合作性行政執法模式新樣態研究

關鍵詞：行政執法模式；對抗性；認錯認罰從寬制度；合作性

中圖分類號：D922.14

DOI：10.19504/j.cnki.issn1671-5365.2024.07.03

行政執法模式直觀地映射了行政執法主體與行政相對人在整個執法過程中的法律地位和相互關系。傳統學理普遍認為，以社會公共利益為本位的行政權力相對于公民私權利而言具有一種天然的優位性，[1]以至于在行政執法過程中，執法主體可以任意凌駕于相對人之上，以一種極端不平等的地位和姿態對相對人作出某個執法決定，隨之而來的是相對人與執法主體矛盾的激化，或是言語肢體沖突，或是漫長行政爭議程序的開啟，此時傳統的行政執法模式就是一種對抗性的執法模式。近些年來，一些學者逐步認識到了傳統對抗性行政執法模式的弊端：易使相對人與行政機關矛盾激化，不利于和諧社會的構建；相對人在執法過程中居于客體地位，執法民主性欠缺等，提出了一種“協商性”行政執法理念，以期待傳統對抗性行政執法模式的重塑與變革?！皡f商性”行政執法理念要求將行政相對人與執法主體置于平等地位，妥善溝通與交流，最大程度實現執法過程的民主。[2]然而，由于實定法中缺乏相應制度規范支撐，有關傳統對抗性行政執法模式重塑與變革的研究囿于紙上談兵的困境，幾乎停滯不前。

2023年出臺的《治安管理處罰法（草案）》確立了一項全新的制度——認錯認罰從寬制度。在該制度下，治安管理相對人自愿如實供述自己治安違法行為，并且愿意接受處罰，可以依法從寬處理。不難發現，這一制度設計在一定程度上體現了“協商性”行政執法的理念，更為重要的是這一制度設計初始呈現出一種顯著區別于傳統行政執法模式的非對抗性邏輯構造。那么這一制度對行政執法模式具體帶來了何種變革和重塑是一個亟須探討的話題，這對執法模式的推廣而不局限于治安案件，妥善化解行政執法過程中的矛盾與糾紛，減少相對人與行政機關的對抗，構建和諧社會具有重要意義。

一、行政執法模式傳統樣態：對抗性模式

在對抗性的執法模式下，行政相對人在執法過程中往往居于客體地位，而行政機關卻憑借單方意志對行政相對人作出執法決定，[3]在此過程中的行政相對人面對強大的國家行政機關時往往是激烈沖突的，而非相互合作的。

（一）對抗性模式產生的原因：行政行為公定力之效力特征

行政行為具有公定力的效力特征，行政機關一旦作出某種行政行為，都推定其合法有效，除有權機關予以撤銷或者依法變更之外，任何人都不得抵制該行政行為。[4]因此，行政機關天生就有行政優益權，行政行為自然也具有優益性這一屬性，也就是說行政行為的作出只需要行政機關單方意志決定即可，不需要依賴于行政相對人的配合。[5]那么具體在行政執法的場合，行政執法主體憑借自己單方意思表示就可以對行政相對人作出某個執法決定，盡管需要聽取行政相對人的陳述和申辯，但是這種陳述和申辯只不過是行政相對人面對強大的行政執法主體時防御性質的權利，行政相對人通過陳述和申辯事實與理由來對抗行政執法主體可能作出對自己不利的執法決定，除此之外行政復議和行政訴訟是以事后解決行政爭議的方式存在的，因此在行政行為公定力影響的傳統行政執法模式下，行政相對人為了避免被作出對自己不利的執法決定而得不到及時有效的救濟，往往是窮盡法律賦予的一系列程序性權利同行政執法主體激烈對抗，所以傳統的行政執法模式呈現出非常明顯的對抗性這一特征。

（二）對抗性模式的局限性

傳統對抗性的行政執法模式下，由于行政機關與行政相對人處于不對等關系狀態，幾乎不存在平等協商的余地，[6]因此存在著非常顯著的局限性。

其一，行政相對人與行政執法主體矛盾激化，不利于構建和諧社會。由于行政行為具有公定力、確定力、執行力的特征，行政執法主體單方就可以對行政相對人作出某個執法決定，并且由于行政復議、行政訴訟、國家賠償等救濟程序是在事后開啟的，行政相對人為了避免于己不利的執法決定，必定會同執法主體展開激烈對抗，既可以是以身體語言動作進行對抗，也可以是窮盡法律賦予的一系列諸如陳述、申辯、申請回避等程序性權利抗爭執法主體，毫無疑問相對人與執法主體之間的矛盾與爭議會被激化，不利于國家公權力機關與公民私主體之間的和諧，也不符合和諧社會構建的要求。

其二，行政執法效率低下，行政資源損耗嚴重。首先，在執法過程中，行政相對人在面對強大的行政執法主體時通常會想方設法用盡法律所賦予的程序性權利展開對抗，使得執法周期拖長，執法效率低下。例如，《中華人民共和國行政處罰法》（簡稱《行政處罰法》）第六十三條賦予了當事人針對特定情形申請聽證的權利，那么作為一個理性正常的相對人在面臨該法第六十三條規定的情形時往往會要求聽證；《行政處罰法》第六十四條規定了組織聽證的程序，從規定可以看出，聽證程序本身都至少要耗費七日的時間，那么在相對人申請聽證程序的情形下，執法決定作出的周期肯定會延長，執法效率也會降低。除此之外，執法主體對相對人作出執法決定后，相對人還享有申請行政復議、提起行政訴訟的權利。一方面，相對人可以分別申請行政復議或者提起行政訴訟；另一方面，除了個別復議終局①的情形外，相對人還可以先申請行政復議，再根據復議決定提起行政訴訟。以上情形都會導致相對人將執法主體卷入漫長的復議和訴訟程序，使得有限的行政資源遭受不必要的浪費。

二、認錯認罰從寬制度下行政執法模式的重塑

《治安管理處罰法（草案）》第二十條創造性地增設了“認錯認罰從寬制度”，在治安管理相對人自愿如實供述違法行為且愿意接受處罰的情形下，簡化相應處罰程序，并且獲得實體上從寬處罰的機會。顯然，“認錯認罰從寬制度”設計下表現出來的執法模式是顯著區別于傳統對抗性的行政執法模式的，主要表現為非對抗性，很大程度上重塑了行政執法模式，推動了行政執法模式朝著非對抗化的方向演變。

（一）認錯認罰從寬制度之源流考察

我國治安案件呈激增態勢，2022年公安機關查處的治安案件就高達約782萬件[7]。而且，即便是簡單的治安案件，基層派出所也至少需要耗費兩天時間辦結，如果再加上鑒定等其他因素影響，至少一周才能結案[8]。而認錯認罰從寬制度正是在治安案件激增的背景下，為了提升公安機關執法效率，優化公安機關執法資源配置，孕育而生的一項制度。一方面它脫胎于《中華人民共和國刑事訴訟法》（簡稱《刑事訴訟法》）規定的認罪認罰從寬制度；另一方面，源自公安機關辦理治安案件程序的初步探索。

1.刑事司法領域的認罪認罰從寬制度提供的借鑒。《刑事訴訟法》第十五條規定：“犯罪嫌疑人、被告人自愿如實供述自己罪行，承認指控的犯罪事實，愿意接受處罰的，可以依法從寬處理?！闭J罪認罰從寬制度是2018年以來司法體制改革下的產物，為了緩解案多人少的矛盾，優化司法資源的配置，在犯罪嫌疑人、被告人認罪認罰的前提下，簡化相應的刑事訴訟程序，實現案件程序繁簡分流[9]，并在實體上對犯罪嫌疑人或者被告人從寬處罰的一項制度。不難發現，認錯認罰從寬制度就是對認罪認罰從寬制度的學習借鑒和移植：二者產生的直接動因相似，都是為了在案件激增的背景下緩解辦案資源有限的矛盾；二者的制度構造也相似，都是在犯罪嫌疑人、被告人或者違法嫌疑人認罪（錯）認罰的前提下予以程序和實體上相應從寬，其中程序上從寬表現為簡化辦案程序，縮短辦案時限；實體上從寬表現為處罰結果的從寬。

2.公安機關辦理治安案件程序的初步探索積累了經驗。2020年修訂的《公安機關辦理行政案件程序規定》第四十條在規定快速辦理程序中使用了“認錯認罰”這一詞匯，僅體現了認錯認罰的“自愿性”要求，但是并沒有明確“認錯認罰”的具體含義，而且此時的“認錯認罰”僅具有程序上的意義，并不具有實體上處罰結果從寬的意義，即違法嫌疑人認錯認罰的情況下簡化取證方式和審核方式等措施快速辦理。顯而易見，在認錯認罰從寬制度考慮正式被寫入《治安管理處罰法（草案）》以前，公安機關早已在程序上對“認錯認罰”進行了初步探索，這與實踐中治安案件激增而警力資源卻相對緊張有關。此次認錯認罰從寬制度考慮正式寫入《治安管理處罰法》，是在法律上對公安機關此前從辦案程序上探索的“認錯認罰”的一種擬確認，在堅持“認錯認罰”程序從寬的基礎上，豐富了“認錯認罰”實體從寬的意義。

（二）認錯認罰從寬制度之解析

當前《治安管理處罰法（草案）》只是對認錯認罰從寬制度作了比較粗淺的規定，對于這項新制度的剖析既匱乏學理上的探究，又缺乏治安執法實踐運用。筆者認為，不妨學習和借鑒認罪認罰從寬制度的框架來解析認錯認罰從寬制度，以為該項制度投入治安執法實踐運用提供一定的理論借鑒。

1. 認錯認罰從寬制度的前提條件

“認錯”毫無疑問是指治安管理相對人向公安機關如實供述自身的治安違法行為，承認相應的治安違法事實。但是需要注意的是，治安管理相對人對自身違法行為性質雖然有辯解，但是對治安違法事實本身進行了如實陳述，也不影響“認錯”的認定。在治安管理相對人存在多個治安違法行為時，僅如實供述其中一部分，全案不宜適用認錯認罰從寬制度，僅就其如實供述的部分酌情從輕處罰。此外，“認錯”還應當有一定的具體把握標準。例如，治安管理相對人在治安違法后是否有一定的悔意；在存在被害人的案件中，是否賠償被害人損失，是否向被害人賠禮道歉取得其寬宥與諒解等。如果治安管理相對人在實施違法行為后毫無悔意，或者有能力賠償被害人損失而不賠償，抑或拒不賠禮道歉，都不能認定為“認錯”，都不能適用該項制度。

“認罰”主要是指治安管理相對人愿意接受公安機關的處罰。既表現為治安管理相對人對于公安機關作出的處罰事項積極履行，同時也要求治安管理相對人一定程度上放棄行使申請行政復議、提起行政訴訟等救濟性權利。也就是說原則上需要治安管理相對人放棄上述救濟性權利的行使，只有當公安機關對其的治安處罰裁量不當，嚴重損害其合法權益，或者治安相對人違背自身意愿承認違法事實時，才允許其行使救濟性權利，否則治安相對人無故行使救濟性權利，隨意開啟行政爭議程序，就屬于“認錯但不認罰”，也不能適用此項制度。

此外，“認錯認罰”還強調治安管理相對人的“自愿性”。治安管理相對人是在自身自由意志支配下的“認錯認罰”，而不是在公安機關等外界強力干預下的“認錯認罰”。

2. 程序與實體從寬

在程序上從寬表現為，公安機關可以通過簡化取證方式和審核審批方式快速辦理。具體而言，一方面是盡可能采用非強制性的調查手段，減少強制性調查手段的運用?！吨腥A人民共和國行政強制法》賦予了行政機關諸如查封、扣押、凍結一類的強制性證據保全手段，《治安管理處罰法》也規定了檢查、強制傳喚等保全違法相對人之人身的手段。那么，既然是簡化取證方式，最為重要的就是減少上述對治安違法相對人之人身和財產干預程度較強的調查取證方式運用，取而代之的是柔性化、人身財產干預程度較低的取證方式；另一方面是快速辦理案件，減少相對人在程序上的時限耗費，使得其處于待定狀態的治安法律責任盡快解決。在實體上從寬表現為，可以依法從寬處理。具體的從寬幅度還需要公安機關結合治安違法相對人的治安違法情節、違法后果、違法后的悔改表現等因素公正合理裁量。但值得注意的是，從寬處理是“可以”，而不是“應當”，對于一些治安違法情節特別嚴重的相對人即使認錯認罰，也可以考慮不給予從寬處罰。

（三）行政執法模式的重塑：非對抗化發展

在認錯認罰從寬制度下，公安機關同治安管理相對人的對抗性得到緩和，此時的執法模式由傳統的對抗性轉向非對抗性發展，甚至呈現出一定程度上合作的態勢，即治安管理相對人的治安責任并不是被動等待公安機關解決，而是在一定程度上由公安機關與治安管理相對人共同解決，而且各自實現執法效率與實體、程序從寬的共贏。

1.治安管理相對人自愿認錯認罰是實現非對抗化的前提。正是由于治安管理相對人自愿認錯認罰，承認違法事實，并且愿意接受處罰，在很大程度上放棄了運用程序性權利對抗公安機關的治安執法，因此減少了相對人與公安機關的對抗與沖突，也是相對人能與公安機關在某種程度上展開合作的基礎與前提。

2.治安管理相對人與公安機關共同解決相對人的治安責任問題。傳統執法模式下行政相對人的行政法律責任是被動等待行政執法主體認定、追究的，而在認錯認罰從寬制度下治安管理相對人并不是被動等待公安機關來查證治安違法事實，而是自愿主動承認治安違法事實，甚至表示自愿接受公安機關處罰。這表明了此時的治安管理相對人是以積極主動的態度協助公安機關來認定自身的治安違法事實，進而與公安機關一同來解決自身的治安責任問題。

3. 治安管理相對人與公安機關實現利益共贏。首先，由于治安管理相對人自愿認錯認罰，根據《治安管理處罰法（草案）》第一百零七條、《公安機關辦理行政案件程序規定》第四十條之規定，使得公安機關可以通過簡化取證方式和審核審批方式快速辦理，減少了公安機關查證治安違法事實的負擔和工作量，有效提升了治安執法效率，促進了公安機關執法資源的有效配置；同時，正是由于治安管理相對人的自愿認錯認罰使得公安機關執法資源有效節約，出于對治安管理相對人的“嘉獎”，治安管理相對人從而獲得了實體與程序從寬的機會。在實體上，治安管理相對人可以獲得從寬處罰的機會；在程序上，公安機關可以通過簡化取證方式和審核審批方式快速辦理，減少了治安管理相對人程序上的負擔。

三、行政執法模式的新樣態：合作性行政執法模式

《治安管理處罰法（草案）》增設的“認錯認罰從寬制度”推動了“合作性行政執法模式”。陳瑞華教授認為，認罪認罰從寬制度下，被追訴者自愿認罪，控辯雙方放棄訴訟對抗，并以此為依據尋求司法機關寬大刑事處理，那么刑事訴訟程序就不具有對抗性的特征，形成一種“合作性司法”模式[10]619。因而“合作性行政執法模式”是指，行政相對人與行政執法主體放棄激烈對抗（前提），共同合作解決相對人的行政法律責任問題（內容），相對人與執法主體分別獲得從寬與效率的共贏（收益）的行政執法模式。

（一）合作性行政執法模式之構造

1. 適用前提：行政相對人放棄對抗行政執法主體

首先，傳統行政執法模式的對抗性主要表現為行政相對人激烈反抗行政執法主體、對抗行政執法行為，所以有別于對抗性的合作性行政執法模式的前提就要求行政相對人放棄抵抗行政執法主體，配合行政執法主體的執法行為，這是行政相對人和執法主體能夠達成合作的基礎。其次，行政相對人放棄對抗行政執法主體的方式既包括身體語言動作上不沖撞行政執法主體，以一種積極的姿態予以配合，更包括盡可能減少甚至放棄相關防御性質的程序性權利的行使。例如，《行政處罰法》賦予了行政相對人在行政處罰程序中享有陳述、申辯、申請回避、申請聽證等防御性質的程序性權利，防御行政的程序性權利本身建構的目的就是使得行政相對人能夠運用其對抗強大的行政執法主體，使得行政處罰實現充分的程序正義，然而在合作性行政執法模式下，為了使得行政相對人能與執法主體達成某種合作，行政相對人勢必應在某種程度上舍棄自己防御性質的程序性權利行使，以減少對執法主體的對抗與沖撞。最后，除執法主體違反承諾或裁量不當損害行政相對人合法權益外，行政相對人需要放棄行政復議、行政訴訟、向有權機關控告等救濟性質的程序性權利行使。一方面，在合作性行政執法模式中行政相對人與行政執法主體達成了某種“契約”或者“承諾”，行政相對人和執法主體各方都應當遵守，原則上不得隨意反悔。所以，只有當執法主體不遵守達成的承諾或者裁量不當損害了相對人權益時，才允許行政相對人行使諸如行政復議、行政訴訟甚至是向有權的機關控告等救濟性質的程序性權利行使；另一方面，合作性行政執法模式除了具有區別于傳統執法模式的非對抗性外，還在某種意義上具有公正基礎上的執法效率價值。如果允許行政相對人在執法主體沒有違反承諾或者沒有不當損害其合法權益時任意行使上述救濟性權利，則會將雙方卷入漫長的行政爭議解決程序，耗費時間，這與合作性行政執法模式的價值取向相違背。

2. 模式內容：行政相對人與執法主體合作解決相對人行政法律責任問題

在傳統對抗性的行政執法模式下，行政相對人的行政法律責任問題主要是由執法主體基于行政職權的優位性憑借單方的意思表示予以認定；而在合作性的行政執法模式下，行政相對人的行政法律責任問題并非由執法主體單方予以歸結和認定，而是行政相對人與執法主體相互合作予以歸結與認定。行政相對人與執法主體的合作大體上包括兩次合作：第一輪是認定事實的合作。行政相對人需要以積極的姿態配合執法主體調查取證、接受詢問，甚至行政相對人以自首、坦白、自愿如實供述等更為積極的方式配合執法主體查清案件事實。例如在《治安管理處罰法（草案）》確立的認錯認罰從寬制度中，治安管理的相對人需要自愿如實供述自己的違法事實，并且主觀上具有接受處罰的自愿性和主動性，以尋求公安機關的合作。第二輪是適用法律的合作。執法主體往往會提出違法行為性質認定和處罰意見，例如警告、罰款、拘留等。行政相對人往往不會對違法行為性質認定提出異議，更加在乎的是處罰意見。相對人如果能接受執法主體提出的處罰意見，便作出同意的意思表示；相對人如果認為執法主體提出的處罰意見過重或者對自身有重大不利，便會選擇與執法主體再次溝通協商，甚至提出自己的處罰意見，迫使執法主體在法律允許的裁量限度內予以適當調整，使得雙方通過協商均達成合意[11]。

3. 收益：相對人與執法主體獲得從寬與效率共贏

在行政相對人放棄對抗，與執法主體達成合作的基礎上，相對人與執法主體便會從合作性執法模式下分別獲得收益，對于相對人而言主要是“從寬”，對于行政執法主體而言主要是“效率”。首先，“從寬”既包括程序上的從寬，也包括實體上的從寬。在程序上，執法主體可能會選擇適用更為簡便的程序，而放棄一般的普通程序、聽證程序適用。例如，認錯認罰從寬制度下，公安機關可以通過簡化取證方式和審核審批方式快速辦理，避免對治安管理相對人在程序上的耗費。除此之外，執法主體也可能會選擇輕緩、非強制性的調查方式、證據保全方式，以及減少對行政相對人的詢問次數、時間等，這都是相對人程序上獲得從寬的表現。在實體上，相對人往往會獲得從寬處罰的機會。這是因為相對人先前以積極的態度配合執法主體，往往會被執法主體認定為“認錯悔錯態度好”作為一種酌定從寬處罰情形，如果還具有自首等法定從寬處罰情節，會在原有自首從寬處罰的幅度內獲得進一步從寬。甚至在合作性行政執法模式下，本身就存在從寬處罰的邏輯，這更多是基于行政相對人與執法主體之間合作達成的“契約”或者“承諾”：行政相對人配合執法主體的執法行為，執法主體的對價就是給予行政相對人從寬處罰機會，或者給予行政相對人從寬的“獎勵”。然而，合作性行政執法模式自帶的從寬處罰邏輯卻與實體上從寬處罰情形并不是涇渭分明的，往往存在交叉和重復地帶。例如，認錯認罰從寬制度下，治安管理相對人自愿如實供述違法事實，愿意接受處罰的，可以從寬處理。這一從寬處理從法條表述上看基于合作性行政執法模式本身產生的，不可否認的是自愿如實供述違法事實本身就是坦白、認錯悔錯態度好等酌定從寬處罰情節，甚至還存在治安管理相對人自動投案產生自首這一《治安管理處罰法》上法定從寬處罰情節。至于如何妥善處理上述產生的多重從寬處罰情形，筆者認為不能重復評價，可以考慮借鑒刑事訴訟法上認罪認罰從寬與自首、坦白同時存在的處理規則②，基于合作性行政執法模式從寬處罰的邏輯下在同時具有自首、坦白、認錯悔錯態度好等法定或者酌定從寬處罰的幅度內進一步從寬處罰。

同時，執法主體從中獲得執法效率。正是由于行政相對人放棄抵抗執法主體，盡可能減少甚至放棄行使防御性質的程序性權利，以一種積極合作的姿態配合執法主體認定案件事實，使得執法主體調查案件事實的時限盡可能縮短并且采用更為簡便的程序處理，使得執法效率得以提升。此外，行政相對人往往會獲得滿意的處理結果，也就自然放棄行使行政復議、行政訴訟等救濟性質的程序性權利，避免事后再次將執法主體卷入漫長的行政爭議解決程序，真正實現定分止爭。

（二）合作性行政執法模式正當性之分析

1.新型的協商性程序正義理念突破了傳統程序正義理念的桎梏。在傳統程序正義理念下，無論是強調控辯雙方平等武裝的司法裁判活動，還是公權不可處分的行政執法活動，具有對抗性的特征。而新型協商性程序正義理念摒棄了傳統的公權不可處分思想，強調處于強勢地位的國家機關與公民個人協商和妥協來形成某一可接受的裁判結果或者執法結果[12]251。在新型協商性程序正義理念指引下，執法主體與相對人通過相互妥協和協商來就相對人行政法律責任問題達成一個可供雙方都接受的結論，使得傳統對抗執法模式走向合作化。這其實就是一種新型協商性的程序正義理念在行政執法領域的具體表現。

2.將行政相對人置于主體地位，實現執法過程的民主化。在合作性的行政執法模式下，行政相對人不再是消極被動對抗行政執法主體，等待執法主體自身來認定案件事實和歸結行政法律責任，而是以一種積極的樣態，比如如實供述行政違法事實、配合執法主體的調查取證等，來協助執法主體認定案件事實，同時與執法主體就其歸結的行政法律責任在法律允許的裁量范圍內協商妥協并最終達成一致，不得不說在合作性行政執法模式下的相對人不再處于執法客體的地位了，而是逐步構建起“ 相對人中心主義”的行政執法模式[13]。此時行政相對人與行政執法主體合作共同解決相對人的行政法律責任問題或者就相對人行政法上的權利與義務協商達成一致，這將行政相對人從執法過程中的客體地位提升至主體地位，能夠在現存的法律框架制度內增進法律程序參與人的控制感和公平感，進而提升行政相對人的程序正義感[14]，真正實現執法過程的民主和相對平等[15]。

3.有利于實現行政執法主體和行政相對人收益最大化。合作性行政執法模式下使得行政執法主體的執法效率顯著提升，有利于將更多精力放在其他重大復雜的案件中；同時相對人得到從寬處罰的機會，免于陷入復雜的法律程序中。顯而易見，在合作性執法模式下，行政執法主體和相對人共同合作實現雙贏，共同打造出執法過程的良性互動與循環。

4.有利于社會和諧，減少后續糾紛。正是由于相對人與執法主體合作、協商解決法律責任問題或者行政法上的權利、義務問題，解決方案與結果能最大程度為行政相對人所接受認可甚至達成共識[11]，在很大程度上減少了相對人對執法主體的不滿，有利于社會穩定和諧，符合當前和諧社會構建的目標與要求。同時，也減少了相對人對行政復議、行政訴訟乃至信訪權利的行使，有利于定分止爭，避免相對人將執法主體卷入漫長的行政爭議程序中，減少相對人與執法主體的訴累，實現行政權力和公民權利的良性互動。

（三）合作性行政執法模式之展望

1. 合作性行政執法模式的推廣。當前只有《治安管理處罰法（草案）》設立了“認錯認罰從寬制度”，而這一制度正是合作性執法模式的一種表現。未來，可以考慮將“認錯認罰從寬制度”增設至《行政處罰法》之中，使得所有的行政執法案件都有機會在合作性的執法模式下解決，而不僅僅單純局限于公安機關處理的治安案件。一方面有利于讓所有行政案件都有在合作性模式辦理下獲得高執法收益、低執法成本的機會；另一方面也有利于實現執法平等。如果公安機關管轄的治安違法案件能適用“認錯認罰從寬制度”，而其他行政機關處理的行政案件卻無法適用該制度，這無疑會侵犯了其他行政案件中相對人的平等權，造成執法不平等。

2.合作性行政執法模式風險的規避。合作性行政執法模式作為一種區別于傳統對抗性執法模式的新型模式，有利于克服傳統行政執法模式下矛盾易激化、行政執法效率低下等固有弊端，然而不可忽視的是合作性行政執法模式自身存在的某些潛在風險。例如，執法主體為了與行政相對人就行政處罰的裁量達成合意，完全可能片面追求執法效率，忽視了行政執法公正的要求，存在行政執法權力濫用以及減損行政執法權威性與嚴肅性的潛在危機[16]；并且在合作性行政執法模式自身邏輯下，往往要求行政相對人放棄申請行政復議、提起行政訴訟等訴諸行政爭議解決程序權利的行使，使得行政復議機關、法院難以對合作模式下的行政執法行為進行審查，因此對合作性執法模式下的執法監督存在漏洞。但不可否認的是，合作性行政執法模式作為一種全新的執法模式，推動了執法樣態非對抗化發展，使得傳統強制性執法模式逐漸合作化、柔性化[17]，很大程度實現了執法過程民主化，有效地定分止爭，極大提升執法效率，是適應當今構建和諧社會和高效處理案件的執法模式選擇，如何規避合作性行政執法模式自身潛在的風險以及平衡其公正價值和效率價值還需要進一步思考。

結語

《治安管理處罰法（草案）》增設的“認錯認罰從寬制度”在很大程度上沖擊了傳統的對抗性行政執法模式，推動行政執法模式向非對抗性方向轉化。這實際上催生了一種新型的行政執法模式——“合作性行政執法模式”。在“合作性行政執法模式”下，能減少相對人與執法主體之間對抗，使得相對人以主體地位的姿態同執法主體合作共同解決行政法律責任問題，同時彼此獲得從寬與效率的雙贏?！罢J錯認罰從寬制度”作為這一新型執法模式的典型表現，未來可以考慮推廣至所有的行政案件，而不局限于治安案件，從而實現執法收益最大化與執法平等。但是，任何制度都不是完美無缺的，合作性行政執法模式也存在固有弊端，如何規避其潛在的風險，使得其效率觀在公正基礎上實現是需要我們進一步探討的。

【責任編輯：許潔】