寧德市蕉城區糧食生產安全保障路徑創新探索

摘 要 福建省寧德市蕉城區積極構建現代農業經營體系，落實農村承包地“三權”分置制度，積極引導土地適度流轉、產業規模經營。為了破解耕地總量少、人均少、土地細碎化等不利因素，著力解決糧食生產過程中存在的“不想種、無人種、無法種”問題，蕉城區通過激發內生動力、創新發展模式、健全長效機制，推動糧食生產經營規模化、農業社會化服務規模化。

關鍵詞 農村土地改革；糧食安全；規模化；福建省寧德市蕉城區

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.22.048

近年來，福建省寧德市蕉城區積極構建現代農業經營體系，持續深化農村土地改革，不斷推進落實“三權”分置有效實現形式[1]。蕉城區在保持農村土地承包權不變的情況下，積極推動農村土地經營權規范流轉，大力實施“糧食安全蕉城行動”，為遏制耕地“非農化”和防止耕地“非糧化”出臺了一系列有力政策措施，推動糧食安全政治責任落到實處，建立健全糧食安全保障機制，促進糧食經營主體增收，提振鄉村經濟健康發展。

1 改革背景

蕉城區地處福建省東北部沿海，土地面積為1 537.17 km2，其中可供種植利用的耕地資源稀缺，常用耕地面積僅占6%，人均耕地面積不到0.016 hm2，遠低于全國人均耕地面積水平。耕地總量少、人均少的問題在蕉城區已顯現。近年來，各級政府不斷加大對“三農”工作的扶持力度，出臺了許多惠農政策，為鄉村振興注入新活力。但是，在耕地并不富余的情況下，受糧食種植效益不高、農村勞動力外流、耕作條件較差、承包地細碎化及種植技術不先進等因素影響，農民種糧的積極性不高。因此，充分利用好現有的耕地資源，落實農村承包地“三權”分置制度，積極引導土地經營權規范流轉，開展“小田并大田”試點，推動糧食生產經營規模化、農業社會化服務規模化，探索糧食生產安全保障新路徑，破解農村土地細碎化難題已刻不容緩。

當前，蕉城區按照“土地適度流轉、產業規模經營”的思路，堅持農村土地集體所有權的根本地位，嚴格保護農戶土地承包權，放活土地經營權流轉，規模化經營糧食生產，努力朝著農業強、農村美、農民富的目標穩步向前[2]。

2 存在的問題

2.1 不想種

種植糧食的效益比種植其他經濟作物低，糧食的價格遠遠比不上柑橘、獼猴桃等特色水果的價格，且近年來糧食價格一直沒有提高，而成本在不斷增加，農民種糧經濟效益不佳，生產積極性不高。由表1可知，以2023年蕉城區每667 m2水稻種植為例，人工種植各環節成本要2 260元，與稻谷每667 m2產值2 200元基本持平。

2.2 無人種

“誰來種地”是保障國家糧食安全、推動鄉村振興亟待解決的問題。隨著工業化、城鎮化快速發展，農民勞務收入提高。相比之下，農業經濟效益低、農村就業機會少、農村“空心化”、農村勞動力結構性短缺問題越發明顯。蕉城區“空心村”戶籍人口2.5萬人，外出人口2.0萬人，剩余老、弱、婦、幼留守在村里；從事第一產業的勞動力占鄉村勞動力總數不足36%。

2.3 無法種

2.3.1 耕作條件較差

隨著工業化、城鎮化進程加快，蕉城區大量基本農田往山區調整，路不通、水不利、肥力差，耕作條件無法滿足；人口向集鎮遷移，邊遠鄉村“空心化”，有的整村搬遷，村民搬遷居住地距離原村莊較遠，造成耕地無法耕作。

2.3.2 復墾成本大

對于連續閑置2年以上的耕地，有的甚至已自然初步形成林地，需要使用挖掘機進行復耕；對于立地條件差的還需要人工復耕，這對經營者來說是一筆較大的開支。在沒有復耕補助的前提下，經營者耕作愿意較低。

2.3.3 服務覆蓋面不夠廣

對于分散經營糧食的小農戶，不可能每戶購置一套農業機械設備。因此，從2018年開始，蕉城區重點對糧食作物機械化耕地、機械化插（育）秧、機械化防治、機械化收割、機械化烘干等環節開展農業社會化服務，培育服務主體從原來2家到目前的11家。由表2可知，蕉城區農業社會化服務面積從553 hm2擴大到1 033 hm2（系數折后），但與糧食種植面積對比，服務覆蓋面還不夠廣，服務小農戶面積占服務總面積的比重也偏低。

3 主要做法和成效

3.1 激發內生動力

3.1.1 推進農田標準化建設

蕉城區采取以獎代補方式，持續推進糧食生產示范片和高標準農田建設[3]。2023年，蕉城區完成高標準農田建設611 hm2，同時積極開展土地開發，完善農田水利配套設施，提升土壤肥力，提高耕地利用率，以改善糧食生產條件，力爭做到“旱澇保收、高產穩產”。

3.1.2 大力培育新型農業經營主體

新型農業經營主體是新技術、新品種的實踐者。截至2023年底，蕉城區已培育市級以上農業產業化龍頭企業70家，登記注冊農民專業合作社773家，納入家庭農場名錄管理的家庭農場（種植大戶）2 600家。

蕉城區通過鼓勵引導新型農業經營主體發展多種形式的適度規模經營，培育和擴大土地流轉需求市場，有效帶動土地規范流轉。蕉城區承包地流轉面積3 570 hm2，占家庭承包耕地面積的26%。由表3可知，2021—2023年蕉城區糧食經營大戶數量和流轉種植面積逐年增加。

3.2 創新發展模式

3.2.1 首創拋荒地認籌

自出臺《防止耕地“非糧化”加強糧食生產暨糧食安全蕉城行動實施方案》，蕉城區掀起拋荒復墾種糧“認籌熱”，有200多個機關企事業單位、村（居）黨支部累計認籌120.00 hm2拋荒地復耕生產。同時，區級財政對拋荒復墾種糧面積在2.00 hm2（含）以上的，每667 m2給予實施主體一次性補助1 000元，促進了土地有效流轉利用，進一步帶動“糧食生產熱”。

3.2.2 創新農業社會化服務機制

為提高農業生產托管服務水平，擴大農業生產托管服務覆蓋面，提高農戶種糧積極性，蕉城區按照“政府搭臺、經營主體運作、科技支撐、農民受益”的目標，從2022年開始探索開展“糧耕保姆站”試點工作，每個“糧耕保姆站”組建農業專業機械化服務隊、種糧技術服務隊、科技服務隊等隊伍，做到“六個有”，即有牌子、有場所、有機具、有隊伍、有制度、有示范片，為相對集中連片經營0.67 hm2以上糧食作物的經營主體開展機械化托管服務，逐步實現區域化、專業化生產托管服務新格局[4]。安排本級財政資金的70%通過“一卡通”方式補助給接受農業機械化服務的經營主體，15%補助給承擔農業機械化服務的主體，15%補助給協助服務的農機手。2023年，“糧耕保姆站”共完成機械耕地面積1 066.67 hm2、機械種植面積466.67 hm2、機械防治面積1 000.00 hm2、機械收獲面積733.33 hm2，既促進了土地流轉，又提高了種糧綜合效益。

3.3 健全長效機制

3.3.1 強化黨政同責

蕉城區通過加強領導、建章立制，落實耕地保護硬措施，堅守耕地紅線，全面保護糧食生產空間，穩定糧食生產基礎，統籌推進糧食安全工作，將糧食安全工作列為黨委（黨組）書記基層黨建述職、村主干“雙述雙評雙考”的主要內容和剛性指標，實行嚴格考核、一票否決，壓緊壓實糧食安全政治責任。

3.3.2 完善流轉服務

落實宣傳《農村土地經營權流轉管理辦法》，建立農村土地流轉服務中心，開展土地流轉政策咨詢、合同簽訂、糾紛調解等服務，為土地流轉雙方牽線搭橋。推廣使用《農村土地經營權出租合同（示范文本）》和《農村土地經營權入股合同（示范文本）》，積極引導土地流轉雙方簽訂規范的書面合同，建立農村土地經營權流轉合同信息備案機制，加強土地流轉事前、事中、事后指導監管，堅決遏制耕地“非農化”和防止耕地“非糧化”。

3.3.3 加強技術指導

蕉城區通過建立鄉村振興指導員和科技特派員制度，深入推進農業技術人才下沉。選派作風硬、能力強、辦法多、人脈廣、有鄉土情懷的鄉村振興指導員和科技特派員到農村一線，在復墾流轉閑置耕地等方面發揮“領頭雁”作用。同時，積極開展農民技能培訓、推廣“五新”農業技術，培育更多的“土專家”“田秀才”。

3.3.4 依托產業帶動

因地制宜發揮新型農村集體經濟組織和新型農業經營主體在現代農業發展中的重要作用，打造適應現代農業發展的高素質生產經營隊伍。通過綜合利用耕地、土地托管、村黨支部領辦合作社、聯合與合作等，完善產業鏈，實現村集體經濟向多層次、多領域延伸，促進村集體增收，確保農民獲得穩定的土地流轉收益。例如，蕉城區25個村黨支部領辦農民專業合作社和17個農村集體經濟組織向農戶流轉土地226.67 hm2用于糧食種植。

4 經驗啟示

4.1 激發內生動力，解決積極性問題

樹立大農業觀、大食物觀，精準落實各級強農惠農政策措施，切實提高種糧收益，激勵引導經營主體發展現代農業[5]。同時，積極破解土地經營權等要素流轉機制障礙，鼓勵并推動更多閑置耕地規范流轉、合理利用，讓更多有實力的規模經營主體擴大種植規模、放心種糧。例如，幼齡茶果園套種糧食作物，種植面積折算后在2.00 hm2（含）以上的，按照種糧大戶標準給予補助等。

4.2 創新發展模式，解決操作性問題

充分發揮政策引導作用，持續探索“糧耕保姆站”試點，整合機械化服務主體、農機手、科技特派員等資源力量，擴大農業社會化服務覆蓋面，從耕、種、防、收等機械化服務環節為種糧經營主體提供服務保障，讓農戶由“單打獨斗”向“抱團發展、規模化經營”轉變，且有效減輕農戶勞動強度，節約種植成本。同時，推動落實農田認籌制或糧食訂單制，既保障糧食的銷售，又能讓認購者收獲高品質的糧食，實現雙贏。

4.3 健全長效機制，解決約束性問題

落實“四下基層”制度，通過張貼發放惠農政策“明白紙”，黨員干部走村入戶“一對一”解讀農業生產扶持政策“干貨”，激勵引導農民規模化、標準化、現代化放心種糧、種好糧，讓農民明白種糧也是“有利可圖”的。

參考文獻：

[1] 華堅，楊夢依.鄉村振興背景下糧食主產區農業保險發展對糧食生產安全的影響[J].農林經濟管理學報，2023，22（5）：535-545.

[2] 竇瑞木，梁芳芳，常介田.基于產教融合的種子生產與經營高水平專業群建設與實踐探索[J].河南教育（高等教育），2021（9）：30-32.

[3] 曲淑霞.農村土地承包經營權確權后的監督管理[J].農業工程技術，2019，39（29）：13-14.

[4] 何蒲明，郭宣峰，魏君英.農業生產托管與保障糧食安全：基于江漢平原的調研證據[J].農業經濟，2024（4）：20-22.

[5] 王寧.保障糧食生產安全 促進農民增產增收[N].秦皇島日報，2023-06-30（A1）.

（責任編輯：劉寧寧）

作者簡介：周建剛（1970—），大專，農業經濟師，主要從事農村合作組織管理。E-mail：jcjg2007@163.com。