丹江口水庫消落區協同管理及思考

摘 要：做好丹江口水庫消落區管理是保障丹江口水庫水質安全、持續發揮南水北調中線工程效益的必要手段。目前，丹江口水庫消落區管理中已構建了在河長制框架下“縣-鄉-村”網格化政企協同管理機制，取得了顯著的管理成效。然而這種方式更強調對不合適的消落區利用方式的事后處理，且未能充分發揮消落區的資源屬性，不利于長效運行。針對當前消落區管理中的不足，對丹江口水庫消落區合適的保護利用模式進行探索，對農業種植、圍網保護、綠色開發以及無污染的中草藥、經果林種植這4種代表模式的污染物排放、經濟投入/效益、地方和群眾參與積極性以及管理難度進行分析。結果表明，農業種植模式的污染風險大，圍網保護面臨著日常的保護和維護難題，綠色開發措施的水生態環境影響尚不清晰，因此建議以無污染的中草藥、經果林種植結合圍網保護的方式對庫區消落區土地進行利用，發揮消落區在當地經濟社會發展中的價值，從根本上減少違規利用方式。

關鍵詞：丹江口水庫；消落區；協同管理；保護利用模式；綠色開發

中圖分類號：TV697" " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " 文獻標志碼：A

0 引言

丹江口水庫是國家水網主骨干南水北調中線工程的水源地，是緩解我國黃淮海平原水資源嚴重短缺、優化配置水資源的重大戰略性基礎設施，肩負著確?！耙汇逅览m北上”的歷史使命，對于京津冀的經濟社會發展至關重要[1-2]。截至2024年3月18日，南水北調中線工程累計調水625.93億m3，為沿線城市經濟社會高質量發展提供了有力的水資源支撐和水安全保障。

2021年5月，習近平總書記在推進南水北調后續工程高質量發展座談會上強調，“要從守護生命線的政治高度，切實維護南水北調工程安全、供水安全、水質安全”[3]。為切實維護南水北調中線工程“三個安全”，持續發揮綜合效益，亟需做好丹江口水庫的管理和保護工作。其中，丹江口水庫消落區是泥沙、土壤養分、污染物進入水域的最后一道生態屏障，其保護管理至關重要[4-7]。2021年實施的《中華人民共和國長江保護法》第五十六條明確，加強對三峽庫區、丹江口庫區等重點庫區消落區的生態環境保護和修復，……，保障消落區良好生態功能。

然而，丹江口水庫消落區管理面臨著諸多現實困難[8-9]。一方面，丹江口水庫消落區由水庫運行管理單位負責管理，然而水庫運行管理單位在消落區管理方面的人力、財力不足，也缺少有效控制手段。另一方面，按照河（湖）長制的相關要求，地方政府在河湖保護管理中承擔屬地責任，在消落區管理中投入較大，盡管有為保障地方經濟發展而開展的財政資金支持、環境友好項目，但其支持的范圍、力度與地方為保障消落區生態環境做出的經濟犧牲之間仍有差距，難以激發地方政府參與消落區管理的積極性。因此，如何平衡好丹江口水庫消落區管理的各利益相關方關系，探索丹江口水庫消落區協同管理模式，是提升消落區管理能力、切實維護“三個安全”的重要手段。針對目前丹江口水庫消落區管理面臨的新形勢，本文總結消落區協同管理的實踐成效，從消落區保護利用模式的角度提出消落區管理措施建議，可為丹江口水庫消落區管理提供參考，為“守好一庫碧水永續北送”提供管理支撐。

1 丹江口水庫消落區概況

丹江口水庫位于漢江中上游，地處鄂西北、豫西南交界處的大巴山、秦嶺與江漢平原過渡地帶，屬丘陵盆地型水庫[10-11]。壩址位于漢江與其支流丹江匯合口下游800 m處的湖北省丹江口市，控制流域面積9.52萬km2，多年平均入庫水量387.8億m3 [10，12]。丹江口水庫大壩由原來的162 m加高至176.6 m后，正常蓄水位由157 m提高到170 m，相應庫容達到290.5億m3，水域面積約1 052 km2，水庫岸線長度約4 610 km[13]。加高運行后，丹江口水庫部分特征水位及相應庫容見表1。

水庫消落區是指水庫由于季節性水位消漲和周期性蓄水在最高水位線與最低水位線之間形成的消漲區域。丹江口水庫170 m土地征收線以內的區域面積1 058.16 km2，其中消落區面積約435 km2，涉及河南的淅川縣，湖北的丹江口市、鄖陽區、鄖西縣、張灣區、武當山特區等6個縣（市、區）[4，6，13]。大壩加高之后，部分消落區長期處于淹沒狀態，而160～170 m之間的部分消落區仍存在農業生產活動，所導致的水質風險不容忽視[13-15]。

2 丹江口水庫消落區管理現狀及不足

2.1 丹江口水庫管理體制機制

按照水利部統一部署，長江水利委員會承擔丹江口水庫樞紐工程安全與防洪調度、水量調度、應急調度的行政管理職責，按照法律、行政法規規定和水利部授權，負責庫區河道、水資源等管理和監督工作。庫區有關地方人民政府水行政主管部門按照規定的權限，負責本行政區域庫區河道、水資源等管理和監督工作。丹江口水庫管理單位組織對樞紐工程和庫區的日常巡查、安全監測和維修養護，及時發現、報告水事違法行為，并配合庫區周邊市縣開展涉水法律法規的宣傳教育和貫徹落實。同時，根據全面推行河（湖）長制的要求，有關地方黨委、政府應分級分段落實省、市、縣、鄉四級河（湖）長，負責組織領導水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等工作，牽頭組織對侵占河道、圍墾湖泊、超標排污、非法采砂等突出問題依法進行清理整治，協調解決重大問題。

2.2 協同管理實踐

丹江口水庫庫周六縣（市、區）和水庫運行管理單位在消落區管理中各有局限[16-18]。一方面，水庫運行管理單位具有技術優勢，但管理人力不足，且缺少行政執法權限，對于發現的問題無法處理。另一方面，庫周六縣（市、區）地方政府管理任務多、責任重、經費有缺口，庫區實時監控信息化技術較行業先進水平還有距離，且在處理庫區跨界區域涉庫違規行為時面臨著協同難度大的困境。

針對丹江口水庫消落區管理困難，水庫運行管理單位聯合庫周六縣（市、區）探索開展丹江口水庫協同管理工作[16-18]，2021年3月至2022年9月，先后與庫周六縣（市、區）人民政府簽訂了《丹江口庫區協同管理試點工作協議》，實現了協同管理試點工作全覆蓋。在具體管理工作中，通過在河長制框架下的政企協同管理方式，充分發揮了水庫運行管理單位的技術優勢以及地方在庫區管護方面的屬地管理優勢和行政執法優勢，有力支撐了丹江口水庫庫區管護工作，保障丹江口庫區安全無虞。

2.3 消落區管理中的不足

在丹江口水庫協同管理中，水庫運行管理單位和庫周六縣（市、區）在工作機制完善、常態化聯巡聯查、數據信息共享、管理能力建設等方面做了大量工作，取得了顯著成效，各類涉庫、涉水問題處置效率明顯提高。然而，目前的協同管理模式在具體操作中仍存在部分不足：①側重政府和企業的協同，而群眾的參與程度不足，積極性不高；②側重對涉庫、涉水問題的處理，而難以從根本上減少相關問題的出現；③側重對庫區、消落區不合理行為的限制，而缺少對合理的消落區利用行為的引導；④政府和企業均需要在管理中進行大量投入，而直接產出的經濟社會效益較小，不利于該管理方式的長效保持。

消落區管理中的不足主要和當前的消落區利用模式不合理有關。目前，消落區的利用以無組織的農業種植為主，根據近年的統計資料，淅川、丹江口和鄖陽等3區縣消落區農業生產用地共8.91萬畝，其中庫周群眾利用4.03萬畝，占45.22%。在這種利用模式下，僅依靠政府和企業的力量很難長期限制當地居民的農業種植行為，而當地居民具有利用周圍土地的利益需求，不會積極參與到消落區的保護管理中，自覺退出消落區利用。因此，在具體的消落區管理中，如何采用合適的消落區保護利用方式，充分保障地方政府、企業和當地群眾的利益訴求，激發各方的消落區保護積極性，是丹江口水庫協同管理中有待繼續探索的問題。

3 丹江口水庫消落區管理措施建議

在當前的丹江口水庫消落區管理中，構建了政企協同管理機制，能夠有效處理消落區出現的各類問題，降低安全風險。然而，從資源的角度來看，消落區也屬于重要的土地資源，《中華人民共和國長江保護法》中盡管明確要求禁止施用化肥、農藥，但并未完全禁止消落區的利用，而現有的管理方式并未充分發揮消落區的作用。此外，《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》規定，大中型水利水電工程建成后形成的水面和水庫消落區土地屬于國家所有，由該工程管理單位負責管理，可以在服從水庫統一調度和保證工程安全、符合水土保持和水質保護要求的前提下，通過當地縣級人民政府優先安排給當地農村移民使用。因此，建議在現有管理模式的基礎上，探索合適的消落區保護利用模式，引導當地群眾合理利用消落區，從根本上減少違規利用方式，并發揮消落區在當地經濟社會發展中的價值，從而實現可持續的、長效的管理。

3.1 消落區保護利用模式特點分析

隨著我國生態文明建設日益加強，水庫消落區利用模式經歷了從直接利用（農業種植、水產養殖）向生態保護、生態利用等的轉變[19-20]。例如，密云水庫采用了圍網保護的模式以促進庫區的自然恢復，長潭水庫、高崖水庫等采用中藥材種植模式以平衡庫區生態環境保護和地方發展的關系，騰格水庫、右江魚梁航運樞紐采用水面光伏開發以提高消落區土地利用率、促進經濟發展。這些模式均能一定程度上避免傳統農業耕種方式的面源污染，但在經濟效益、地方和群眾參與積極性、管理難度等方面有所不同。以下分別對傳統的農業種植模式、圍網保護模式、綠色開發模式以及無污染的中草藥、經果林種植模式的污染物排放、經濟投入/效益、地方和群眾參與積極性以及管理難度進行分析。其中，綠色開發模式泛指選取合適區域進行符合政策要求的開發建設，本文以近年來逐漸興起的水上光伏為例進行簡單的分析，在實際開發中可根據政策要求、自然條件等選取合適的綠色開發模式[21-22]。

3.1.1 污染物排放

無序的農業種植模式會產生較多的污染物，而其他三種模式可以對污染物進行有效控制。農業種植模式的污染物主要來源于化肥，根據相關研究，化肥產生的總氮（TN）和總磷（TP）污染負荷，可以通過氮肥、磷肥和復合肥的折純量乘以相應系數計算得到[23-25]。具體表達式如下：

式中：TN和TP分別為化肥產生的總氮和總磷污染負荷（t）；NF、PF和CF分別為氮肥、磷肥和復合肥施用折純量（t）；NA、PA和CA分別為氮肥、磷肥和復合肥的利用率；1、0.40分別為氮肥、復合肥中總氮的產污系數，0.44、0.14分別為磷肥、復合肥中總磷的產污系數。

根據化肥使用情況統計，估算南陽市平均每畝耕地的氮肥、磷肥、復合肥的施用量分別為13.53、6.34、25.12 kg，十堰市平均每畝耕地的氮肥、磷肥、復合肥的施用量分別為11.77、4.86、12.43 kg。根據丹江口耕地面積的分布情況對庫區每畝耕地的化肥施用量（折純）進行加權，可得丹江口庫區每畝耕地的化肥施用量（折純）約為41.57 kg，其中氮肥12.76 kg、磷肥5.69 kg、復合肥19.53 kg。根據上述表達式計算可得到總氮污染負荷為1.34 kg，總磷污染負荷為0.26 kg，該數據不代表直接進入水體的污染物量，但仍能一定程度上表示會產生的污染風險。

采用綠色開發模式，可以避免傳統的農業種植產生的面源污染，其污染主要體現在施工、營運和退役階段。其中施工階段涉及土地利用、土地平整、道路建設等活動，這些活動可能會造成生態系統破壞，導致野生動植物失去棲息和生存場所，從而對生態環境產生影響。營運階段的清潔和電池板的更換可能會涉及化學品和水源的使用，對周邊水源和土壤產生一定的影響。退役階段的污染主要涉及拆除和處理退役設備。以上污染均可以通過采用合適的措施避免或減輕。若采用圍網保護、無污染的中草藥、經果林種植，污染物排放則基本可控。

3.1.2 經濟投入/效益

根據十堰市、南陽市的相關統計數據，丹江口水庫消落區農業種植的畝均收益約為1 000～4 000元。根據密云水庫庫濱帶水源保護圍網二期工程的經費使用情況，1 km圍網的經濟投入約45萬元。此外，可采用無污染的中草藥、經果林種植模式，在丹江口水庫庫區選取合適區域種植軟籽石榴、竹柳、超級蘆竹、茶樹、油橄欖、“鄖七味”等。以突尼斯軟籽石榴為例，苗木10元/株，平均每畝110株（含補栽苗），計1 100元/畝，流轉土地租金平均600元/畝，管理成本約1 000元/畝。軟籽石榴開花結果時間一般在3～10年，以5年開花結果計算，前5年內共投入9 100元/畝，后續每年成本為1 600元/畝。開花結果后，以市場平均價7元/斤、平均畝產1 800斤計算，每畝的收入為

12 600元，則開花結果后年收益為11 000元，開花結果1年內即可收回成本。采用類似的統計計算方法，可得到不同的作物種植的前期投入、后期利潤，畝均收益約為500～11 000元，不同種植方式的收益差距較大。

以綠色光伏為例進行綠色開發模式的經濟效益測算。根據近年來統計資料，全國光伏建設成本約3.0元/W。根據《中國各省市光伏電站最佳安裝傾角、發電量及年利用小時數速查表》，南陽市年利用小時數是1 199.54，十堰市年利用小時數是1 115.91，可計算南陽市和十堰市1 MW裝機容量的綠色光伏電站25年運行期（衰減率第一年按照2.5%計算，第2—第25年按照0.5%計算）總發電量分別為2 771.25萬、2 578.04萬kW·h。按照發電指導價0.49元/（kW·h）計算，南陽市、十堰市兩地1 MW綠色光伏電站25年運行期發電效益分別為1 357.91萬、1 263.24萬元。減去1 MW綠色光伏電站的建設成本，可得南陽市、十堰市兩地1 MW綠色光伏電站25年運行期發電利潤為1 057.91萬、963.24萬元，每年平均收益約42.31萬、38.53萬元。

3.1.3 地方和群眾參與積極性

圍網保護情況下，地方和群眾完全不能參與消落區的利用，進一步加劇了人地矛盾，地方和群眾的參與積極性不高。而采用綠色開發、農業種植以及無污染的中草藥、經果林種植則能夠激發地方和群眾參與消落區保護的積極性。

3.1.4 管理模式及難度

3.1.4.1 管理模式

在圍網保護模式中，主要工作包括厘清現有圍網（圍墻）分布、設計建設方案、圍網建設、圍網運行維護等工作。在建設階段，建議以水庫運行管理單位作為投資主體，協同當地政府的相關主管部門進行圍網建設。在圍網運行維護中，建議庫區各市（縣、區）出臺相關管理辦法，明確對于翻越、破壞庫區圍網的行為的處罰措施；通過視頻、無人機、無人船等方式，對翻越、破壞庫區圍網的行為進行監測和提示；進行聯合執法活動，對于翻越破壞圍網的活動進行執法。

在無污染的中草藥、經果林種植中，建議采用“水源公司-政府-基地”+“農業企業-基地-農戶”的管理模式，在水庫運行管理單位和基地之間簽訂協議，對土地利用要求、消落區淹沒損失、農作物耕作方式、違約處理方法等進行規定。通過政府和水庫運行管理單位的合作機制，對消落區的土地利用方式進行監測，并對違約行為進行處理。

在綠色開發模式中，水庫運行管理單位可采用自身投資成立企業或與外部企業聯合的方式進行設施開發，開發完成后交由電廠運行管理單位在當地進行日常管理和維護。

3.1.4.2 管理難度

農業種植模式需要對農戶的耕作方式（施肥、農藥等）進行限制，這需要對所有參與消落區利用的村民、集體進行管理，難度極大，且出現問題時難以進行追責。

圍網保護模式需要在圍網完成后對圍網進行看護，避免圍網被破壞，保障圍網發揮作用，需要各個相關部門的參與以及嚴格執法，管理難度也較大。

無污染的中草藥、經果林種植模式的管理也較為困難。一方面，該類模式的前期投入多、技術要求高，如何保證在開發利用過程中不產生污染且能產生經濟效益是一個難點。另一方面，如何形成規模化種植，通過引入龍頭公司或形成基地的方式避免和當地居民產生直接管理關系，是管理中的另一個難點。

綠色開發模式可以依托建設運行單位進行管理，管理難度較小。

3.2 消落區保護利用模式對比分析

不同消落區保護利用模式的特點及優缺點見表2，不同模式在污染排放、經濟投入/效益、地方和群眾參與積極性、管理難度的排序對比見圖1?？傮w來看，農業種植模式的污染物排放多，有水質安全風險；無污染的中草藥、經果林種植模式能夠減少污染，理想情況下可以避免污染，且能夠平衡地方利益和庫區生態環境保護，但是技術要求高、前期投入多，開發利用過程中的管理難度較大；圍網保護模式可以避免污染，促進庫區生態環境的自然恢復，但是經濟投入多，圍網建成后的維護和保護的人力成本高、難度大；綠色開發模式易于管理，經濟效益高，社會和生態效益好，但是其開發建設的水生態環境影響目前尚不清晰，存在潛在風險。

3.3 消落區保護利用模式推薦

當前的農業種植模式的經濟收益不高，且存在污染物排放的問題。對污染物排放進行限制，存在極大的管理難度。為了避免農業面源污染對庫區環境的影響，理想的狀態是完全禁止消落區土地的使用，這可以通過圍網保護模式在一定程度上實現。然而，丹江口水庫消落區面積大、岸線長，圍網的建設成本較高。另一方面，如果沒有占用圍網內的消落區土地，圍網建成后如何保持其完整性，避免附近百姓闖入圍網進行土地開發，是實際管理中的巨大難點。綜上，消落區保護管理的主要難點在于，若消落區土地未被使用，則附近百姓、集體從自身利益出發會自發參與到消落區土地的利用中，而在實際管理中又難以對其利用方式進行限制?；诖耍ㄟ^對消落區進行有組織的有序開發（無污染的中草藥經果林種植、綠色開發等），借助地方政府/企業/村鎮集體的力量對庫區進行保護利用，是一種值得探索的途徑。綜合考慮不同模式的優缺點，建議的保護利用模式為無污染的中草藥、經果林種植加上圍網保護，在邊緣區域圍網保護，圍網內進行無害化種植，對消落區土地進行保護性利用。

4 結論

丹江口水庫消落區的生態環境保護是切實保障丹江口水庫“三個安全”的重要手段。本文梳理了丹江口水庫消落區管理現狀及不足，對丹江口水庫消落區的合理利用模式進行了探索研究，并提出了消落區管理措施建議。主要結論如下：

（1）丹江口水庫消落區管理中構建了在河長制框架下“縣-鄉-村”網格化政企協同管理機制，取得了顯著成效，然而這種方式更強調對不合適的消落區利用方式的事后處理，且未能充分發揮消落區的資源屬性，不利于長效運行。

（2）針對當前消落區管理中的不足，對丹江口水庫消落區合適的保護利用模式進行探索，以引導當地群眾合理利用消落區，發揮消落區在當地經濟社會發展中的價值，從根本上減少違規利用方式。在保護利用模式探討中，對農業種植、圍網保護、綠色開發以及無污染的中草藥、經果林種植這4種代表模式的污染物排放、經濟投入/效益、地方和群眾參與積極性以及管理難度進行分析，認為農業種植模式的污染風險大，圍網保護面臨著日常的保護和維護難題，綠色開發措施的水生態環境影響尚不清晰，因此建議以無污染的中草藥、經果林種植結合圍網保護的方式對庫區消落區土地進行保護性利用，從而避免傳統的農業種植方式帶來的水質污染風險。

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Reflections on Collaborative Management of Water-Level Fluctuation Zone of Danjiangkou Reservoir

CAO Junqi

（Hanjiang River Basin Governance and Protection Center of Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430010，China）

Abstract：Effective management of water-level fluctuation zone（WLFZ）is essential for maintaining the safety of water quality in Danjiangkou Reservoir and ensuring the sustained benefits of the Middle Route of South-to-North Water Transfer Project. Currently，a grid based government-enterprise collaborative management mechanism of“county-township-village”hierarchical structure under the framework of river chief system has been established for the management of WLFZ of Danjiangkou Reservoir with significant management achievements. This mechanism focuses on the post-processing of inappropriate utilization modes in WLFZ，but dose not fully utilize the resources in WLFZ，which is not favorable for long-term operation. To address the shortcomings in the current management mode，this study explores suitable protection and utilization modes for the WLFZ in Danjiangkou Reservoir，and analyzes the pollutant emissions，economic inputs/benefits，local and public participation enthusiasm，and management difficulties from four representative modes including agricultural planting，fence protection，green development，pollution-free Chinese herbal medicine，cash crop and fruit forest planting. Results reveal high pollution risk of agricultural planting mode，challenges in daily protection and maintenance of fence protection mode，and unclear aquatic ecological environment impact of green development measures. Therefore，we recommend combining pollution-free Chinese herbal medicine，cash crop and fruit forest planting with fence protection to harness WLFZ in local economic and social development，and fundamentally reduce illegal use modes.

Key words：Danjiangkou Reservoir；water-level fluctuation zone；collaborative management；protection and utilization modes；green development

基金項目：國家重點研發計劃課題（2023YFC3206002）

作者簡介：曹俊啟，男，正高級工程師，本科，主要從事水庫管理、水源地保護相關研究工作。E-mail：15327966788@189.cn