高校法治文化建設路徑研究

[摘 要]依法治校是全面依法治國在教育領域的具體實踐，是高校內涵發展的必然要求。當前，我國部分高校依法治校的基礎并不牢固，學校的政治權力與行政權力界限模糊，內部治理結構尚不成熟，規章制度仍待完善，法治文化構建尚需努力。要做到依法治校，必須貫徹法治的要求，以法治理念為基礎，以制度建設為前提，以組織建設為依托，以法治文化為保證，推進依法治理在高校管理中的發展。

[關鍵詞]依法治校；法治文化；內部治理；路徑

黨的二十大強調了依法治國的重要性，并對依法治國提出了新的要求。依法治校是全面依法治國在教育領域的具體實踐，是高校內涵發展的必然要求，有利于民主治校，有利于科學治校，能夠促進我國高等院校教育的整體發展。依法治校要求高校治理堅守法治底線，將法治思維、法治方式貫穿治校的全過程。怎樣才能實現高校管理從雜亂無序走向井然有序、從隨心所欲走向高度標準化、從經驗主義走向科學引導，實現高校管理的現代化、科學化、法制化，是教育管理部門及高校管理者需要鉆研的重要課題。

一、高校依法治校的內涵

（一）高校的法律地位與資格

目前，學術界并未就高校的法律地位達成共識。首先，高校是法律法規授權的組織，這一觀點得到了行政法學界的普遍認可。其次，高校是公務法人，是公法人的一種。公法人是國家或公共團體以公法為依據，為實現社會公共利益而設立的法人，它可以行使、分擔國家權力或政府職能[1]。高校是事業單位法人，即國家為了社會公益目的，由政府利用國有資產設立的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。事業單位法人是在對我國法律具體闡釋的基礎上定義的，這種定義方式僅僅賦予高校民事主體的資格，而忽略了高校在實踐中也實施一部分行政職能的事實。筆者認為，高校不僅具有民事權利能力，同時在行使教育行政職能時也具有行政主體的資格，因此，將高校的法律地位單一化會限制高校的發展進程。

（二）高校依法治校的內涵及意義

依法治校是指用法律指導和規范學校各個領域的治理行為。例如，將學生的日常管理活動和教職工職務晉升活動納入法治的框架之內，在法制框架下思考如何應對校內主體關于權利的主張，以及保障校內主體的合法利益。在法律上認可學校的主體資格，用法律的手段使學校的行為和學校的其他活動都符合法律或法治的要求。依法治校要求高校管理者實施高校治理時以法律為依據，將法律視為最高的權威，并不是生硬地將法律作為管理學校各項事務的工具和手段[2]。黨的二十大強調依法治國戰略方針的重要性，全面推進法治國家建設必須將依法治國貫穿到中國特色社會主義事業各個領域、各項工作中，而高校建設是國家建設的重要部分，因此，依法治校是高校教育改革和構建當代大學制度的基本保障。

二、高校依法治校的核心內容

（一）依法治校的主體構成

從學校治理格局上看，學校理應成為依法治校的主體，但不能將依法治校的主體僅限于學校本身。客觀上，按照我國的法律設定和國家治理框架，有權干預學校內部治理的國家機關包括立法、執法、司法機關。同時，學校處于社會之中，需要和其他成員進行社會活動和交流。故而，依法治校的主體不能狹義地限定在高校本身，應該具有更大的范圍，但也需要指出，在眾多依法治校的主體中，學校才是最為關鍵和核心的。

（二）依法治校的權利與義務構成

通常情況下，權利由一方主體向其他主體主張，義務是主張權利的回應。通過定性權利義務關系，賦予社會關系中的雙方身份，一方是權利主體，另一方是義務主體，這個身份不因雙方意志變化而變化。同時，權利和義務為參與社會活動中的雙方塑造并維持著某種平衡。這種權利義務關系也同樣存在于高校依法治校的內容中。教育領域相關法律明確規定了高校管理者、教職工、大學生的權利和義務，通過界定權利和義務主體將高校內部復雜的主體關系化繁為簡。同理，也可以通過權利義務關系的認定，確定學校和其他社會成員的關系。綜上可知，在眾多構成依法治校的核心內容中，權利和義務是至關重要的，若能系統地梳理高校治理中各個參與主體之間的權利和義務關系，必將有助于高校構建現代意義上的學校治理模式，推進高校依法治理的進程。

（三）依法治校的法律后果構成

行為主體實施某種行為，就會在法律上衍生出某種后果，已經實施的行為不可任意改變，造成的法律后果也不能變化。行為人實施行為帶來的法律后果并不一定有利或有害于行為人。若行為不會帶來法律上的后果，即可認定這類行為具有隨意性。在依法治校的背景下，若學校實施的行為未納入依法治校框架下，它常常是可以不受限制的、變化的，如某些“拍腦袋”的決策。這樣的決策沒有經過精密的論證，也并未接受有關部門的合法性審查，該行為帶來的后果也無需實施者負責。法律后果構成在高校依法治校的推進過程中扮演著至關重要的角色。法律后果的構成確保行為人不能任意更改已經實施的行為，行為人一旦實施了某種行為就需要承擔相應的法律后果。

三、高校依法治校需解決的問題

（一）高校的法治觀念有待進一步提升

我國高校的法制治理尚處于探索和發展階段。在探索的過程中因經驗缺少和理論不扎實等原因，不可避免地要走些彎路。例如，有些高校管理者仍認為“法治工作缺少實用性，干好業務工作才是最務實的”。由于秉持著這樣的理念，加之平時管理工作繁忙，高校管理者缺少主動學習法律知識以充實自己法律儲備的能動性。提升法治觀念，有助于高校管理者在做決策時能夠更精準地對事實作出研判，也可幫助其做出符合依法治校要求的決定，有利于高校更好地踐行依法治校的方針。

（二）高校規章制度尚需進一步健全

高校依法治校要以法律、法規、規章及校內規章制度為基本依據。完備的高校規章制度體系是依法治校的前提，也是依法治校的最低要求。完備的高校規章制度體系不僅應該服務于高校實現科學管理的目標，還應滿足統一規范、科學分類、層次清晰、高效運轉等要求。要制定出滿足以上要求的高校管理規章制度，需要高校在制定規章制度時綜合分析內部治理的各個領域后，融入社會主義法治理念[3]。目前，部分高校在治理過程中仍然存在著墨守成規、未能根據政策的調整對高校規章制度做出及時調整等問題。另外，高校各部門之間溝通協調不到位、部門規章制度互相沖突的情形亦不罕見。再則，規章制度未能詳細地闡釋執行程序，使得規章制度的可操作性減弱，也是一個亟須解決的問題。

（三）高校內部治理結構仍需進一步完善

依法治校是高校管理的理想模式，與高校辦學、管理、教育全過程息息相關，貫穿高校學生培養的各個環節。依法治校的核心在于理順高校內部的治理結構，構建合理有序的內部治理體系，做到各級部門權責分明，一切皆有法式。高校內部治理結構是高校管理結構、運行、規制的重要體現和基本要求，表現為高校內部各類主體之間權力的配置、制衡和利益獲得的制度設定、體制構建、機制規劃。近幾年，高校內部治理體制的建設工作取得了明顯的進步，但也暴露出一些問題，例如，高校決策透明度欠缺、行政權力監督不到位、各部門權力配置不合理、學術管理活動規范性不足等，與順暢、高效的高校內部治理結構之間還存在一定的差距[4]。

四、高校依法治校的路徑

（一）增強法治能力，引領依法治校

近幾年，在依法治校方針的引領下，高校管理者的法治能力得到了顯著的提升，但與全面依法治校和實現高校快速發展的目標還有一定的距離。不斷提升高校管理者的法治能力以適應日新月異的高校管理需求，是依法治校的關鍵。管理者的法治能力直接影響依法治校政策的貫徹和落實，因此，增強高校管理者的法治能力是高校實施依法治校的前提和基礎。高校管理者法治能力的提升可以從夯實法治知識、啟蒙法治理念、培育法治思維、養成法治方式幾個方面著手。

夯實法治知識要求管理者主動學法，同時也要求教育管理部門為高校管理者設計相應的法治教育內容。教育內容的設計應該從高校管理的困境出發，總結經驗，不斷更新、發展，以適應高校管理的新形勢和新要求。教育部門將法治理念融入法治教育中，通過日復一日、年復一年的重復，不僅可以增強高校管理者的法治能力，還能啟蒙高校管理者的法治理念。法治思維是法治能力運行的加速器，有效地發揮法治思維對實踐法治能力的加速作用，需要摒棄影響和阻礙法治思維形成的經驗主義、限制政治思維的過度發展。法治方式是高校管理者法治能力的體現，增強管理者法治能力需要從改變法治方式著手，堅持唯法是從，克服對政策的依賴性，養成嚴格遵照法定程序辦事的好習慣。

（二）建立健全的規章制度，規范依法治校

高校的制度建設應以保障師生思想自由為根本宗旨，制定出科學合理、內容翔實、層次清晰的規章制度。首先，明確學校規章制度的制定主體，加大利益相關者的參與度。現代立法除需嚴格遵守立法程序外，還需充分考慮和吸納民眾的訴求[5]。高校應確保師生表達意見渠道的通暢，保證師生能夠參與到學校規章制度的制定過程，特別是制定涉及師生重要利益的規章制度時，更應增加師生的參與度。其次，規范規章制度的制定程序，建立健全規章制度制定之初的意見征求、制定過程中的專家咨詢和制度審查制度。科學嚴謹的立法程序是高校依法治校的基本保證。同時，制定高校規章制度時，要仔細考慮社會大環境，確保規章制度的制定符合社會主義核心價值觀和教育規律，做到科學嚴謹，并保持相對的穩定性。

（三）優化內部治理結構，推進依法治校

優化高校內部治理結構是教育深化改革的有效路徑，也是實現依法治校的核心任務。優化高校內部治理結構的前提是弄清楚其混亂的原因。造成高校內部治理結構混亂的主要原因包括：政治權力與行政權力界限模糊、學術權力影響力弱化、行政層級劃分過多等。首先，高校實行黨委領導下的校長負責制，以此為基礎，高校重大決定由黨委領導和校長協商，共同處理。然而，現實中，由于缺少細節性的規定，使得高校政治權力與行政權力的界限模糊。優化高校內部治理結構，需要明確政治權力和行政權力的責任，實現黨委領導與校長能夠各司其職，共同做好高校治理工作。其次，優化高校內部治理結構需要為學術權力的發展留有空間，避免高校因行政權力泛化，影響學術權力的運行。再者，我國高校的科層管理模式劃分明確且細化，基本上表現為教研室、系、院、校四個層級，每一個層級的管理輻射范圍較小，從最基層的教研室到頂層的校之間隔著兩個層級，而每增加一個中間層級，信息向下傳達的準確度和效率便會有所下降。因此，優化高校內部治理結構，需要在條件允許的情況下，合理地設計科層管理層次，擴大每一層級的管轄范圍，以便充分發揮管理職能。

（四）加強教育和法制宣傳，培育法治文化

有學者調查發現，大部分學生信任法律，并對法有一定的認識[6]。然而，目前高校的法治文化建設進程難以推進，法治文化未能根植于校園文化，原因在于其脫離學生的日常生活。培育高校法治文化，首先應該強化法治教育。教育旨在將國家的每一位公民培養成符合社會主義核心價值觀要求的合格公民，因此，不論是教育主管部門還是高校，都應當牢記教育的初心，高度重視大學生法治文化培育，夯實我國依法治國的基礎。其次，要培養學生的法律意識。通過組織并鼓勵學生參與法治實踐活動，讓學生在活動中輕松地了解更多的法律知識，為學生形成一個法治共同體，潛移默化地強化學生的法律意識。

結束語

隨著高校依法治校的不斷推進，法治精神將深入人心，并為構建和諧校園、培養法治人才奠定堅實的基礎。這不僅有助于提升高校管理的現代化、科學化、法制化水平，也是對黨的二十大依法治國戰略方針的積極響應，對全面推進法治國家建設具有重要意義。

參考文獻

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[2]段斌斌.從形式法治邁向實質法治：高等學校依法治校的戰略選擇[J].高等教育研究，2021，42（6）：38-46.

[3]張顯偉.高校規范性文件法治化的訴求[J].政治與法律，2019（11）：81-89.

[4]田鵬慧.高校內部的集體決策：制度缺陷及其矯正[J].現代教育管理，2021（4）：23-30.

[5]陳鵬.復雜社會的治理：從形式法治到實質法治：基于哈貝馬斯商談理論的分析視角[J].理論月刊，2019（5）：99-105.

[6]田小平.論我國高校校園法治文化的構建[J].西安財經學院學報，2013，26（6）：121-123.

作者簡介：張鵬（1988— ），男，漢族，河北邢臺人，海南醫學院基礎醫學與生命科學學院，研究員，博士。

研究方向：醫學教育、衛生法。

唐天樂（1985— ），男，漢族，四川蓬安人，海南醫學院科技發展和學科建設處，教授，博士。

研究方向：醫學教育、環境毒理學。

郭向（1985— ），女，漢族，湖南益陽人，海南醫學院共青團委員會，副研究館員，碩士。

研究方向：醫學教育、衛生法。

符秋顯（1983— ），女，漢族，海南文昌人，海南醫學院黨委辦公室，副研究員，碩士。

研究方向：醫學教育、衛生法。

基金項目：海南省高等學校教育教學改革研究項目，“海南自貿港建設背景下醫學院校環境毒理學課程思政建設”（項目編號：Hnjg2024-82）；海南醫學院黨建工作專項研究課題，“基于高水平醫科大學建設背景下加強高層次人才黨員發展工作研究——以衰老與腫瘤國際研究中心黨支部為例”（項目編號：DJYB202310）。