，積極參與全球金融治理和政策協調，持續完善“一帶一路”投融資體系，進一步增強中國金融體系的國際影響力。

目前，中國已經著手推進金融制度型開放，外資金融機構和資本聚集效應日益凸顯。例如，《海南自由貿易港跨境服務貿易負面清單管理辦法》《關于在有條件的自由貿易試驗區和自由貿易港試點對接國際高標準推進制度型開放的若干措施》等政策發布，中國在海南、上海、廣東、天津等自貿港、自貿區開展制度型開放試點，探索在跨境資金運營、支付交易、數據管理等領域與國際先進規則銜接。總體而言，當前中國金融對外開放水平與國際先進梯隊相比仍存在差距。例如，外資金融機構獲取金融牌照較難，外資券商在中國券商中的資產比重整體偏低；跨境金融市場聯通仍以管道式開放為主，居民資本出海的投資途徑少、門檻偏高、資金使用自由度偏小；金融開放監管總體偏嚴、監管窗口指導較多，對金融市場創新與要素流動產生束縛；自貿協定中高標準規則數量較少。這都需要結合黨中央關于全面深化金融改革部署，進一步推進實現金融高水平對外開放。

四、中國金融高水平對外開放動力機制的核心特征

黨的二十屆三中全會提出，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。構建更高水平開放型金融新體制需要發揮好政府和市場的作用，讓“有效市場”和“有為政府”統籌發力，實現由“政策驅動—市場生成”型開放模式向“制度驅動—市場深化”型開放模式轉換，以制度型開放帶動金融體系改革與對外開放，提高資源要素跨境配置效率，提升中國金融體系的國際競爭力與影響力。一方面，在黨對金融工作的集中統一領導下，“有為政府”對金融高水平對外開放進行頂層設計，推進國內外金融制度銜接，參與全球金融規則制定，構建金融安全體系，實現“國際規則本土化”“國內制kBU7G7DUTnm/gtxp7Vbb+A==度國際化”，為跨境資本流動、吸引外資在華投資興業提供制度基礎設施。另一方面，充分發揮“有效市場”作用，構建以人民幣國際化為核心，以金融市場雙向開放、資本項目可兌換、人民幣匯率市場化為“三翼”的金融高水平對外開放體系，促進資本、數據、技術等各類要素跨境自由流動，更好地推進金融高水平對外開放，服務經濟高質量發展。

中國與國際先進金融制度規則有效銜接為金融要素高效配置提供了制度基礎設施，反過來，金融要素高效配置又要求進一步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放。國內外金融規則有效銜接與金融要素跨境流動彼此間相互融合、相互促進，進一步提升金融制度型開放動能。

（一）加強頂層設計，構建金融制度型開放體系

第一，推進國內外金融制度銜接。主動推進金融制度型開放，全面加強與國際高標準金融制度銜接，以高水平開放促進深層次改革，推進經濟高質量發展。一是學習借鑒《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）、《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）、《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）等高標準國際經貿規則，有計劃有步驟地擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放，精簡限制性政策措施，對暫適合開放領域可統籌相關配套政策后協調推進，逐步建立與高水平開放相適應的制度體系和監管模式。二是發揮自貿區在金融高水平對外開放中的試點示范作用，開展金融服務、金融科技、數據管理、金融監管等制度型開放，積累制度型開放創新成果，將相關經驗向全國其他地方推廣實施，打造透明、穩定、可預期的制度環境。三是以制度型開放促進國內金融體制改革，最大限度地減少國內法律與國際規則之間的分歧，探索金融制度型開放中糾紛的多元化解機制，增強金融開放政策的兼容性和適用性。

第二，參與全球金融規則制定與金融治理。積極參與全球金融規則制定，重塑國際金融治理改革規則，探尋金融制度話語權配置均衡，增強國際話語權與競爭力，更好地應對威脅。一方面，積極參與IMF、世界銀行（WB）、G20等多邊治理合作與政策協調，在本位貨幣制度、匯率制度、儲備貨幣制度、金融危機援助等方面推進改革，構建包括人民幣跨境結算、債券市場在內的人民幣區域回流機制。加強與美國、歐盟等國家的金融合作，深化雙邊在金融監管與穩定、可持續金融、反洗錢和反恐怖融資、解決發展中國家債務等領域的合作，構建以規則為基礎的貿易投資秩序。另一方面，發揮中國在數字金融、綠色金融等領域的優勢，推進數字金融、綠色金融等國際標準制定，推動中國標準“走出去”并成為國際標準，提升中國在國際金融領域的話語權與影響力。在共建“一帶一路”的過程中，中國應因地制宜地推進金融制度型開放，舉辦國際研討培訓活動，實現國內規則“走出去”，打造由中國主導的產業鏈供應鏈和生產網絡體系。

第三，構建與金融開放相適應的金融安全體系。金融安全是國家安全的重要組成部分，是保障中國式現代化行穩致遠的重要基礎。金融高水平對外開放需要統籌好開放和安全的關系，把金融風險防控納入關鍵因素，增強金融開放穩健性與金融創新透明度。一是借鑒IMF、經濟合作與發展組織（OECD）等國際組織在資本跨境流動審慎監管等方面的制度規則，結合中國金融開放實際，構建與金融業開放、資本項目開放等相適應的風險防控體系，健全“宏觀審慎+微觀監管”的金融監管機制，全面強化機構監管、行為監管、穿透式監管、持續監管，建立防范化解重點領域風險的長效機制。二是加強國際金融監管合作，制定跨境金融風險的監測、評估、預警和處置等相關機制，豐富跨境金融監測手段與政策工具，填補監管空白與監管短板，管控跨境資本異常流動、國際金融風險溢出效應等，防范金融風險跨區域、跨市場、跨境傳遞與共振。三是加強金融監管科技的應用，依托大數據、人工智能、云計算等技術，及時跟蹤跨境資本的異常流動，對其風險水平進行量化評估，建立風險早期糾正硬約束制度，建好金融風險“防火墻”，堅決守住不發生系統性風險的底線。

（二）發揮市場決定性作用，促進金融要素高效配置

第一，推進金融業雙向開放。堅持先易后難原則，持續擴大外資金融機構市場準入，放松經營金融業務范圍的限制，提升金融業雙向開放的深度與廣度，促進跨境金融市場互聯互通。一是支持國內符合條件的金融機構“走出去”，學習國際金融機構的先進管理經驗和技術，提高自身的業務水平和競爭力。在風險可控的前提下，放寬對金融機構境外投資、設立分支機構等業務的限制，簡化審批流程，提高審批效率。二是降低外資銀行保險業金融機構的市場準入門檻，放松其業務限制，實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，鼓勵外資金融機構設立外資控股證券公司并承銷境內債券，擴大合格境外有限合伙人試點范圍，鼓勵外資機構設立全球或區域資金管理中心等總部型機構。有序推進基金、信托、消費金融、支付、評級等領域開放，構建多層次金融市場體系，為經濟發展提供強大動力。

中國政府網．國務院辦公廳關于印發《扎實推進高水平對外開放更大力度吸引和利用外資行動方案》的通知[EB/OL].（20240319）［20240510］.https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202403/content_6940155.htm.三是積極發揮上海、香港等國際金融中心的作用，加強跨境金融市場互聯互通，有序推進境內衍生品市場對外開放，逐步實現由金融管道式開放向全面開放邁進。建立統一的人民幣離岸市場，豐富離岸市場人民幣產品體系，促進人民幣在岸離岸市場的良性循環，提升跨境貿易投資便利化水平。

第二，統籌推進資本項目開放與匯率市場化改革。資本賬戶開放、匯率市場化是金融高水平對外開放的重要環節，必須統籌部署資本賬戶開放與匯率市場化改革，保持政策連貫性與協同性，保障跨境資金有序流動與高效配置，以高水平安全保障高質量發展。在資本賬戶開放方面，統籌謀劃直接投資、跨境融資和跨境證券投資等管理改革，把控好資本賬戶開放時間與次序，采取先試點后推廣的開放模式，逐步放松資本賬戶開放行業與額度限制，吸引外資有序進入中國市場，帶動金融市場競爭，促進金融市場結構完善與金融產品創新，形成更多優質的金融服務。建立健全宏觀審慎管理框架下的外債和資本流動管理體系，對異常跨境資金流動給予必要干預與管理。在匯率市場化改革方面，完善“收盤價+一籃子貨幣匯率變化”的人民幣對美元匯率中間價形成機制，逐步擴大前收盤價在定價機制中的比重，增強人民幣匯率彈性，擴大匯率浮動區間，漸進淡出使用逆周期因子，發揮市場在匯率形成中的決定性作用，提高外匯市場規則透明度，促進外匯市場穩健發展，滿足金融機構、“走出去”企業的投融資、避險等需求。

第三，穩慎扎實推進人民幣國際化。人民幣國際化既是中國綜合國力提升的鏡像，也是金融強國建設的必然選擇。在金融高水平對外開放過程中，需要多措并舉，穩慎扎實地推進人民幣國際化，發揮人民幣在跨境貿易投資中的計價結算、投融資、資產儲備等功能。一是大力發展人民幣計價的大宗商品市場，抓住俄烏沖突后俄羅斯與伊朗等國的油氣資源“由西向東”轉移機遇，進一步擴大大宗商品交易人民幣計價結算規模，強化人民幣國際支付結算功能。二是支持中資金融機構“走出去”，構建多層次人民幣金融服務體系，深度參與離岸人民幣市場業務，為“一帶一路”建設提供人民幣跨境貿易融資、境外貸款等融資服務，支持更多境外央行、金融機構、跨國企業以及國內金融機構發行熊貓債、人民幣計價證券，強化人民幣投融資功能。三是加強與經貿往來密切國家的貨幣合作，支持離岸人民幣市場、清算行有序發展，完善人民幣流動性供給機制，優化清算行全球布局，為離岸市場提供長期穩定的人民幣流動性，激發經營主體創新離岸人民幣市場產品和服務。

2023人民幣國際化報告[EB/OL].（2023）［20240515］.http：//www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/5114765/2023102720175126516.pdf四是完善人民幣跨境支付系統（CIPS）基礎設施，將人民幣跨境支付系統的建設與數字人民幣跨境結算試點、多邊央行數字貨幣橋試驗有機結合起來，提升支付清算通道的效率與安全性。

五、結語

金融高水平對外開放是黨的二十屆三中全會推進中國式現代化建設的重要舉措，也是深化金融系統改革、構建“雙循環”新發展格局的必然要求。改革開放以來，中國采取“政策驅動—市場生成”型開放模式，制定出臺一系列金融開放政策，吸引境外金融機構、資金投資國內市場，促進國內金融市場體系培育發展，為實體經濟發展提供金融支持與新動能。隨著中國經濟步入高質量發展階段，中國需要加快金融對外開放步伐，推動以制度為核心的金融高水平對外開放，實現由“政策驅動—市場生成”型開放模式向“制度驅動—市場深化”型開放模式轉換，推進境外機構、長期資本“引進來”與國內企業“走出去”，實現國內外生產要素、金融市場雙向聯動，實現金融交易“量”的擴大與金融服務“質”的提升。

對此，需要積極貫徹黨的二十屆三中全會精神，繼續完善和發展中國特色社會主義制度，聚焦金融高水平對外開放，發揮“有效市場”和“有為政府”作用，高標準推進國內外金融制度銜接，實現規則、規制、管理、標準等相通相容，同時以開放促改革，推進金融市場雙向開放、資本賬戶開放、人民幣匯率形成機制改革及人民幣國際化發展，總結金融高水平對外開放實踐經驗，積極向其他地區推廣實施，支持經濟高質量發展。同時，統籌好開放與安全的關系，完善金融對外開放的風險應對機制，利用數字技術手段追蹤、量化及評估跨境金融風險，阻斷各類風險聯動傳導。依托G20、IMF、“一帶一路”倡議、RCEP等國際多邊平臺，參與制定與完善全球金融規則，為全球提供人民幣、CIPS、綠色低碳合作等公共產品，為全球金融治理貢獻中國方案，增強中國在國際金融體系的話語權與影響力。

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（責任編輯：于誠）