海洋塑料污染國際法規制及中國因應

摘要： 海洋塑料污染問題愈發引起國際社會的重視，通過海洋塑料污染國際法規制對海洋塑料污染問題進行治理已成為緩解海洋塑料污染危機的重要方式。海洋塑料污染國際法規制在經歷了生成和發展階段后，正在進入“ 全球塑料公約” 談判的關鍵階段。結合已有“ 全球塑料公約”四次政府間會議談判內容，其爭議焦點主要體現在對塑料全生命周期管理方法的采用、發展中國家與發達國家利益的平衡、海洋塑料污染治理全球合作的實現和“全球塑料公約” 執行保障機制的建立等方面。在后續“全球塑料公約” 談判進程中，我國應以“海洋命運共同體” 理念為指導，強化我國在“全球塑料公約” 談判中的議題引領作用。同時，我國還可以“ 全球塑料公約”談判為契機，適時推動東海、南海海洋塑料污染區域性立法進程，加強我國與法國、俄羅斯、日本、韓國等國家在海洋塑料污染治理中的雙多邊合作，并為全球海洋塑料污染治理貢獻更加有效的國內立法實踐。

關鍵詞：海洋塑料污染；塑料污染治理；“全球塑料公約”；國際法規制；全球海洋治理

中圖分類號：Ｄ８１４．９ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２４）０９－００８５－１８

海洋塑料污染給全球海洋治理帶來嚴峻挑戰，海洋流動性與連通性加劇全球海洋塑料生態污染，增大對海洋塑料污染治理技術、知識與人員的需求。聯合國已明確表態，如果放任海洋塑料污染的問題持續下去，預計到２０５０ 年，海洋中塑料的總重量將超過魚類總和，全球９９％的海鳥都會誤食塑料制品，“最終損害的是人類和海洋”。此外，海洋塑料垃圾隨著時間的推移，在太陽紫外線輻射、風、電流和其他自然因素的影響下會分解成小顆粒，進而產生海洋微塑料。海洋微塑料還加速持久性有機污染物、其他持久性、生物累積性和毒性物質及存在于微粒內或附著其上的其他污染物在海洋生態系統中的轉移，對海洋生物多樣性保護造成嚴重威脅。海洋塑料污染還帶來了公平問題，發展中國家受到了不成比例的負面影響，尤其是對嚴重依賴海洋資源的小島嶼發展中國家的沖擊更為明顯。

雖然國際社會對海洋塑料污染關注的時間較晚，但已通過國際法規制、國家立法與政策、非國家行為體的治理行動等途徑對海洋塑料污染問題采取有力的管控措施。海洋塑料污染國際法規制內容主要包括全球性和區域性的海洋環境保護公約和與海洋塑料污染治理相關的一系列國際軟法，如《防止傾倒廢物和其他物質污染海洋公約》（以下簡稱《倫敦公約》）、《國際防止船舶造成污染公約》《控制危險廢物越境轉移及其處置的巴塞爾公約》（以下簡稱《巴塞爾公約》）和《檀香山戰略———海洋垃圾預防和管理全球框架》《海洋塑料憲章》等，但上述國際法規制存在具體管控措施不足、缺乏執行和遵約機制及碎片化嚴重等困境，難以真正有效實現對海洋塑料污染的防治。基于此，聯合國環境大會五次會議及其續會持續對海洋塑料污染治理問題進行關注，并最終通過一項《終結塑料污染：爭取制定具有國際法律約束力的文書》（ＥｎｄＰｌａｓｔｉｃ Ｐｏｌｌｕｔｉｏｎ： Ｔｏｗａｒｄｓ ａｎ Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ ＬｅｇａｌｌｙＢｉｎｄｉｎｇ Ｉｎｓｔｒｕｍｅｎｔ）的決議，以期能夠通過一部專門性和全球性的塑料污染公約對塑料污染問題進行規制。當前，“全球塑料公約”已經過四次政府間會議談判，談判各方的爭議焦點也漸趨明晰。

作為自２０１５ 年《巴黎協定》以來最重要的環境協定，“全球塑料公約”談判受到了國際社會的廣泛關注，我國全程參與“全球塑料公約”四次政府會議談判進程，高度重視“全球塑料公約”談判結果。但現有對海洋塑料污染國際法規制的專門研究較少，國內學者研究主要集中于海洋塑料及微塑料污染治理層面，包括海洋塑料及微塑料污染治理的進展、困境及完善等，僅在研究的部分內容中對“全球塑料公約”談判等內容有所涉及，與國外學者的研究成果仍有一定差距。本文以“全球塑料公約”談判為研究視角，探尋海洋塑料污染治理國際法規制的進展、困境與應對。首先以“全球塑料公約”談判的啟動為時間節點梳理海洋塑料污染國際法規制的歷史進程，其次以海洋塑料污染國際法規制的困境映射“全球塑料公約”談判的主要爭議焦點，最后在海洋塑料污染國際法規制的中國因應部分為我國應對“全球塑料公約”談判提供有益的對策建議，以適時補充現有研究成果對海洋塑料污染國際法規制及“全球塑料公約”談判研究的不足，體現對海洋塑料污染治理的國際法關懷。

一、海洋塑料污染國際法規制的新起點：“全球塑料公約”談判的啟動

隨著第五次聯合國環境大會續會于２０２２年３ 月就關于設立一個政府間談判委員會以達成一項具有法律約束力的塑料污染國際協定的決議草案案文達成一致意見，海洋塑料污染國際法規制迎來新起點。在“全球塑料公約”談判啟動前，海洋塑料污染國際法規制主要分為生成和發展階段。２０２２ 年１２ 月“全球塑料公約”第一次政府間會議談判的召開在一定程度上也標志著海洋塑料污染國際法規制正在邁入關鍵階段。

１．１ “全球塑料公約” 談判啟動前的海洋塑料污染國際法規制歷史進程

（１）海洋塑料污染國際法規制的生成階段

海洋塑料污染國際法規制在“全球塑料公約”談判啟動前的生成階段主要體現為一系列海洋環境保護公約的出現與勃興（１９７０ｓ—２０００ｓ）。這些海洋環境保護公約并非針對海洋塑料污染問題進行治理，其目的在于實現對海洋環境的保護，從而對塑料污染的防治問題有所涉及。包括１９７２ 年《倫敦公約》及其《〈防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約〉１９９６ 年議定書》、１９７３ 年《國際防止船舶造成污染公約》及其１９７８ 年議定書（ 簡稱ＭＡＲＰＯＬ ７３／７８）、１９８２ 年《聯合國海洋法公約》、１９８９ 年《巴塞爾公約》、１９９２ 年《生物多樣性公約》、１９９８ 年《關于在國際貿易中對某些危險化學品和農藥采取事先知情同意程序的鹿特丹公約》（簡稱《鹿特丹公約》）和２００１ 年《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》（簡稱《斯德哥爾摩公約》）等多項國際公約。如ＭＡＲＰＯＬ ７３／７８，其目的在于徹底消除有意排放油類和其他有害物質污染海洋環境，并將這些物質的意外排放減至最低限度。該公約將“有害物質”定義為“任何進入海洋后易于危害人類健康、有害生物資源和海洋生物，損害休憩環境或妨害對海洋的其他合法利用的物質。”根據這一定義，對船源塑料的非法排放也應受到該公約管制。再如１９８９ 年《巴塞爾公約》在一般義務中提到，各締約國應采取適當措施，考慮到社會、技術和經濟方面，保證將其國內產生的危險廢物和其他廢物減至最低限度，并防止在管理工作中產生危險廢物和其他廢物的污染。在海洋塑料污染國際法規制的生成階段，各國將治理重點聚焦于通過多種途徑包括控制船源、陸源和化學品等污染來源以實現對海洋環境的保護，尚未開始重視海洋塑料污染治理問題。

（２）海洋塑料污染國際法規制的發展階段

海洋塑料污染國際法規制在“全球塑料公約”談判啟動前的發展階段主要體現為海洋塑料污染國際軟法的興起與原有海洋環境保護公約的修訂（２０００ｓ—２０２０ｓ）。較具代表性的海洋塑料污染國際軟法包括《檀香山戰略———海洋垃圾預防和管理全球框架》《Ｇ２０ 海洋垃圾行動計劃》《海洋塑料憲章》《保護海洋環境免受陸基活動影響全球行動綱領》《海洋塑料垃圾和微塑料》等國家倡議和行動文件。其中，加拿大、法國、德國、意大利、英國一同簽署的《海洋塑料憲章》要求以更節約資源和生命周期的方式管理陸地和海洋塑料，通過與企業、國際組織和其他國家的伙伴關系切實阻斷海洋塑料污染源。２０１８ 年國際海事組織（ＩＭＯ）第３０ 屆大會通過《應對船源海洋塑料垃圾行動計劃》，在計劃中詳細制定了減少塑料廢物和在國際海上運輸中使用塑料廢物的新措施。需要注意的是，此階段的治理倡議在很大程度上仍然是分散的，甚至在聯合國層面上也是并行運作，國家之間在這一主題上的合作仍然較少。在海洋塑料污染國際軟法興起的同時，部分海洋環境保護國際公約也在通過修正案的方式，使其更加符合海洋塑料污染治理需求。《巴塞爾公約》作為規制危險廢物和其他廢物最為全面的全球環境協定，在其生效近３０ 年后，于２０１９ 年５ 月通過了《巴塞爾公約》修正案。原先《巴塞爾公約》并不禁止塑料廢物的貿易行為，僅對“危險廢物”和其他廢物的越境轉移進行規制，減損了《巴塞爾公約》內容的全面性。然而，《巴塞爾公約》修正案將附件中的有毒物質清單進行了調整，使原先不在附件內的大部分塑料廢物也被納入其中，能夠進一步加強全球海洋塑料污染治理力度。ＭＡＲＰＯＬ７８ 的附則ＩＶ 和附則Ｖ 也與海洋塑料污染治理關系緊密。ＭＡＲＰＯＬ７８ 的附則ＩＶ關注防止船舶生活污水污染規制，ＭＡＲＰＯＬ７８的附則Ｖ 關注防止船舶垃圾污染規制，已分別于２００４ 年（附則ＩＶ）、２０１１ 年和２０１６ 年（附則Ｖ）通過修正案，期望通過此修正案完全禁止海上塑料垃圾處理行為。

１．２ “全球塑料公約” 談判啟動后的海洋塑料污染國際法規制當前進展

（１）“全球塑料公約”談判的背景

雖然現在已有從陸源、船源和化學品管理等方面對海洋塑料污染進行防治的國際公約，但其仍存在治理缺陷，無法針對海洋塑料污染問題進行全方位有效治理。因此有學者指出，就現有國際協定而言，塑料污染所受到的重視與其污染問題的嚴重性相比較是不相稱的。此種不相稱性主要體現在以下四個方面。

第一，缺少行為主體對海洋塑料污染責任的承擔。例如，盡管《聯合國海洋法公約》使用了諸如“……各國應努力”或“采取最佳的實際手段……”等措辭，但模糊性用語與建設性意見無法讓海洋塑料污染行為者承擔法律和財政責任，也未能在全球范圍內全面解決危機。第二，非約束性的軟法主導了海洋塑料治理領域。因海洋塑料污染國際軟法規制缺少法律約束力，國家并無履行海洋塑料污染國際軟法規制內容的義務，其主要基于對自身海洋權益的維護和經濟成本與預期收益的考量而決定是否以國際軟法作為行動依據，由此海洋塑料污染國際軟法規制在實施層面具有較大的不確定性與可選擇性。第三，缺少嚴格的實施和遵約機制。由于未建立起正式的遵約機制，現有海洋塑料污染治理規則在實施和遵約上還存在一定困境。環保監督機構巴塞爾行動網絡（ ＢａｓｅｌＡｃｔｉｏｎ Ｎｅｔｗｏｒｋ）表示，違規進行塑料垃圾貿易的行為依然十分猖狂。第四，海洋塑料污染治理國際法規則碎片化嚴重，這一碎片化特征體現在海洋塑料污染國際法規制主體的多元化與領域的多樣化。例如，在《巴塞爾公約》及其修正案中，并不是所有的塑料都被列為有害物質。其只通過列舉方式指明應受該公約管控的塑料廢物名錄，而并未從學理上對危險廢物的內涵與外延進行界定。此外，盡管《斯德哥爾摩公約》是目前唯一一個對塑料生產階段進行規制的公約，但它只包括了清單中禁止的有限數量的化學品，而超過１５００ 種用于塑料生產的化學物質被認定為有害物質卻并未被禁止。還需要注意的是，現有國際法規制缺少針對海洋塑料的具體管控措施。大多數公約只規定了固體廢物垃圾的回收和處理問題，但對于塑料的管控措施仍較少。

聯合國自２０１４ 年起高度重視塑料污染問題。其下聯合國環境大會是處理世界環境問題的最高級別決策機構，大會每兩年在肯尼亞內羅畢舉行一次會議，以確定全球環境政策的優先事項并制定國際環境法。首屆聯合國環境大會將海洋塑料垃圾污染列為全球亟待解決的十大環境問題之一。第二次聯合國環境大會將微塑料污染列入環境與生態科學研究領域的第二大科學問題，成為與全球氣候變化、臭氧耗竭和海洋酸化并列的重大全球環境問題。基于現有海洋塑料污染治理國際規制的局限性與治理問題的緊迫性，第三次聯合國環境大會通過決議３／７，首次就真正建立一項關于塑料垃圾的全球協議進行了會談，并設立一個海洋垃圾和微塑料問題特設專家組，以確定一系列國家、區域和國際應對方案。隨后，第四次聯合國環境大會強調必須加強行動，在全世界減少使用一次性塑料和扭轉海洋塑料污染，并表示需要新制定一項關于海洋垃圾和微塑料的國際公約或框架。第五次聯合國環境大會續會就關于設立一個政府間談判委員會，以達成一項具有法律約束力的塑料污染國際協定的決議草案案文達成了一致意見，并力爭在２０２４ 年底完成條約擬定工作。

（２）“全球塑料公約”談判的進展

２０２２ 年１２ 月，來自１６０ 個國家的２０００ 多名代表齊聚烏拉圭埃斯特角城，就“全球塑料公約”的擬定進行第一次政府間會議談判，談判主要內容包括“全球塑料公約”的原則、架構、國家目標與行動、核心義務、控制措施與自愿做法、國際與區域合作、支持執行方面的措施等議題。２０２３ 年５ 月，“全球塑料公約”第二次政府間會議談判在法國巴黎舉行，并就“全球塑料公約”的潛在要素備選方案等內容進行了深入討論，潛在要素備選方案內容主要包括“全球塑料公約”的目標、核心義務、控制措施與自愿做法、執行的方式與手段、其他事項及三個附件。此次會議談判取得的實質性進展在于會議代表們授權秘書處制定一份零草案（ｚｅｒｏ ｄｒａｆｔ）供“全球塑料公約”第三次政府間會議審議。“全球塑料公約”第三次政府間會議談判于２０２３ 年１１月在肯尼亞內羅畢召開，共有來自政府、學術界、民間社會組織、私營部門實體、聯合國實體和國際組織等１５００ 多名參會代表參與此次會議。本次會議的目標是利用“全球塑料公約”零草案作為談判討論的基礎，并以此推動“全球塑料公約”的發展。目前，“全球塑料公約”第四次政府間會議談判已于２０２４ 年４ 月在渥太華召開，與會各方就“全球塑料公約”零草案的內容繼續展開討論，以期在２０２４ 年底能夠順利完成談判。討論內容包括五大部分，第一部分是“全球塑料公約”的序言、目標、定義、原則、范圍等，第二部分是與原生塑料聚合物、微塑料和納米塑料、無塑性的替代品、生產者延伸責任、塑料在其整個生命周期中的排放和釋放等內容相關，第三部分是融資、能力建設、技術援助和技術轉讓等，第四部分是國家計劃、執行和遵守、國際合作、信息交換等，第五部分是理事機構、附屬機構和秘書處等內容。由此，海洋塑料污染國際法規制邁入關鍵階段。

此外，不可忽視的是，除“全球塑料公約”政府間會議談判進程外，聯合國、歐盟、世界貿易組織（ＷＴＯ）等也在同步推進塑料污染治理規制進程。聯合國大會決定自２０２１ 年啟動“聯合國海洋科學促進可持續發展十年”（２０２１—２０３０）計劃，該計劃旨在從源頭上消除污染，減少有害活動，消除海洋污染物并助推人類社會向循環經濟轉型。２０２２ 年６ 月第二屆聯合國海洋大會通過了《里斯本宣言》，該宣言對預防、減少和消除海洋塑料垃圾等內容進行了規定。２０２３ 年６月通過的ＢＢＮＪ 協定同樣表示，需以協調一致及合作的方式處理由塑料污染在內的污染所導致的環境問題。歐盟理事會和歐盟議會于２０２３年１１ 月達成了修訂《廢物運輸條例》的臨時性政治協議，該條例禁止向非經濟合作與發展組織（ＯＥＣＤ）國家運送塑料垃圾，并對向ＯＥＣＤ 國家的廢塑料出口也施加了更嚴格的條件。２０２１年１２ 月“ＷＴＯ 塑料污染與環境可持續塑料貿易”（ＤＰＰ）倡議部長級聲明發布，致力于解決與貿易相關的塑料污染問題。目前“塑料污染與環境可持續塑料貿易對話”共有７６ 個ＷＴＯ 聯署成員和４０ 多個利益攸關方參與其間，占全球貿易額的８５％。因本文以“全球塑料公約”談判為視角，在此不做詳細展開。

二、海洋塑料污染國際法規制的困境映射：“全球塑料公約”談判的爭點述評

海洋塑料污染國際法規制的發展面臨一定困境，包括缺少針對塑料污染的具體管控措施、未建立起正式的執行和遵約機制、規制碎片化嚴重等，這些困境也在“全球塑料公約”的談判內容中得以映射。結合“全球塑料公約”四次政府間會議談判內容與主要國家提案情況，“全球塑料公約”談判主要涵蓋以下四個方面的爭議焦點。

２．１ 對塑料全生命周期管理方法的采用

（１）采用塑料全生命周期管理方法的主要爭點

要使一項具有全球約束力的塑料條約生效，它需要考慮塑料生命周期的所有階段，包括生產、消費、回收和處理等，即采用全生命周期方法（ｆｕｌｌ－ｌｉｆｅ ｃｙｃｌｅ ａｐｐｒｏａｃｈ）對塑料污染問題進行防治。治理不僅應針對已經存在于環境中的廢棄物，還必須考慮生產預測，制定全球設計標準，降低塑料變成海洋塑料垃圾與海洋微塑料的風險，為終端市場提供安全保障。此外，還需要強力支持減少（ ｒｅｄｕｃｅ ）、重新設計（ｒｅｄｅｓｉｇｎ）、拒絕（ｒｅｆｕｓｅ）、重復使用（ｒｅｕｓｅ）、循環利用（ｒｅｃｙｃｌｅ）和恢復（ｒｅｃｏｖｅｒ）的６Ｒ 方法。在“全球塑料公約”第一次政府間會議談判中，日本認為，成員國必須采取必要措施，涵蓋塑料生命周期的每個階段，包括生產、銷售、分銷、消費、廢物管理和處置，以實現減量化和再利用。澳大利亞也同樣表示，支持國際文書在塑料的整個生命周期內針對塑料污染采取行動，以無害環境的方式管理塑料廢物。但是，存在不同代表團因對“全生命周期”定義具有不同認識，而對全生命周期方法的適用難以達成一致的情形，有待進一步的解釋與澄清。對于這一問題，我國已明確表示，新文書的原則與法律術語解釋密切相關，應在各方對法律術語達成共識的基礎上進行制定。

此外，各國對塑料全生命周期管理方法的爭點主要集中于對文書范圍的討論上，分歧的核心在于是否要對塑料上游生產進行限制。在聯合國環境規劃署發布的《“全球塑料公約”案文草案備選案文》中，與文書范圍相關的案文方案多達１６ 條，包括“從塑料產品設計到塑料廢物無害環境管理”“從塑料提取到生產、設計、使用、消費、處置和補救”“應排除初級原材料的提取和加工階段以及與原生聚合物生產有關的階段”及“范圍應列入再循環”等不同選項。由此可見，談判各方對采用塑料全生命周期管理方法應涵蓋的階段還具有較大爭議。這一爭議同樣體現在對不同塑料來源的規制上，例如，在漁具的管理上，一些國家強調應建立漁具的全生命周期管理機制，另一些國家則傾向于側重后端廢棄和泄漏管理。

（２）對采用塑料全生命周期管理方法的爭點評析

采用塑料全生命周期管理方法有助于明確行為人在海洋塑料污染各環節的責任承擔，尤其是在海洋塑料回收環節，可以通過生產者責任延伸制度（ＥＰＲ）延長生產者、銷售者、消費者責任，政府也應當在其中承擔必要的監督及核查責任。歐盟、法國、意大利、英國、美國等地區和國家均有針對塑料全生命周期管理的措施。首先，在塑料及微塑料的生產上，歐盟于２０１８年制定了“塑料戰略”，將橡膠輪胎摩擦塵埃、紡織物以及油漆作為微塑料治理的方向，法國和英國都禁止生產添加塑料微珠的化妝品。其次，在塑料及微塑料的銷售使用上，歐盟自２０２１年起禁止了十種具有替代品的塑料制品在市場上的流通，法國禁止出售含有塑料微珠的洗護用品，英國禁止使用塑料吸管和塑料棉簽。最后，在塑料及微塑料的回收環節上，歐盟要求至２０２９ 年塑料瓶的回收率要達到９０％，美國聯邦政府規定塑料制品的回收率應達到６５％，且這６５％的回收物中再生利用比率要達到４５％。這些國家治理實踐可以為“全球塑料公約”中的塑料全生命周期管理方法提供借鑒。但需要注意的是，由于國家海洋塑料污染治理的實踐不一，難以在全球范圍內對海洋塑料污染治理問題進行有效的管控。從全球整體來看，國家層面的塑料治理政策極少，且往往側重于禁止個別塑料產品或對其征稅，而非著力于推動塑料經濟的系統性變革。國家治理實踐的不足也增大了國際社會對一部具有統一性與全球性的海洋塑料污染防治公約的需求，期望通過統一平臺管理碎片化的國際文書并整合與分享國家最佳治理實踐。

“全球塑料公約”第二次政府間會議談判就采用“全生命周期方法”治理塑料污染基本達成一致，薩摩亞代表小島嶼國家聯盟再次呼吁，應在國際文書中處理塑料的全生命周期問題，這也得到了亞太國家、東亞海洋協調機構和太平洋小島嶼發展中國家的支持。在《“全球塑料公約”零草案備選案文》的目標部分也提到，應基于解決塑料的整個生命周期的綜合方法以預防、逐步減少和消除塑料污染。“全球塑料公約”在內容擬制上，應注意在考慮到各國國情和能力的情況下，設置塑料垃圾最低回收率、統一相關技術標準等方式實現對海洋塑料全生命周期的管理。具體措施還包括將塑料生產與化石燃料和其他有問題的原料脫鉤，從而減少對氣候的影響；通過創新的交付和再利用模式，促進可重復使用的包裝，以取代一次性包裝；為回收創造二級市場，從而改善對回收和回收基礎設施的投資的經濟效益；促進更好地設計和有效利用資源以及安全的非化學替代品，減少對不可回收和一次性塑料的激勵；鼓勵采取國家措施減少消費等。此外，塑料全生命周期環節與跨境貿易緊密相關，“全球塑料公約”應鼓勵塑料垃圾在生產國國內進行處理以減少塑料廢物的產生，增強塑料廢物跨境轉移的透明度，并進一步制定國際進出口標準和條例。

２．２ 發展中國家與發達國家利益的平衡

（１）平衡發展中國家與發達國家利益的主要爭點

發展中國家與發達國家因陣營不同而具有天然的分歧，在全球許多治理領域中都表現出不同政治立場與觀點的相互博弈，尤其體現在全球環境和氣候變化方面。例如對于碳關稅征收問題，由于兩者在產業結構、能源結構、科技水平等方面存在差異，絕大多數發達國家主張開征碳關稅，而發展中國家則多持反對態度。“全球塑料公約”采用全生命周期管理辦法治理塑料污染問題，在塑料的生產、加工、消費、處理和回收等重要環節涉及眾多利益攸關方。作為主要的塑料用戶，也是主要的塑料生產商，美國、中國和印度等重要的全球國家行為體都必須參與至這一公約當中。但在第三次聯合國環境大會上，美國、印度與中國的立場已開始產生分歧。對于技術轉讓問題，美國作出明確表示，如果這種轉讓不是按照共同商定的條件且不具有自愿性，那么其不會支持有關技術轉讓的表述。國際社會在國際發展法中的主要分歧在于，發達國家主張所有國家無論發展水平如何，一律平等地承擔國際義務而不應享有任何優惠待遇，而發展中國家則認為發展問題必須通過優惠待遇來解決。對此，在“全球塑料公約”第一次政府間會議談判中，發展中國家陣營已明確提出兩項要求：一是造成海洋塑料污染問題的國家需要承擔支付公平份額的責任；二是雖然塑料污染問題是全球性問題，需要所有國家（包括小國）的參與，但此種參與并不意味著默許能夠給小國帶來不公平的負擔。此外，發展中國家在“全球塑料公約”談判中也多次表示援助的必要性，希望發達國家在資金、技術轉讓、能力建設等方面對其提供幫助。

（２）對平衡發展中國家與發達國家利益的爭點評析

各談判主體基于國內資金、技術和科研等方面能力的不足，對海洋塑料相關的科學認知并不一致，在海洋塑料垃圾的底數、增量等數據，海洋塑料對生態系統和人體的最終危害和海洋塑料治理的緊迫性問題上都存在爭議。在由科學與認知搭建的共識基礎還無法達成的情況下，要各國就海洋塑料污染治理問題形成一致意見有較大難度。在“全球塑料公約”談判中，可以預見國家之間并不會輕易相互妥協，對制度性話語權的爭奪將成為各國確定政策、采取行動的基本出發點。

在平衡發展中國家與發達國家之間的利益取向這一問題上，雖然各國在如何以及應在何處引入共同但有區別責任原則這一問題上仍存在爭議，但是“全球塑料公約”已將共同但有區別責任原則作為平衡發展中國家與發達國家利益的重要方法。在《“全球塑料公約”潛在要素備選方案》的執行手段中也提到，發達國家應根據共同但有區別的責任原則為發展中國家的財政和技術援助提供資金。共同但有區別的責任原則能夠對傳統的絕對平等所帶來的實質不公平進行修正，已成為解決全球環境問題的基本原則。《巴黎協定》結合國家自主貢獻制度內容，使共同但有區別責任原則有了新的發展。將發達國家和發展中國家置于統一的國際法體系內履行統一的法律義務規范，賦予各締約國根據“國情”因素確定不同締約國體現個體區別的權利，更加體現出環境公平正義的要求。在不同國家之間的發展水平、環保意識、執行國際環境條約的能力都大不相同的事實前提下，借鑒國際氣候條約中所堅持的“共同但有區別”責任原則，能夠激發發達國家以及其他有能力的國家盡可能地承擔責任和義務。因此，“全球塑料公約”應當注重根據共同但有區別責任原則，考慮到不同國家的實際情況，對塑料回收利用的指標、塑料生產技術等要求在合理程度內進行適當調整，并對發展中國家海洋塑料污染治理的基礎設施建設、技術掌握和資金獲取等方面進行必要的援助。

２．３ 海洋塑料污染治理全球合作的實現

（１）實現海洋塑料污染治理全球合作的主要爭點

塑料污染往往是跨界的，尤其是對于外部性最明顯的海洋環境系統，其污染物會隨著海流影響到其他國家，威脅到海洋這一全球共有資源。聯合國環境規劃署執行主任英厄·安諾生在“全球塑料公約”政府間談判委員會首次會議發言中即強調，海洋塑料污染治理需要與私營部門、與環保主義者、與社群開展合作。多國代表團也對舉行長期多利益攸關方論壇表示支持，希望納入更多的利益攸關方如土著民族、私營部門領導人、工商界代表、環保人士等發表對全球海洋塑料污染治理的看法。在“全球塑料公約”第二次政府間會議談判中，馬來西亞作為東亞海洋協調機構的代表強調，需要利用現有機制促進塑料廢物處理管理方面的合作。在《“全球塑料公約” 案文草案備選案文》中，“合作”一詞共出現１００ 余次，除了將“國際合作”作為單獨內容進行規定外，與合作相關的事項還涉及塑料在其整個生命周期中的排放和釋放、廢物管理、塑料廢物的越境轉移、能力建設、技術援助和技術轉讓、定期評估和監測文書執行進展情況等。結合該案文草案備選案文內容，談判各國對于國際合作的爭點主要體現在合作的性質、合作的層級和合作的方式等方面，對合作是強制性還是自愿性、合作是否需要考慮獨特的國家優先事項、如何與相關法律文書和框架展開合作、合作應由秘書處還是理事機構負責、理事機構與相關科學和技術機構的關系等問題具有分歧。在“全球塑料公約”第四次政府間會議談判中，各國談判代表還對合作安排的需求性質進行了討論，包括南南合作、南北合作、三角合作或雙邊合作，并希望確保合作不會使發展中國家締約方負擔過重，同時避免與其他有關國際文書重復。

（２）對實現海洋塑料污染治理全球合作的爭點評析

國家作為國際法上的重要主體，也是國際社會制度運行的基本要素。國際法治的實現要依靠于各個國家以團結、友好、和平的理念進行國際交往，使國際社會塑造出更加健康、適合的體系。若國家之間彼此斗爭和排斥，那么國際法治也難以實現。為解決海洋塑料污染難題，七國集團和二十國集團都陸續采取了一系列針對性措施。Ｇ２０ 峰會還于２０１９ 年宣布“大阪藍海愿景”，設定了到２０５０ 年減少海洋塑料泄漏凈零的戰略目標。政府間國際組織包括聯合國環境規劃署、區域海洋公約和行動計劃（ＲＳＣＡＰ）、國際海事組織等在海洋塑料防治上也具有較大貢獻。此外，不可否認的是，非政府組織、企業和公眾等主體同樣能夠在全球海洋塑料污染治理當中發揮作用。如海洋環境保護科學問題聯合專家組（ＧＥＳＡＭＰ）的成立目的即在于就海洋環境保護的科學問題向聯合國系統提供建議。該聯盟包括各類利益相關者，如環境學家、科學家、立法者、學生和社區領導人，通過組織治理行動有效提高人們對海洋污染及其影響的認識。因此，有必要通過推動多元治理主體緊密互動的國際合作而形成全球海洋塑料污染治理的合力。在“全球塑料公約”第一次政府間會議談判中，全球垃圾拾荒者聯盟的代表已注意到非正式拾荒者問題。“全球塑料公約”第二次政府間會議共接納了９００ 多名非政府組織觀察員參與談判，包括土著人民主要群體（ＩＰＭＧ）、全球塑料污染治理青年聯盟（ＧＹＣＰＰ）和國際污染物消除網絡（ＩＰＥＮ）等，非政府組織觀察員的數量已超過１６９ 個參會會員國的代表數量。

在《“全球塑料公約”零草案備選案文》中也已提到，各締約方應在全球范圍內并酌情在區域范圍內相互合作，并與相關政府間組織和其他實體，包括相關科學組織和機構合作，以支持該國際文書的執行與目標的實現。據此，海洋塑料污染治理全球合作的方式應主要體現為海洋塑料污染國際法規制間的合作。

對于這一問題，“全球塑料公約”已在其零草案案文中明確提及：一是國家在對海洋環境中的塑料污染采取有效的減緩和補救措施，包括對所確定的堆積區、熱點和部門進行清理活動時，需要考慮到現有國際協定的規定，包括與養護和可持續利用海洋生物多樣性（含國家管轄范圍以外地區）相關的規定。二是各締約方在參與其他相關法律文書、框架或全球、區域、次區域或部門機構的決策時，應促進實現“全球塑料公約”的目標。三是“全球塑料公約”的理事機構應酌情與相關國際文書和組織合作與協作，確保相關國際文書和組織之間最大程度的一致性。海洋塑料污染治理是全球性問題，需要各國政府和國際組織等主體共同協調合作，實現國家、區域和國際規制框架在多層面的配合與補充。這也是國際環境公約中不損害原則的體現，要求不損害現有有關法律文書和框架，以及不損害相關的全球、區域和部門機構。海洋塑料污染國際法規制合作應當以“全球塑料公約”為核心，在維護既有的國際和區域性海洋塑料污染治理法律框架的基礎上，對現有國際、區域性文書和組織機構中存在的缺少針對海洋塑料的具體管控措施、缺少嚴格的實施和遵約機制及海洋塑料國際法規則碎片化嚴重等問題進行必要的加強和補充，通過海洋塑料污染治理國際合作實現海洋塑料污染國際法體系的一致性與協調性。

２．４ “全球塑料公約”執行保障機制的建立

（１）建立“全球塑料公約”執行保障機制的主要爭點

“全球塑料公約”能夠順利執行的關鍵在于國家是否有能力和有意愿履行公約的各項規定。現有與海洋塑料污染治理相關的國際公約在實施和遵約上存在困境，使該公約執行效果不佳且與預期有較大差距。為此，“全球塑料公約”政府間會議談判對資金機制、技術轉讓機制和遵約機制等“全球塑料公約”執行保障機制的建立問題進行了較多討論。

一是資金機制的建立。資金機制是“全球塑料公約”談判參會方都較為關注的問題，尤其是在“全球塑料公約”第二次政府間會議談判中，各方代表對該問題的分歧點已逐漸明晰。以非洲集團為代表的發展中國家認為應當為“全球塑料公約”設立專門的多邊基金，而其他代表團則認為現有的全球環境基金等資金機制已能夠滿足供資需要，利用已有的資金機制也有助于促進對與生態系統、氣候和循環經濟有關的其他全球環境問題采取綜合辦法。在“全球塑料公約”第四次政府間會議談判中，薩摩亞代表小島嶼國家聯盟再次強調，小島嶼國家必須獲得執行手段（包括強有力的財政機制的支持），以確保公正過渡。

二是技術轉讓機制的設立。技術轉讓作為“全球塑料公約”實施的關鍵因素，在公約多次政府間會議談判中都受到了發展中國家和發達國家的廣泛關注。非洲集團、印度等發展中國家要求明確發達國家在技術轉讓援助方面應具有可獲得性與可負擔性。日本、英國、加拿大等發達國家也在提案中表達了對發展中國家進行技術轉讓援助的關切。日本認為，新國際文書應處理能力建設、技術援助和財政援助問題，其愿意繼續向能力不足的國家提供幫助。英國表示，能力建設及技術轉讓援助等問題是公約談判的重要問題。加拿大同樣認為，應當將能力建設、技術援助等安排作為公約談判的實質性內容進行討論。

三是對遵約機制的規定。遵約機制應包含主體、行為和結果等要素，采用非對抗性方式，目的在于加強各國的履約能力并促進公約的執行。各國對于國家行動計劃是作為執行手段還是核心義務在國際文書中進行規定存有爭議。有代表認為，國家行動計劃是對全球措施的補充，應用于監督執行情況和處理與遵守有關的問題。但在“全球塑料公約”第二次政府間會議談判中，日本表示，制定國家行動計劃和國家報告是促使成員國認識到自己的責任并采取具體行動解決塑料污染的重要因素，因此它們不應僅被視為一種執行手段，而應被視為主要的核心義務。此外，談判各方對遵約機制的性質、名稱及設定時間也持有不同意見。在“全球塑料公約”第四次政府間會議談判中，許多代表團還強調建立一種促進性、非對抗性和非懲罰性機制的重要性，需要尊重國家主權、國家能力和各方情況，并確保公平地域代表性。

（２）對建立“全球塑料公約”執行保障機制的爭點評析

其一，資金機制方面。資金機制能夠支持發展中國家實施可持續的零廢物管理模式，支付增加的合規成本，促進技術轉讓和政策制定。資金已成為國內實施防止海洋塑料污染措施的最大制約因素。雖然近年來用于解決發展中國家塑料污染的官方發展援助顯著增加，但其基數較低，相對于整體官方發展援助融資而言，數量仍然較小。每年的官方發展援助占發展中國家建立基本廢物管理所需資金的比重還不到２％。“全球塑料公約” 需要設計一個財政機制，確保發展中國家能夠減少實施成本。資金可以來自一個多邊基金，以《聯合國氣候變化框架公約》中的資金機制安排為模板，并且向多邊基金支付資金的責任要以國家實施和貢獻的能力進行衡量。此外，還應當尋求國際銀行對資金的額外支持。如亞洲開發銀行發布的《亞洲及太平洋區域健康海洋和可持續藍色經濟行動計劃》，歐洲投資銀行與法國和德國共同發起的清潔海洋倡議等。多邊合作和國際組織可以幫助捐助者調整目標，防止重復或相互競爭的雙邊援助。加拿大也已承諾向全球塑料行動伙伴關系組織提供１０００ 萬加元，向世界銀行ＰＲＯＢＬＵＥ 基金提供５００ 萬加元。

其二，技術轉讓方面。技術轉讓問題在“全球塑料公約”談判中極具重要性。尤其對于發展中國家而言，采用全生命周期方法對塑料進行治理，意味著其將在塑料的生產、包裝、處置、回收及無害環境的廢物管理等方面都需要擁有較高的技術能力，包括海洋塑料監測與分析技術、海洋塑料污染生態風險評估技術等，而這也正是發展中國家的薄弱之處。同時，缺少先進的塑料回收裝置與技術也將影響發展中國家對生產者責任延伸原則的適用。在這一問題上，ＢＢＮＪ 協定談判將能力建設和海洋技術轉讓作為重要議題進行討論，對能力建設和海洋技術轉讓的目標、類別和模式、監測和審查等內容有了進一步的確認。“全球塑料公約”可以參考ＢＢＮＪ 協定案文中對海洋技術轉讓內容的規定，結合塑料污染治理技術的特殊性，明確技術轉讓的性質、類型、模式及國際合作等問題，以回應發展中國家對于技術援助的強烈需求。

其三，遵約機制方面。國際環境條約遵約機制的產生方式有兩種：第一種是先在條約中進行概括規定，后交由締約方大會進行具體規定。第二種是國際環境條約條文本身并不加以規定，而是在條約執行的過程中出現了不遵約的問題后，再通過新設等方式對遵約機制進行規定。自《巴黎協定》后，遵約機制有了新的發展，將遵約主體從發達國家擴大至發展中國家，在采取共同但有區別責任的同時，更強調國家之間的義務公平性。“全球塑料公約”可以設立遵約委員會、專家小組和上訴機構等實體，通過定期審查、評估和公布國家報告、監測國家塑料治理活動進展等方式，促進締約國遵約，同時要確保遵約機制的透明度。遵約機制的設立能夠推動國家不斷加強自身遵約能力，從而進一步保障公約的履行。在《“全球塑料公約”零草案備選案文》第四部分履約與遵約中已提到，設立一個包括委員會在內的推動履行和促進遵守該文書規定的機制，這一委員會應審查個體和系統的履約和遵約問題。

三、海洋塑料污染國際法規制的中國因應：“全球塑料公約”談判的對策探尋

根據原定的“全球塑料公約”談判議程，其至少還需要再召開一次政府間會議談判才有可能順利達成公約。隨著談判進程的不斷推進，各國之間的利益爭奪也會愈加激烈與膠著。在后續“全球塑料公約”談判進程中，我國應以“海洋命運共同體”理念為指導，強化我國在全球海洋塑料污染治理國際法規制進程中的話語權建設，維護發展中國家利益。在觀念上高度重視“全球塑料公約”的談判結果，在行動上提出我國有針對性的談判方案，做“全球塑料公約”談判的引領者、國際規則的制定者和國際合作的推動者，在談判中繼續貢獻全球海洋塑料污染治理的中國智慧。此外，我國還可以通過在“全球塑料公約”談判內外加強與非國家行為體的合作、在海洋塑料污染治理進程中誠意履行《巴塞爾公約》《斯德哥爾摩公約》《鹿特丹公約》等現有與海洋塑料污染管控相關條約等方式，有效提升我國在全球海洋治理領域的國際影響力和作用力，以此在“全球塑料公約”談判中獲得國際社會更多的價值共識與理念認同。在我國對外參與談判的同時，也可以“全球塑料公約”談判為契機，推動南海、東海區域海洋塑料污染立法進程，加強我國與法國、俄羅斯、日本、韓國等國家在海洋塑料污染治理中的雙多邊合作，并為全球海洋塑料污染治理貢獻更加有效的國內立法實踐。

３．１ 以“ 全球塑料公約” 談判為契機推動區域性立法進程

我國南海區域和東海區域均面臨較為嚴重的海洋塑料污染問題，但兩個區域在治理海洋塑料污染的國際法規制需求上存在差異。在南海區域，我國與東盟成員已成為世界上最主要的塑料生產國和消費國，同時也是產出塑料垃圾數量最多的地區，如何針對塑料及微塑料的生產、消費、運輸、回收和處置等環節進行治理以有效減輕海洋塑料及微塑料污染，已成為南海區域各國面臨的重要環境問題之一。南海區域現有海洋塑料污染國際法規制除我國加入的《聯合國海洋法公約》《巴塞爾公約》《倫敦公約》《斯德哥爾摩公約》等全球性公約和《檀香山戰略———海洋垃圾預防和管理全球框架》《保護海洋環境免受陸基活動影響全球行動綱領》等全球性軟法外，還包括《南海各方行為宣言》《東盟海洋垃圾行動框架》《曼谷宣言》和《２０２１—２０２５ 年應對海洋塑料垃圾的行動計劃》等針對南海區域海洋塑料污染治理的國際文書。但因全球性海洋塑料污染國際法規制缺乏針對性、區域性海洋塑料污染國際法規制不具有法律約束力且在問責主體、爭端解決等重要內容上缺少具體規定，現有海洋塑料污染國際法規制難以有效實現南海區域海洋塑料污染治理。破解南海區域海洋塑料污染治理困境的方式在于以現有海洋塑料污染治理軟法規制為基礎，逐步完備南海區域海洋塑料污染治理的法律框架，訂立具有約束力的海洋塑料污染治理區域協定，這一協定應當采用塑料全生命周期管理方法。

與南海區域不同的是，東海區域各國間主要通過較為寬泛的硬法性規范進行合作治理，缺乏針對該區域特殊情況的具體措施和實施細則等軟法性規制。適用于南海區域的海洋塑料污染國際法規制同樣也在東海區域得到適用，但東海區域在海洋塑料污染國際軟法規制層面的發展則顯得較為落后。雖然東海區域通過定期的中日韓環境部長會議就海洋塑料污染治理問題進行交流，為合作治理該區域的海洋塑料污染問題提供了良好的合作基礎與共同的合作意愿，但目前的合作形式也僅是通過會議的方式展開交流，尚未形成具體的合作機制和機構，也沒有統一的、有約束力的法律文件。基于國際軟法所具有的制定流程簡便、制定成本較低、制定效率較高及靈活性強等優勢，并考慮到海洋塑料污染軟法規制在東海區域適用的可行性，為采取緊急措施緩解東海區域海洋塑料污染危機，東海區域各國應當以區域內海洋塑料污染國際軟法規制的制定為共同目標。

在有約束力的區域框架能夠作為中介有效連接國際公約與國內法的情況下，海洋塑料污染區域性立法進程與立法能力不一會對全球海洋塑料污染治理整體形勢產生不利影響。如若“全球塑料公約”能夠按期達成并生效，其也將進一步擴大海洋塑料污染區域性立法的需求，尤其是在還未達成海洋環境保護區域性公約的東海、南海等區域，或將面臨更大的海洋塑料污染區域性立法壓力。因此，我國可以“全球塑料公約”談判為契機，適時推動海洋塑料污染區域性立法。一方面，面向南海區域，我國應積極推動區域海洋塑料污染治理協定的訂立與區域海洋塑料污染治理合作機制的發展，加強我國在南海區域海洋塑料污染立法中的議題設置能力與規則引領能力，就海洋塑料污染治理區域協定的目標、原則、義務、責任、執行和爭端解決等實質性要素進行安排。明確海洋塑料污染治理合作的內容、方式、范圍、程序等合作事項，鼓勵南海區域各國間就海洋塑料污染治理問題進行友好協商，確定正式和高級別的海洋垃圾治理定期交流制度，共同構建海洋塑料污染治理合作相關機制。另一方面，面向東海區域，我國應立足于東海區域的大國身份，推動東海區域各國就海洋塑料污染問題進行軟法規制達成一致意見，在軟法規制的制定過程中納入國際政府間組織、國際非政府組織、企業和公眾等多元利益攸關方參與討論，同時要注重東海區域各國間海洋利益的平衡與協調。待區域海洋塑料污染國際軟法規制達成后，再尋求契機將其升級為具有約束力的區域性協定。

３．２ 加強與重點國家海洋塑料污染治理的雙多邊合作

海洋塑料污染的跨界影響可以通過改善信息交流，通過雙邊、多邊、區域和國際合作加以解決。我國在“全球塑料公約”談判內外，都應當注重國家與國家之間、國家與區域之間、國家與國際之間在海洋塑料污染治理進程中的協同與合作，堅持“海洋命運共同體”理念，尋求最佳的中國治理方案。其中，國與國之間的雙邊關系是國家互動的基本形式，雙邊關系的建構與變遷過程也是國家間交往方式不斷變化的主要場所。在雙邊關系中，兩國的合作更加緊密全面和深入務實，兩國的發展前景也具有密切聯系。而多邊合作作為雙邊合作功能的提升、擴展和外溢，也能夠與雙邊合作互為補充。習近平主席在聯合國成立７５ 周年紀念峰會中已提到，“我們將始終做多邊主義的踐行者，積極參與全球治理體系改革和建設”。“雙邊＋多邊”合作模式可作為我國推進區域和全球海洋塑料污染治理的重要路徑。

２０２４ 年５ 月起，我國陸續與法國、俄羅斯和日本、韓國等國發表了聯合聲明及宣言。《中法關于就生物多樣性與海洋加強合作的聯合聲明》將防治污染作為重點合作領域，提到兩國將基于綜合的方法，致力終結塑料污染，并共同支持“全球塑料公約”談判。《中華人民共和國和俄羅斯聯邦在兩國建交７５ 周年之際關于深化新時代全面戰略協作伙伴關系的聯合聲明》明確表示將加大塑料垃圾污染治理力度，并同各方一道制定具有法律約束力的文書以應對塑料垃圾造成的環境污染（包括海洋污染）。《第九次中日韓領導人會議聯合宣言》同樣將“全球塑料公約”的達成作為三國共同努力的方向。其中，韓國正是“全球塑料公約”第五次政府間會議談判的東道國，法國也是２０２５ 年聯合國海洋大會的舉辦方。在海洋塑料污染治理問題上，我國可以此類聯合聲明及宣言為新起點，加強與法國、俄羅斯、日本和韓國等重點國家雙多邊合作的開展。具體而言，我國與重點國家開展海洋塑料污染治理雙多邊合作的方式主要有以下三方面。

其一，夯實合作法律基礎。我國應注重對合作國國內海洋塑料污染治理相關的體制及法律、政策等文件進行分析，梳理與合作國就海洋環境保護等問題簽訂的雙多邊協定和共同批準的塑料污染治理相關國際協定及軟法性文件。如我國與日本、俄羅斯和韓國分別簽署了環境保護合作協定，該協定對雙邊海洋廢物處置合作有所規定，我國還與法國共同批準了《聯合國海洋法公約》《聯合國氣候變化框架公約》《國際防止船舶造成污染公約》等國際公約。我國與重點國家間可以上述法律文件為基礎進行海洋塑料污染治理合作，或就海洋塑料污染治理合作單一事項達成諒解備忘錄、宣言、計劃、安排或協定等。

其二，聚焦重點合作內容。應當就海洋塑料信息、數據監測與交換、科學研究等內容構建常態化的合作機制。在信息、數據的監測合作上，需要國家、國際組織、科研單位等不同治理主體發揮各自的技術優勢對全球不同領域的海洋塑料遷移路徑與分布態勢進行全面監測，并設立信息交換機制。在科學研究合作上，通過開展聯合跨國科考、科學家定期交流、技術轉讓與共享等方式促進科研創新。國際環境法的履行挑戰之一是需要有對不斷發展的科學和技術進步的持續適應能力，因此在選擇制度的組成部分和設計制度框架時，必須將應對科學和技術變化的需求考慮在內。尤其是對海洋塑料污染治理的管控措施，必須建立在已有準確、嚴謹和不斷深入的科學研究基礎之上。基于科學研究在海洋塑料及微塑料污染治理中的重要性，國家間需著重加強對海洋塑料及微塑料污染治理的科學研究。

其三，發揮雙多邊合作輻射作用。可借助藍色伙伴關系、“一帶一路”倡議、“聯合國海洋科學促進可持續發展十年”（２０２１－２０３０）等平臺納入非政府組織等海洋塑料污染治理多元合作主體，并不斷拓寬海洋塑料污染治理合作面。我國作為合作主導方，也可搭建海洋塑料污染治理合作新平臺，以“中法＋Ｘ”“中俄＋Ｘ”“中日韓＋Ｘ”等方式推動合作由雙邊轉向多邊，發揮治理的聯動效應，促使各國轉向更能夠循環利用、可持續發展的經濟模式，以實現海洋塑料污染的有效治理。

３．３ 面向“ 全球塑料公約” 談判的塑料污染國內立法回應

近年來，我國對海洋塑料污染治理問題給予了高度重視。雖然對海洋塑料及微塑料的研究起步較晚，但發展較快。２０１６ 年海洋微塑料被國家海洋局納入監測范圍，２０１８ 年我國科學家首次在南極地區發現微塑料。為配合海洋塑料監測工作，國家海洋環境監測中心編寫了《海洋垃圾監測技術指南》《海洋垃圾監測與評價技術規程》《海洋微塑料監測評價技術規程》等文件對海洋塑料及微塑料監測技術標準進行統一。２０２３ 年１０ 月修訂的《中華人民共和國海洋環境保護法》首次對海洋垃圾的監測、清理、轉運和接收等內容進行專門性規定，明確政府、企業事業單位等部門職責。在政策方面，國家發展改革委員會于２０１９ 年提出將淘汰含塑料微珠的日化用品，在２０２０ 年進一步要求禁止生產含塑料微珠的日化產品，到２０２２ 年底禁止銷售含塑料微珠的日化產品。２０２２ 年５ 月國務院辦公廳印發《新污染物治理行動方案》提到，對于微塑料等重點新污染物，應制定“一品一策”管控措施，開展管控措施的技術可行性和經濟社會影響評估。２０２３ 年２ 月召開的全國生態環境保護工作會議也已將積極參與塑料污染全球談判，認真履行國際環境公約作為年度工作重點工作任務開展。２０２４ 年６ 月生態環境部等四部門還印發了《沿海城市海洋垃圾清理行動方案》，明確建立健全海洋垃圾常態化治理體系、嚴控陸源垃圾入海、強化海上垃圾防治等重點任務。這些措施體現出我國維護清潔美麗繁榮的海洋環境的決心和堅持人與自然和諧發展的環保理念，進一步推動我國海洋塑料污染治理工作開展。

在國內事務與國際事務已緊密相連的前提下，海洋塑料污染治理問題既需要國際層面的合作，也要在國內尋求并實施解決方案。目前我國對于海洋塑料污染立法還存在針對性不強、缺少專門及配套性立法及與國際法規則銜接不暢等問題應當盡快得到解決。首先，在提高立法針對性方面，應在立法中對個人護理品、化妝品中微塑料的使用及含量進行限制，在原有塑料廢物治理相關法律規范如《固體廢物污染環境防治法》中增加針對微塑料污染的預防措施，將對微塑料污染的末端治理轉向前端控制。其次，在增加專門性及配套性立法方面，可以借鑒域外國家經驗，對塑料原生源、次生源進行分別管控，采用塑料治理全生命周期辦法，從塑料的生產、加工、消費、回收和處理等環節入手，通過技術與手段創新尋求塑料替代品，從而轉向更加綠色的可持續性經濟發展模式。同時采用各種方式增大對塑料污染的管控力度，涵蓋多元化管控對象，規定污染者付費責任、生產者延伸責任并將塑料垃圾稅納入環境稅中。此外，還應當通過配套性立法強化海洋塑料污染治理關鍵能力。可以通過擬定實施條例、管理辦法等方式提高塑料污染治理的監測與數據收集能力、技術創新能力、科學研究能力和資金管理能力等。最后在與國際法規則的銜接方面，依據國際法中的條約必須信守原則和《中華人民共和國對外關系法》第三十條第一款“國家采取適當措施實施和適用條約和協定”的規定，應當在國內法中體現對國際公約的轉化與適用。一方面，包括《巴塞爾公約》《斯德哥爾摩公約》《鹿特丹公約》等國際公約中與塑料廢物和化學品管制相關的內容，應當在考慮我國基本國情的基礎之上，在國內法律規范中進行具體的規定和適用。另一方面，“全球塑料公約”力爭在２０２４ 年底完成談判工作，我國應當緊跟公約談判進程，結合公約談判新情況逐步調整國內立法規定，淘汰落后的塑料處理和回收基礎設施，引入塑料污染治理先進技術并與國際技術標準相接軌。

四、結 語

對塑料及微塑料的不合理使用和處理造成了海洋生態系統的污染， 給海洋生物、社會經濟和人類健康帶來嚴重威脅。全球海洋塑料污染治理國際法規制經歷了生成和發展階段，隨著聯合國第五次環境大會續會就訂立“全球塑料公約”達成一致意見，海洋塑料污染治理國際法規制即將邁入關鍵階段。結合“全球塑料公約”四次政府間會議談判內容與主要國家提案情況，“全球塑料公約”談判主要涵蓋對塑料全生命周期管理方法的采用、發展中國家與發達國家利益的平衡、海洋塑料污染治理全球合作的實現和“全球塑料公約”執行保障機制的建立等爭議焦點。在后續“全球塑料公約” 談判進程中，我國應以“海洋命運共同體”理念為指導，在全球層面上積極融入海洋塑料污染全球規制進程，加強在談判中的議題引領和規則制定方面的主導作用。在區域層面上加大情感投入，增進南海、東海區域各國間的互信程度，逐步推動海洋塑料污染區域性立法框架的形成。在雙多邊層面加強與法國、俄羅斯、日本和韓國等海洋塑料污染治理重點國家的務實合作。在國家層面通過提高立法針對性、增加專門性及配套性立法、與國際法規則相銜接等方式對國內海洋塑料污染法律規范進行完善。從國際和國內兩條路徑對海洋塑料污染進行治理與管控，切實履行國家應盡義務，回應海洋塑料污染治理需求。

責任編輯 楊海萍 馬宇寧