改革開放新時期喬石同志對法制工作的探索

黨的十一屆三中全會后，隨著黨和國家政治生活逐步恢復正常，加強社會主義民主法制建設也提上了重要日程。從1985年至1998年，喬石同志歷任中央政法委書記、中央紀委書記、中央社會治安綜合治理委員會主任、全國人大常委會委員長等重要職務，分管政法、紀檢、立法等工作，涉及法制的方方面面。如何根據中央的部署，將黨的十一屆三中全會以來重要的路線、方針、政策貫徹到法制工作上來，是法制部門的重要任務。面對紛繁復雜的社會形勢和經濟局面，喬石同志在堅持把握好改革、發展和穩定的關系基礎上，在強調黨的領導、明確法制部門工作的指導方針、厘清政法部門之間的關系、構建社會主義市場經濟的法律體系以及推動法律監督等方面進行了卓有成效的探索，為我國法制建設作出了巨大貢獻。

“加強和改善黨對政法工作的領導”

20世紀80年代，為進一步促進經濟的快速發展，作為政治體制改革的重要內容，“黨政分開”一度被提上日程。但是在改革實踐中，對“黨政分開”的過分強調，卻致使黨的領導在某種程度上有削弱的趨勢。喬石同志無論是在主管政法工作期間，還是在中央紀委期間，抑或是在人大任職期間都非常重視黨的領導，經常論及，“在今后政治體制改革過程中，在經濟體制改革繼續推進的過程中，在整個改革時期，黨的領導不能削弱，相反的是要加強。”此外，他還反復強調黨要在法律規定的范圍內活動。在他看來，黨的領導和嚴格依法辦事之間是相輔相成、相互促進的關系，必須使二者統一起來。

喬石同志多次指出，黨的領導地位是歷史的選擇，是人民的選擇，政法工作必須置于黨的領導之下。1994年9月15日，他在首都各界紀念人民代表大會成立40周年大會上講道，中國共產黨的領導地位和作用是在長期革命斗爭中形成的，是我國憲法確認的，是由黨的先進性以及它與人民群眾的密切聯系所決定的，任何其他政治力量都無法代替它。喬石同志駁斥了部分人對黨政分開的錯誤理解，指出，黨政分開，絕不是要放棄或者削弱黨對政法工作的領導，而是相反，是要進一步加強和改善黨對政法工作的領導。1989年1月19日，他在全國政法工作座談會上鄭重強調：黨的領導既是我們黨的傳統和優勢，也是改革開放形勢下的需要。

喬石同志認為，黨的領導，主要是政治思想領導和組織領導以及方針政策的領導。他在1990年全國政法工作會議上指出：“在新形勢下，各級黨委都要更加重視加強和改善對政法工作的政治思想領導、方針政策領導和組織上的領導。”同時，他強調，對于政法部門應該有的自主權，任何組織和個人都不得予以干涉。黨委“原則上不要去直接干預政法部門辦理的具體案件，不要陷到部門的日常業務中去，而要讓政法部門依法各司其職，獨立行使檢察權和審判權”。他還指出黨委領導存在的兩種錯誤傾向：一種是有的同志習慣于老的工作方法，有時具體干預司法機關辦案，或者對這些部門職責范圍內的事管得過多過細；一種是怕被說成“以黨代政”“以言代法”，該管而不敢管，甚至放棄黨的領導。

黨要加強對政法工作的領導，但這并不是指將黨的領導視為黨的干部的個人領導，絕對不能使人治代替法治。喬石同志在八屆全國人大一次會議上重申鄧小平同志的話：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”喬石同志特別強調，黨的干部應該自覺帶頭遵守憲法和法律的規定，不能有任何超越憲法和法律的特權。1994年6月在貴州考察時，喬石同志指出，“大家都得依法辦事。憲法和黨章都規定了，黨也要在法律規定的范圍內活動。共產黨領導制定的法律，黨不遵守誰遵守？你如果不把法律當一回事，還能叫老百姓遵守法律嗎？”

“使政法工作更好地為經濟建設服務”

黨的十一屆三中全會后，經濟發展已成為全黨的中心任務和第一要務。喬石同志從全局出發，根據新形勢的要求，提出政法部門要在維護穩定為主要職責的基礎上，為經濟建設和改革開放服務。在他的推動下，政法工作有了新進展，其服務人民、服務黨和國家工作大局的職能定位得以更加清晰。

1986年，在全國政法工作會議上，喬石同志指出，政法工作要“更好地為經濟改革、開放、搞活服務，為社會主義物質文明和精神文明建設服務。”改革開放初期，由于種種復雜的歷史原因，突然一放開，就出現了許多新問題，刑事犯罪活動和社會治安問題明顯增多，社會秩序顯得有點混亂。面對這種情況，喬石同志堅持“依法從重從快”原則，嚴厲打擊各種嚴重刑事犯罪和經濟犯罪活動，堅決取締和制止各種社會丑惡現象，加強社會綜合治理，維護社會秩序，為經濟建設和改革順利進行營造良好的社會環境。喬石同志還提出，政法工作就是要在這個開放、搞活的新形勢下，摸索出一套善于運用法律手段和加強綜合治理的辦法來，使政法工作更好地為經濟建設服務。

“既要依法各司其職，又要通力合作”

“文化大革命”期間，我國的政法機關遭到了極大破壞。改革開放后，這些機構得以重建，但還面臨著職能劃分不清晰的問題。喬石同志在擔任中央政法委書記、中央紀委書記期間，對黨的政法委和國家政法機關之間的關系、政法委和紀檢委之間的關系、政法機關的職能邊界等問題進行了明確區分。

20世紀80年代中期，由于政法部門的力量還不夠強大，法治觀念還不夠強，有一些重要任務還由政法委統一組織和部署，一些重大案件由政法委聯合政法各部門共同商討和權衡。喬石同志擔任中央政法委書記后，明確表示政法委不能代替和包辦政法各部門的職責和任務，要充分發揮政法各部門的積極性和主動性，各自履行自己的職責。他一方面強調了政法委和各部門應該各司其職，即政法委應當求實務虛論大事，主要研究社會治安的現狀、趨勢與應對新情況的對策和部署；而政法各部門的具體業務、具體工作，都應由各部門自己商討研究和貫徹落實。另一方面，他還強調了政法各部門之間應當密切合作。他指出，政法各部門之間密切合作，互相配合，互相制約，是做好政法工作的重要條件。政法各部門好似“生產流水線”，互相銜接、互相配合；同時他們又好似“緊要的關口”，每一個部門、每一道程序都是一個“關口”，都要嚴格監督把關，力求沒有任何缺失和疏漏。

改革開放初期，政法部門還處于恢復重建階段，處理冤假錯案、打擊經濟領域犯罪，都是中央紀委牽頭。隨著政法機關不斷完善，紀委逐漸退出政法領域，但是仍有一種觀點認為紀檢部門和政法部門可以“聯合辦公”。當時同時兼任中央紀委書記和中央政法委書記的喬石同志對此堅決反對，堅持應當厘清政法部門和紀檢部門的職能邊界。他認為，查處違法案件，是以國家的憲法和法律為準則，必須由國家司法部門來承擔；查處違紀案件，是以黨章和黨的組織紀律規定為準則，必須由黨的紀檢部門來承擔，各司其職，不能合在一起；黨的紀檢部門在查處違紀案件的過程中，發現有的黨員涉及違法犯罪，先要處理違反黨紀行為，該開除黨籍、開除公職的及時作出決定，然后再把涉嫌違法犯罪材料轉交給檢察部門，由檢察部門依法確定立案不立案、起訴不起訴。

“盡快制定一批有關社會主義市場經濟方面的法律”

黨的十四大明確了我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。在計劃經濟向市場經濟轉軌時期，經濟立法實踐遠落后于市場經濟發展速度，市場經濟的許多方面還處于無法可依的狀態。因此，最緊迫的立法任務便是加快立法速度，盡快出臺相關法律以規范社會主義市場經濟的運行。1993年，喬石同志當選為八屆全國人大常委會委員長，他任期的五年正是我國建立社會主義市場經濟體制，實現現代化建設第二步戰略目標的關鍵時期。在八屆全國人大常委會第一次會議上的講話中，他就指出：“本屆全國人大常委會要把加快經濟立法作為第一位任務，盡快制定一批有關社會主義市場經濟方面的法律。”

喬石同志提出這項任務是經過深思熟慮的。早在1992年，他在首都紀念現行憲法頒布十周年大會上就提出：“我們要在90年代初步形成與社會主義市場經濟相適應的法律體系，并隨著新經濟體制的逐步完善和定型，使法律體系相應地完善和定型。”對于立法的速度，他一再強調：“我們要深刻領會小平同志講的法律有比沒有好，快搞比慢搞好的精神，加快經濟立法步伐。一些應興應革的事情，要盡可能先制定法律后行動，避免立法滯后于改革。”“應當成熟一項就制定一項，不要等‘成套設備’”。

然而，制定社會主義市場經濟方面的法律法規是一個嶄新的課題，面對如何解題，喬石同志進行了卓有成效的探索。一是必須以憲法為依據。喬石同志強調，制定社會主義市場經濟法律，必須以建設有中國特色社會主義的理論和黨的基本路線為指導，以憲法為依據。二是強調立法要注意從國家的總體利益和人民的根本利益出發，不能從某個部門或某個地方的局部利益出發，這是我們立法的出發點，必須明確。三是鼓勵某些法規由地方先行先試。1993年4月，喬石同志到廣東省人大常委會考察時指出：“廣東在改革開放先行一步，在社會主義民主法制建設中也應當先行一步；廣東是全國綜合改革試驗區，也應當成為立法試驗田。”四是發揮專家在立法中的作用。1993年7月，喬石同志在八屆全國人大二次會議上講話指出，“今后，無論哪個部門起草法律，都要吸收有關方面的專家參加起草工作。”“這樣既可以把各方面的意見集中起來，做到集思廣益，加快立法步伐；又可以通過互相切磋，共同提高，有利于立法、司法和法制宣傳教育等各方面干部隊伍的建設。”

在喬石同志的領導下，八屆全國人大及其常委會圍繞市場經濟體制的主要環節進行了法律創制。八屆全國人大及其常委會任期內，共審議有關市場經濟方面的法律和法律問題的決定42個。在規范市場主體方面，制定了公司法、合伙企業法、商業銀行法等；在調整市場主體關系、維護公平競爭方面，制定了反不正當競爭法、消費者權益保護法、廣告法、拍賣法、保險法等；在加強宏觀調控方面，制定了預算法、審計法、中國人民銀行法、價格法等。其立法速度是前所未有的，立法質量也有了很大提高。八屆全國人大任期內制定的有關市場經濟方面的法律，為初步構建社會主義市場經濟的法律體系框架作出了重要貢獻。

“各種監督都需要進一步加強”

歷史一再表明，失去監督的權力會導致腐敗，也會對人民群眾的權利構成最嚴重的威脅。在建立社會主義市場經濟體制的過程中，必須加強對權力的制約和監督。面對一些地方和部門出現的有法不依、執法不嚴，甚至以言代法、以權壓法的現象，喬石同志在剛當選八屆全國人大常委會委員長后接受新華社記者采訪時就指出：“八屆全國人大及其常委會將進一步加強執法檢查，把法律制定后監督檢查其實施放在與制定法律同等重要的地位。這是加強社會主義民主建設，促進依法治國的一項重要舉措。”為了保障改革開放和現代化建設順利進行，保障人民的民主權利不受侵犯，“各種監督都需要進一步加強，形成強有力的監督體系”。

在喬石同志看來，監督從根本上說，是一種必要的制約，是一種有力的支持，也是一種服務。1993年4月，喬石同志到珠江三角洲考察，他聽到一些同志反映，由于缺乏嚴格的監督制度，基層特別是鄉、鎮出現的問題很多。他對這個問題作了認真思考。回京后，他在八屆全國人大各專門委員會負責人會議上的講話中指出，任何部門、任何領導干部不受監督必然要出問題。監督工作是人大職能的重要方面，八屆全國人大要加強這項工作。為此，他提出要盡快搞出監督法來，以使這項工作實現制度化、法制化。監督也是一種對部門工作的支持和服務。在喬石同志看來，監督的目的在于把工作做好，沒有做好的地方，或者是沒有發現的問題，通過監督把問題指出來，就可以督促政府部門和司法部門把工作做得更好。

在我國政治、經濟和社會生活中有各種形式的監督，有人大的國家權力機關的監督，有黨組織的紀律檢查監督，有政府的行政監察監督，有檢察機關的法律監督，有政協和民主黨派、人民團體的民主監督，還有新聞輿論監督等。喬石同志認為，人大及其常委會的監督，是國家監督中最具權威的有法律效力的監督。此外，他還高度重視讓人民來監督政府。1995年3月，他在八屆全國人大三次會議上指出：“我們只有緊緊依靠人民群眾，反映群眾的意見和要求，實現群眾的愿望，接受群眾的監督，堅持正確的，改正錯誤的，才能使我們的人民民主專政越來越鞏固，我們的國家越來越興旺發達。”

在喬石同志的領導下，八屆全國人大及其常委會堅持把憲法和其他法律的實施和監督放在同等重要的位置。在1993年9月舉行的八屆全國人大常委會第三次會議上就制定了《全國人民代表大會常務委員會關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定》（以下簡稱《若干規定》），使監督進一步程序化、制度化。在《若干規定》的指引下，八屆全國人大常委會在任期內先后對反不正當競爭法、消費者權益保護法、產品質量法等21部法律和有關法律問題的決定進行了執法檢查。另外，據八屆全國人大常委會副委員長田紀云回憶，八屆全國人大還開始安排聽取和審議審計署關于中央預算執行情況的審計工作報告，開辟了對預算監督的新途徑。這些監督措施對促進法律的實施，增強廣大干部和群眾的法制觀念，起到了很好的作用，推動了我國法制建設。

法治的實現離不開改革的推動，改革的深化也必然要求法治的保障。在我國社會主義計劃經濟向市場經濟轉變的時期，我國經濟發展突飛猛進，社會主義民主與法治建設也取得了一系列新成就，喬石同志在這期間作出了巨大貢獻。我們緬懷喬石同志為法制工作作出的巨大貢獻，更要從他的工作探索中獲得智慧和啟迪。

（責任編輯黃艷）

作者：中共中央黨史和文獻研究院第三研究部副研究員