多維視角下檔案開放利用的隱私保護問題研究

摘 要：檔案開放利用不斷深化的過程中，隱私泄露風險也隨之加大，帶動了隱私保護問題的進一步研究。基于法律法規、學界研究以及公眾實踐視角，利用文獻分析法分析了當前我國在檔案開放利用中隱私保護研究的現狀，并在此基礎上提出了明確檔案個人隱私保護規范；前端控制完善隱私保護細則；規范查檔流程；加強監管體系，完善救濟制度；提升檔案工作人員隱私保護意識；深化公眾檔案隱私保護教育等提升策略。

關鍵詞：檔案開放；檔案利用；個人隱私；隱私保護；監管機制；前端控制；檔案意識；救濟制度

1 引言

檔案是保存人類社會實踐活動的原始符號記錄，[1]其中的信息具有身份指向性。2020年修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》），將檔案的封閉年限縮短至25年，并鼓勵和支持檔案館向社會開放檔案。[2]在大數據背景下，檔案碎片化的身份指向性信息更容易被獲取，將其通過網絡進行開放利用，使得隱私信息泄露的概率大幅增長。[3-5]不僅激化了檔案的開放利用與隱私保護之間的矛盾關系，也給檔案事業發展帶來了挑戰。

已有學者研究了《個人信息保護法》在檔案開放利用中的司法適用，[6]推動了檔案開放利用中的隱私保護問題研究。筆者基于法律法規、學界研究、公眾實踐三個視角，檢索并選取相關文本，利用文獻分析法進行分析。

綜合研究不同視角下檔案開放利用過程中隱私保護現狀，提出完善路徑，為檔案部門和研究人員提供可行性建議。

2 相關文本篩選

本文選取的三個視角分別反映政府、學界以及公眾對檔案開放利用中隱私保護的認知。

一是法律法規視角，通過現行的法律法規，從權威的角度進行文本分析；二是學界研究視角，由于法律法規的實行具有滯后性，通過專家學者的研究成果，可以從專業的角度、廣闊的視野中進行研究；三是公眾實踐視角，從司法案例的角度，反映社會公眾對此問題的認知水平。

文本選取過程中，以北大法寶、中國知網作為數據源，選取法律法規、期刊論文和司法案例三種文本類型，同時遵循時效性、相關性、適用性的原則，以提高選取文本的質量。獲得檢索結果為：法律26篇、法規42篇、期刊論文141篇、司法案例96篇。文本篩選過程和篩選結果如表1所示。

3 多維視角下檔案開放利用的隱私保護現狀

3.1 法律法規視角下檔案開放利用的隱私保護現狀。目前，我國涉及個人隱私保護的法律法規主要包括《檔案法》《個人信息保護法》《網絡安全法》《數據安全法》《民法典》《刑法》《政府公開信息條例》等。上述法律法規均為檔案主管部門的檔案開放利用提供行為規范，但在實際應用中對隱私保護存在一定的局限性。

3.1.1 相關規定亟須精細化和落實性。首OjJXAy0z8oYd+4HrvY5g/g==先，檔案主體的隱私權益無法得到正當維護?！稒n案法》第二十八條“利用檔案設計知識產權、個人信息的應當遵守有關法律、行政法規的規定”；第三十二條“公布檔案應當遵守有關法律、行政法規的規定……不得侵犯他人的合法權益[7]”，針對檔案隱私主體，只籠統地提及檔案開放利用中的個人信息保護的問題，并無詳談利用過程中的隱私管理。由于缺乏對檔案開放利用中隱私的管理，極易產生隱私泄露事件。因此，需要對利用主體、利用內容和利用流程等基本問題做出明確規定。[8]同時，《檔案法》第二十八條提供了“向檔案主管部門投訴”的法律救濟渠道，但是對被侵犯的當事人，如何維護自身的合法權益，如何認定責任主體、案件類型的判定等都沒有詳細規定。應提供更具體便捷的救濟渠道，[9]明確隱私保護權責，為認定侵權責任提供依據，[10]有助于維護隱私主體的權益，提升隱私保護意識，有效減少個人隱私侵權的發生。

其次，缺乏對第三方檔案利用者的限制和規范。檔案部門將檔案開放提供利用之后，檔案信息的主體就轉移到了第三方社會用戶身上。由于《檔案法》第四章中對隱私的保護停留在限制對單位或個人對檔案的公布，并沒有對第三方檔案利用者的行為作出限定，存在檔案利用者對個人隱私造成不可控的風險。[11]

綜上，目前檔案隱私保護缺乏精細化的規定和具有落實性的辦法，無法進行具體實施并獲得時效。

3.1.2 法律法規之間協調性不足?！稒n案法》作為檔案事業的“根本大法”，在實踐中與其他法律法規的協調配合度不夠。我國現行有關法律并沒有對隱私內容進行明確劃分，極易導致不同法律法規之間無法調適，如表2所示。

綜上，現行法律法規之間協調性不足體現在以下幾點：首先，《檔案法》與《實施條例》共同指導我國檔案事業發展，但《檔案法》中涉及個人隱私保護的內容很少，只是簡提及了涉密檔案的范圍，并未對個人隱私進行有針對性的規制，[18]《實施條例》僅從檔案開放利用的各個環節中側面體現對隱私保護問題的重視，并無直接涉及隱私的內容。其次，《網絡安全法》將個人信息中的具有身份指向性的姓名、身份證號碼、通訊地址、聯系方式等進行舉例；《民法典》第六章雖然辨析了“個人信息”與“隱私”，也給出了“隱私”的定義，但均未涉及隱私的內容；《數據安全法》《個人信息保護法》與個人隱私保護較為密切，但未提及檔案開放利用的隱私保護問題，仍需《檔案法》的協調配合。最后，《檔案法》第二十八條“利用檔案涉及知識產權……應當遵守有關法律、行政法規的規定”和《個人信息保護法》第七十二條中“法律對各級人民政府及其有關部門組織實施的統計、檔案管理活動中的個人信息處理有規定的，適用其規定”中，由于“有關規定、有關法律”的籠統描述，導致這兩部法律之間無法互相參照融合，在后續的實踐環節中，無法明確處理不同情形下的侵權責任承擔問題，[19]責任歸屬問題不明確，導致受害方的賠償以及法律追責等權益無法得到正當維護。

3.2 學界研究視角下檔案開放利用的隱私保護現狀。檔案隱私保護離不開法律與制度的指導，但由于法律與制度具有不相協調性和某種程度上的不可操作性，因此需要專家學者結合自身專業知識和研究成果為隱私保護提供積極有效的建議。學界研究的觀點可以分為以下兩方面。

3.2.1 認為查檔時應證件和手續齊全。學籍檔案是學生、居民個人檔案的重要組成部分，是學生在校相關活動的原始活動記錄，涉及諸多個人隱私。提供此類檔案的查檔服務時，工作部門往往僅核對個人信息，身份驗證程序過于簡單，且檔案工作人員對于查檔證明的真實性也無從考查。此外，在遠程查檔的方式下，利用他人信息進行網絡詐騙頻發，個人隱私泄露的風險加大。[20]基于上述問題，有學者建議在學生個人查檔時，可要求檔案部門發送由該生學籍檔案隨機生成的二維碼，作為學生本人身份驗證的憑證。[21]還有專家提出利用單位查詢檔案時，要持有加蓋公章的書面證明，如委托他人辦理的，要持有本人的身份證件和授權委托書。[22]

3.2.2 強調應建立監管體系和投訴舉報機制。在檔案開放利用中可以通過前端監管和后端救濟的方式有效保障個人隱私。首先，前端監管是在檔案開放利用中，及時發現并糾正泄露個人隱私的違規行為，主要為人民、權力機關等之間的監督管理。其次，后端救濟是通過法律渠道，對已經受到侵害的個人隱私進行事后司法救濟，為隱私權利保障提供最后一道屏障。[23]目前的檔案監管體系不夠完善，《檔案法》第二十八條提供的“投訴”這一法律救濟途徑過于單一，隱私維權步履維艱。針對此類問題，有學者提出我國的檔案隱私保護可以借鑒澳大利亞的做法，建立統一的監管體系，讓行政部門監管檔案服務機構，由同級相關政府部門監管行政部門。[24]還有專家根據我國目前個人電子健康檔案隱私保護的現狀，建議政府應明確監管機構、加大日常監管和執法力度，并建立便捷有效的投訴舉報機制。[25，26]

3.3 公眾實踐視角下檔案開放利用的隱私保護現狀。司法案例中的刑事和民事案件可以更好地反映出公眾在社會實踐中發生隱私侵權事件時，做出的反應，體現出的認知和行為。筆者搜集的與個人信息或隱私侵權有關的96例事件中，刑事案件41例，民事案件55例。根據案例內容與檔案的相關程度，筆者將其分為直接相關、間接相關和不相關三類，具體數量和比重如表3所示。

在直接相關中，涉及的檔案類型有：車輛檔案14例，個人檔案11例，學籍檔案3例，病歷檔案1例，同時涉及個人檔案、車輛檔案的6例。此類別中，內容以非法獲取、售賣車輛、個人或病歷檔案等為主。間接相關中，多以個人檔案在政府信息公開中的隱私內容辨析為主，是法院按照個人信息類或政府信息公開類裁判，其實質內容屬于檔案開放利用；不相關案例由于其內容復雜且不屬于檔案類別，多以造謠、跟蹤為主，與本研究無關。筆者以公眾實踐視角，對直接和間接相關的85個案例進行分析，根據引發糾紛的主要原因，得出以下結論。

3.3.1 工作人員行為不當導致公眾隱私被泄露。在85個案例中，因為行為不當而導致公眾隱私被泄露的案例為26例，多以車輛檔案的非法獲取售賣為主，分為兩類。第一類：內部人員利用職務之便，導致他人隱私受侵犯。譬如李曉剛、熊旗美侵犯公民個人信息案[案號：（2018）黔0328刑初262號]中，被告二人身為交警大隊的輔警，利用職務之便，未經允許使用他人民警數字證書，在公安內網非法獲取車輛檔案中的個人隱私信息并將其售賣，獲利上萬元。第二類：工作疏忽造成他人隱私受侵犯。如文某訴張某隱私權糾紛案[案號：（2017）京0114民初15482號]由于被告張某在進行檔案材料公布時，將業主起訴業委會的《起訴書》和《答辯狀》發到微信群內，涉及業主的姓名、住址、身份證號、電話等隱私內容，業委會在公開過程中并未將業主的個人信息隱匿，從而造成了隱私侵犯。綜上可以看出，檔案開放利用中的隱私保護與工作人員的行為規范有極大關聯。導致公眾隱私被泄露現象發生的原因，主要是工作單位培訓不足，工作人員職責不清，行為失范。

3.3.2 公眾對隱私受侵犯辨識度不高導致維權受限。相關法律法規中，個人信息與個人隱私錯綜復雜，隱私內容描述不明，導致隱私邊界模糊，辨識度不高。在不同案件中，公眾認為自己隱私被侵犯，上訴到法院卻被裁判為不構成侵權。類似案件如施田與上海市某小區業主委員會等隱私權糾紛案[案號：（2019）滬0117民初10051號]由于被告在公眾號上發布的公告中，附件涉及原告的姓名、家庭住址、身份證號碼等信息，原告認為自己的隱私遭到侵權，而法院最終裁判被告不構成侵權。其原因是電話號碼、工作單位、家庭住址等一般性個人信息除特殊規定外，不屬于個人隱私。而在焦洋與徐萍等隱私權糾紛案[案號：（2018）京03民終3553號]中，被告在未經原告允許下，將焦洋的病歷和載有個人信息（姓名、家庭住址、身份證號及工作單位）的起訴狀公布在社交平臺上，法院認為被告的行為造成焦洋個人身份信息為不特定第三人所知，最終被裁判為侵權。同樣，在趙海訴王德紅等隱私權糾紛案[案號：（2017）京0109民初4486號]中，法院判被告侵權，因其涉及原告等人的姓名、身份證號和銀行卡號等信息，這些信息組合為整體信息，一旦被泄露和擴散，公民個人的財產安全將面臨一定風險。通過上述案例，我們不難發現，在公眾普遍認知中，其身份證號、家庭住址、工作單位等信息被泄露或公開都屬于侵犯隱私，而在法律角度，這一信息組合并不構成侵權，如果在發布的平臺被不特定的第三人獲知，則構成侵權。

面對這種隱私邊界模糊，不易辨析的現象，一方面，公眾無法準確辨識自己的隱私是否被侵犯，不能及時維護自身合法權益；另一方面，法院在裁決中要對應不同的法律條件，增加了工作難度。

4 多維視角下檔案開放利用的隱私保護提升策略

4.1 法律法規視角下檔案開放利用的隱私保護提升策略

4.1.1 明確檔案個人隱私保護規范。目前《檔案法》和《實施條例》并沒有隱私方面的詳細規定和操作細則，因此，在明確檔案領域的個人隱私保護規范中，應以《民法典》為頂層邏輯，參考《數據安全法》《個人信息保護法》等法律法規，以及《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理侵犯公民個人信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》等司法解釋，明確檔案個人隱私的保護范圍、檔案信息的知情權范圍、責任主體和違法違規行為的處罰措施等。首先，可以將用戶基礎信息如姓名、電話、住址、身份證信息和工作單位等與隱私性信息如銀行卡號、傳染病史等明確區分開，并將涉及隱私侵犯行為的信息組合列舉出來。如“姓名+電話+住址+身份證信息+銀行卡號=侵犯隱私”或“姓名+電話+住址+身份證信息+被不特定的第三人知道=侵犯隱私”等，明確觸及隱私侵犯的違法行為，以彌補《檔案法》和《實施條例》等在隱私保護領域內容的缺失，有效解決法律之間的銜接問題。其次，明確知情權的范圍。明確哪部分個人信息是可以公開利用的、哪部分是涉及隱私不宜公開的，以此減少由于公眾的不了解導致法院工作壓力增加的現象。最后，依據《刑法》明確侵犯隱私的后果，對懲戒尺度做出說明。如根據調查結果，若為無意泄露隱私，懲戒泄露方應公開道歉或給予精神賠償等行為；若為有意，則根據泄露信息數目依法判刑，確保個人隱私在法律法規層面可以得到有效保護。

4.1.2 前端控制完善隱私保護細則。應完善《檔案法》和《實施條例》中檔案公布與利用方面隱私保護的細則。檔案開放利用環節極易產生隱私泄露事件。針對目前一些法規更側重于事后救濟的現狀，[27]筆者認為，應當以前端控制為思路提前介入，做到防患于未然。首先，應當明確檔案開放利用的責任認定。如在發生隱私泄露事件時，分別根據檔案保管方、利用方以及受害方三方的責任，羅列出相應的認定標準和評判方式，從而約束三方在檔案開放利用環節的行為規范。其次，明晰涉及個人隱私的檔案范圍及其利用程度。目前《檔案法》和《實施條例》并未明確涉及個人隱私檔案的類型，應結合當前的社會公眾心理承受尺度作為重要的參考因素，[28]確定個人隱私檔案開放的范圍和程度以及在利用環節中的明確程序。最后，應當加強對第三方檔案服務機構的行為規范。當前檔案部門與檔案服務機構之間進行合作已成為常態，[29]可以指定專門的機構或個人負責監督和管理第三方服務機構的行為，以此增強個人隱私保護意識。

4.2 學界研究視角下檔案開放利用的隱私保護提升策略

4.2.1 規范查檔流程。在《檔案法》《實施條例》以及《規劃》的引領下，檔案部門應當積極探索線上線下相融合的查檔服務模式。為保障隱私信息不泄露，應當規范查檔服務流程，降低查檔服務環節的隱私泄露風險。其一，加強線下查檔者身份識別。在查檔過程中，如是本人查檔，查檔人員應持有本人身份證明、查檔申請表等合法材料，向檔案館提出查檔申請；或基于現有檔案服務平臺，如檔案網站、手機APP、微信公眾號等，進行線上預約查檔；如是委托他人代查，應當持有寫明辦理事項、被委托人姓名、身份證號碼、委托人親筆簽名的委托書，委托人身份證復印件，代查人員的身份證等材料；如是單位因公查檔，除上述材料外，還應持有單位開具的查檔函。提交申請后，審核人員經過嚴格審核，驗證其材料無誤后，提供專屬的查檔許可證或二維碼等，憑證憑碼方可查檔。此外，針對查檔類型、內容的不同，還應當制定不同層次的要求。譬如，針對高校學籍檔案查檔服務，可在原有材料上增加其本人在校證明或畢業證等有效信息，以及院系開具的查檔函等。其二，線上介入全國檔案查詢利用服務平臺。檔案部門可以介入全國檔案查詢利用服務平臺，以多樣化的形式提供檔案利用服務。全國檔案查詢利用服務平臺充分考慮用戶不同需求，并配套《全國檔案查詢利用服務平臺查檔工作規則》，詳細規定了查檔方式、范圍、程序、責任義務、監督管理等。在隱私安全防護能力的建設方面，采用了成熟的技術線路、較為先進的技術平臺和開發工具。[30]該平臺無論從線上利用服務、制度規范、技術安全角度來說，都相對成熟。因此，融入該平臺，為社會公眾提供開放檔案的跨區域、跨層級查詢利用服務，[31]可以減少線上查檔的隱私泄露風險。

4.2.2 加強監管體系，完善救濟制度。首先，對于加強監管體系，檔案主管部門要加強對檔案館和機關團體的監管檢查。《檔案法》第六章為檔案主管部門的監管工作提供了有力法律依據。因此，需要緊密圍繞《檔案法》《規劃》強化檔案監管體系、嚴格執法、有效治理檔案開放利用中的隱私侵權行為。檔案主管部門應當以身作則，建立內部隱私監管部門，將檔案開放利用情況作為監管內容，[32，33]定期檢查或隨機抽查利用服務情況，及時發現、糾正隱私泄露等行為，落實檔案監管工作。同時，應當鼓勵社會參與監督，接受群眾監督，傾聽民聲民意，積極改善檔案開放利用服務。其次，對于完善救濟制度，檔案主管部門應當完善法律救濟和援助建設，通過提供多樣化便利性的法律救濟渠道，如民事訴訟、刑事訴訟、監管機構投訴、法律咨詢等方式，為個人隱私泄露的事后救濟提供暢通的渠道，樹立好保護個人隱私的最后一道屏障。

4.3 公眾實踐視角下檔案開放利用的隱私保護提升策略

4.3.1 提升檔案工作人員隱私保護意識。檔案工作人員的職業素養在檔案開放利用的隱私保護中起著至關重要的作用。因此用人單位應當在檔案工作人員入職后對其進行隱私保護方面的新員工培訓和持續性不定期培訓。首先，檔案工作人員入職后，用人單位與其簽訂勞動合同，可以附帶個人信息保密條款，包括保守秘密的內容、保密期限，以及如發生隱私泄露有何懲戒措施等。[34，35]以王某與煙臺毅德國際商貿城有限公司隱私權糾紛案為例，該公司對隱私保密有嚴格規定，和每個員工簽訂的勞動合同中均特別約定了保密條款，因此員工在為業主提供檔案利用服務時，嚴格遵守公司約定，沒有造成隱私侵權。其次，進行新員工培訓，可選取《檔案法》《實施條例》以及其他相關法律法規的個人隱私保護條文作為培訓內容，增強檔案工作人員在檔案開放利用中的隱私保密意識和安全意識，以避免和減少日后工作中的隱私泄露事件發生。最后，檔案工作人員入職后應當持續性不定期接受個人隱私保護方面內容的培訓。用人單位可以采用走出去、請進來的方式，結合相關條文，運用相關案例，對檔案工作人員進行入職后再教育。譬如，2018年福建省寧德市檔案局開辦了全市檔案專業技術人員繼續教育培訓班，[36]通過對檔案工作人員的再教育，學習相關的法律法規，以此提升其職業素養、行為準則，切實維護檔案利用服務中的個人隱私。

4.3.2 深化公眾檔案隱私保護教育。檔案隱私的保護工作需要檔案工作人員和社會公眾共同努力，通過教育的途徑，提高公眾的隱私保護和維權意識，有助于避免和減少隱私泄露事件的發生。首先，檔案館可以與學校合作開展以“檔案隱私保護”為主題的研學活動，邀請學生沉浸式體驗檔案開放利用中的隱私泄露場景，或講述生活中隱私被侵害的案例，讓學生更直觀地感受隱私泄露帶來的危害。如武漢大學信息管理學院開展保密教育實訓活動，[37]通過案例分享、觀看警示教育片等方式，讓學生充分認識泄密事件對單位利益、個人隱私等造成的危害。其次，檔案機構可以利用社交媒體進行碎片化教育。通過抖音短視頻、微信公眾號或微博等社交媒體平臺，以不同風格定期發布檔案隱私安全教育短視頻或文章，讓社會公眾接受檔案隱私安全碎片化學習。譬如，微信公眾號“紅色蘭臺”“廈門大學檔案館”，以文章的形式向社會普及如何規范獲取檔案中的隱私信息，如何辨析檔案利用與隱私保護二者之間的關系[38]。“檔案零距離”以檔案小課堂的方式，普及個人隱私保護的小技巧等。[39]最后，利用“國際檔案日”向社會開展檔案隱私的安全教育?！皣H檔案日”當天，檔案部門可以與法律部門合作，向社會普及與個人隱私相關的法律法規、學習材料以及事后的法律救濟渠道等內容。天津市各區檔案局在2023年“國際檔案日”向社會群眾宣傳檔案工作，普及檔案法律法規和檔案知識等，[40]有效提高社會公眾檔案隱私保護意識，保障檔案個人隱私安全。

5 結語

面對檔案提供開放利用的過程中面臨的諸多隱私問題，筆者基于法律法規、學界研究以及公眾實踐的視角分析了檔案開放利用中隱私保護的現狀，并提出了自己的看法，根據上述視角提出了明確檔案個人隱私保護規范；前端控制完善隱私保護細則；規范查檔流程；加強監管體系，完善救濟制度；提升檔案工作人員隱私保護意識；深化公眾檔案隱私保護教育等提升策略，旨在為檔案開放利用中隱私保護研究建言獻策。由于涉及諸多法律條文、司法案例等，筆者對相關專業知識學習和掌握不夠，導致在部分問題研究上剖析不夠深入到位，有待日后進行進一步研究。隨著社會信息化水平的不斷提高，檔案開放利用中的個人隱私泄露事件不斷增多，需要政府、用人單位、學者、司法機關以及當事人積極應對挑戰，加強對檔案隱私保護法律法規的學習和研究，借鑒其他領域隱私保護的優秀經驗，為檔案隱私保護的研究和實踐添磚加瓦，推進檔案安全體系建設，推動檔案事業高質量發展，更好地實現檔案事業為民服務的宗旨。

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（作者單位：1.廣西民族大學研究生院 鄭慧，博士，教授，博士生導師，研究生院副院長；2.廣西民族大學管理學院 閆鍵行，碩士研究生 來稿日期：2024-04-30）