我國老年人健康信息服務(wù)政策量化研究與啟示

關(guān)鍵詞： 老年人； 健康信息服務(wù)； 政策工具； 政策文本； 內(nèi)容分析

ＤＯＩ：１０．３９６９ ／ ｊ．ｉｓｓｎ．１００８－０８２１．２０２４．０８．０１０

〔中圖分類號〕Ｇ２０３ 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕Ａ 〔文章編號〕１００８－０８２１ （２０２４） ０８－００９９－１１

中華人民共和國民政部、全國老齡工作委員會辦公室發(fā)布的《２０２２ 年度國家老齡事業(yè)發(fā)展公報》顯示： ２０２２ 年我國６０ 歲及以上老年人口已達(dá)２８ ００４萬， 占全國總?cè)丝跀?shù)的１９ ８％， 相比２０１７ 年增長２ ５％［１］ 。據(jù)預(yù)測， ２０３５ 年全國６０ 歲及以上老年人口將突破４ 億， 約占總?cè)丝诘模常埃ィ郏玻?。隨著我國人口結(jié)構(gòu)變化， 老齡化社會程度逐漸加深， 老年人對于健康資源的訴求愈發(fā)迫切， 如何更好地滿足老年人的健康管理和醫(yī)療服務(wù)需要已經(jīng)成為一個重要的社會問題［３］ 。近年來， 我國相繼出臺的《關(guān)于建立完善老年健康服務(wù)體系的指導(dǎo)意見》《“十四五” 健康老齡化規(guī)劃》《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動計劃（２０２１—２０２５ 年）》等一系列政策文件均明確指出要為老年人的健康保障提供信息化支撐， 體現(xiàn)出國家在政策層面對老年人健康信息服務(wù)的高度重視。公共政策往往蘊含著行政的路徑并預(yù)示社會發(fā)展的走勢， 在“積極應(yīng)對人口老齡化” 的國家戰(zhàn)略背景下， 建立健全老年人健康信息服務(wù)政策保障體系對于做好老年人健康信息服務(wù)工作至關(guān)重要。如何基于合理的分析框架與科學(xué)的量化方法來廓清當(dāng)前政策工具結(jié)構(gòu)、鉤沉政策目標(biāo)與供給路徑、揭示政策參與主體布局的合理性是亟須解決的現(xiàn)實問題， 然而學(xué)界對這些問題的關(guān)注與研究尚缺乏系統(tǒng)性與深入性。基于此， 本研究以我國省級及以上政府部門制定的老年人健康信息服務(wù)政策文本為研究對象，構(gòu)建“政策工具—政策目標(biāo)—參與主體” 三維框架梳理其現(xiàn)狀及存在問題， 以期為后續(xù)政策的制定和優(yōu)化提供理論參考， 對于推動老年人健康信息服務(wù)發(fā)展、積極應(yīng)對人口老齡化具有重要意義。

１文獻(xiàn)綜述

１.１ 老年人健康信息服務(wù)相關(guān)研究

當(dāng)前， 國內(nèi)外關(guān)于老年人健康信息服務(wù)的相關(guān)研究主要集中在３ 個方面： ①老年人健康信息服務(wù)模式研究。如Ｈｕ Ｍ 等［４］ 結(jié)合文獻(xiàn)和實地調(diào)研， 從整體視角構(gòu)建了基于區(qū)塊鏈跨鏈技術(shù)的老年人健康信息跨鏈協(xié)同模式； 徐孝婷等［５］ 運用扎根理論， 提出了４ 個面向老年群體的智慧社區(qū)健康信息服務(wù)模式； 劉青等［６］ 通過剖析老年人健康信息需求， 建立了基于需求導(dǎo)向的公共圖書館老年人健康信息服務(wù)模式。②老年人健康信息服務(wù)困境與對策研究。如Ｗａｒｅ Ｐ 等［７］ 發(fā)現(xiàn)， 有過醫(yī)療經(jīng)歷的老年人普遍對關(guān)于自身健康狀況的在線健康信息可信度和相關(guān)性表示失望， 提出應(yīng)由來源可靠的機構(gòu)提供健康信息服務(wù)； Ｊｕｎｇ Ｗ Ｓ 等［８］ 針對不同年齡階段的老年人健康信息獲取渠道進(jìn)行了調(diào)查， 建議在開發(fā)各項服務(wù)內(nèi)容時考慮老年人的年齡特征和各渠道利用的健康信息； 談大軍［９］ 、劉一鳴等［１０］ 分別研究了美國和澳大利亞的公共圖書館老年人健康信息服務(wù)現(xiàn)況，得到了對我國公共圖書館開展相關(guān)服務(wù)的啟示。③老年人健康信息服務(wù)影響因素研究。如Ｃｕｔｉｌｌｉ Ｃ Ｃ等［１１］ 通過Ｌｏｇｉｓｔｉｃ 回歸分析發(fā)現(xiàn)， 經(jīng)濟收入、受教育程度是影響老年人獲取健康信息的最大因子； 胡卉［１２］ 以老年人群體為研究對象， 探究了健康信息服務(wù)的可及性影響因素。

１.２ 老年人政策相關(guān)研究

現(xiàn)有對于老年人政策的相關(guān)研究主要可以分為三大類： ①政策體系構(gòu)建與完善研究。如Ｌｅｅ Ｊ Ｒ等［１３］ 基于韓國老年人福利政策的變化和問題， 提出了政策體系的發(fā)展計劃； 翟運開等［１４］ 采用政策文本量化分析， 為我國養(yǎng)老數(shù)字化相關(guān)政策文本優(yōu)化提供了建議； 曾粵亮等［１５］ 構(gòu)建“政策工具—數(shù)字鴻溝—行動者” 三維模型， 剖析了我國老年人智能技術(shù)運用政策并提出了優(yōu)化策略。②政策對比研究。如Ａｒｓｅｎｉｊｅｖｉｃ Ｊ 等［１６］ 采用問卷調(diào)查比較了德國、意大利、荷蘭和波蘭４ 個歐洲國家老年人健康促進(jìn)政策的設(shè)計、監(jiān)管和實施； 顧晗昕等［１７］ 從政策工具視角對比了亞洲、北美洲和歐洲６ 個國家現(xiàn)行社區(qū)老年人跌倒干預(yù)政策的內(nèi)容構(gòu)成、重點舉措和實施策略。③政策效力研究。如Ｌｅｅ Ｔ Ｈ 等［１８］運用多元回歸分析和Ｌｏｇｉｓｔｉｃ 回歸分析， 探討了預(yù)防自殺政策與老年人自殺率的關(guān)系； 王海平等［１９］利用Ｈｅｃｋｍａｎ 樣本選擇模型， 評估了城鄉(xiāng)醫(yī)保整合政策對農(nóng)村中老年人醫(yī)療負(fù)擔(dān)的影響。

１.３ 文獻(xiàn)述評

綜上所述， 目前關(guān)于老年人健康信息服務(wù)的研究成果已經(jīng)較為豐富， 學(xué)者們主要聚焦于模式、困境與對策、影響因素等方面探討了老年人健康信息服務(wù)的供給問題， 研究主題分布寬泛， 但是鮮有老年人健康信息服務(wù)政策的相關(guān)研究， 更缺乏對普遍意義上老年人健康信息服務(wù)政策進(jìn)行全面、系統(tǒng)分析的研究， 政策內(nèi)外部結(jié)構(gòu)要素尚待明晰。與此同時， 通過梳理老年人政策的已有研究發(fā)現(xiàn)， 文獻(xiàn)計量法與內(nèi)容分析法作為從歷史數(shù)據(jù)源中提取和獲悉新觀點的政策文本分析方法已經(jīng)比較成熟完善， 有助于了解政策文本中本質(zhì)性的事實規(guī)律［２０］ ， 可以為本研究提供堅實的理論基礎(chǔ)。因此， 本研究在全面調(diào)研我國省級及以上政府部門制定的老年人健康信息服務(wù)政策文本的基礎(chǔ)上， 構(gòu)建“政策工具—政策目標(biāo)—參與主體” 三維框架分析現(xiàn)今政策體系的現(xiàn)狀及存在問題， 為后續(xù)政策的制定和優(yōu)化提供對策建議。

２ 政策分析框架構(gòu)建

政策的本質(zhì)是決策者依據(jù)其理念和價值， 結(jié)合潛在的參與主體， 有針對性地運用不同政策工具，以實現(xiàn)預(yù)定的政策目標(biāo)［２１－２２］ 。基于此， 本研究結(jié)合我國老年人健康信息服務(wù)政策文本內(nèi)容的情況， 構(gòu)建了“政策工具—政策目標(biāo)—參與主體” 三維分析框架， 如圖１ 所示。

２.１Ｘ 維度： 政策工具

政策工具是指為了實現(xiàn)政策目標(biāo)而運用的各種手段和機制的總稱［２３］ 。政策工具劃分標(biāo)準(zhǔn)多樣， 其中， Ｒｏｔｈｗｅｌｌ Ｒ 等［２４］ 提出的供給型工具、環(huán)境型工具和需求型工具三分框架應(yīng)用相對廣泛且具有較好的代表性。借鑒該政策工具理論， 本研究將老年人健康信息服務(wù)政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型３ 個部分： ①供給型是指直接推動老年人健康信息服務(wù)開展的政策工具類型， 包括公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)支持、人才培養(yǎng)、資金投入； ②環(huán)境型是指影響老年人健康信息服務(wù)發(fā)展環(huán)境的政策工具類型， 包括安全保障、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、策略執(zhí)行、金融稅收、目標(biāo)規(guī)劃； ③需求型是指調(diào)動社會成員對于老年人健康信息服務(wù)需求的政策工具類型， 包括交流合作、市場培育、宣傳教育、應(yīng)用示范。如表１所示。

２.２Ｙ維度：政策目標(biāo)

政策目標(biāo)是指決策者希望通過政策制定和實施所達(dá)到的效果和目的［２５］ 。開展老年人健康信息服務(wù)的目標(biāo)在于促進(jìn)老年人健康與福祉、推動數(shù)字包容，消弭老年人在健康信息獲取中的不平等問題［１０］ 。結(jié)合《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動計劃（２０２１—２０２５年）》， 本研究將老年人健康信息服務(wù)政策目標(biāo)分為５ 個方面： ①彌合數(shù)字鴻溝是指有效解決老年人在健康數(shù)字融合方面遇到的困難， 增強老年人群生活效能； ②強化科技支撐是指推動新興科技在老年人健康信息服務(wù)中的集成創(chuàng)新與融合應(yīng)用， 滿足老年人群健康信息服務(wù)需求； ③拓寬服務(wù)場景是指擴大老年人健康信息服務(wù)開展的空間環(huán)境， 提升老年人群滿意度； ④推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是指優(yōu)化和改善老年人健康信息服務(wù)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)， 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級； ⑤完善智慧服務(wù)是指健全精準(zhǔn)化的老年人健康信息服務(wù)體系， 提高老年人群健康信息服務(wù)體驗。

２.３Ｚ 維度： 參與主體

參與主體是指政策實施過程中涉及的個人、團(tuán)體或組織［２６］ 。當(dāng)前， 健康信息服務(wù)供給的主體一般分為醫(yī)療機構(gòu)、政府部門、公益機構(gòu)和商業(yè)機構(gòu)四大類［２７］ ， 綜合考量各主體在老年人健康信息服務(wù)中的功能作用， 本研究將老年人健康信息服務(wù)政策參與主體分為５ 類： ①政府部門， 部署和落實老年人健康信息服務(wù)政策的各級政府機構(gòu)； ②社會非營利組織， 不以營利為目的的老年人健康信息服務(wù)組織； ③養(yǎng)老機構(gòu)， 為老年人提供集中居住和照料服務(wù)的機構(gòu)； ④企業(yè)， 從事老年人健康信息服務(wù)相關(guān)活動的企業(yè)； ⑤個人， 為老年人健康信息服務(wù)開展提供支持的個人。

３ 政策樣本選取與編碼

３.１ 政策樣本選取

為了確保政策文本的全面性、代表性和權(quán)威性，本研究政策樣本選取過程如下： ①在北大法寶數(shù)據(jù)庫中， 以“老年人” “健康信息” “衛(wèi)生信息” “醫(yī)療信息” “智慧健康” 等詞匯為檢索關(guān)鍵詞進(jìn)行全文檢索， 時效性為現(xiàn)行有效， 檢索時間為２０２３年１１月３０日； ②查閱政策文本標(biāo)題、制發(fā)機關(guān)， 篩除批復(fù)、函、工作報告、領(lǐng)導(dǎo)講話、會議紀(jì)要等非正式?jīng)Q策文本及省級以下政府部門發(fā)布的政策文本；③通過省級及以上政府部門相關(guān)網(wǎng)站、百度搜索引擎等渠道搜集政策文本中涉及的相關(guān)政策； ④剔除重復(fù)的政策文本。最終獲取到９０ 份與老年人健康信息服務(wù)相關(guān)性較強的政策文本， 其中， 中央層面的政策１６份，省（市） 級政府層面的政策７４份，政策文本概況如表２所示。

３.２政策文本編碼

在確定政策樣本的基礎(chǔ)上， 運用質(zhì)性分析軟件Ｎｖｉｖｏ 對９０ 份老年人健康信息服務(wù)政策展開內(nèi)容分析。首先， 閱讀政策文本內(nèi)容， 選擇能夠準(zhǔn)確反映老年人健康信息服務(wù)內(nèi)容和主題的政策文本條款與語句作為分析單元； 其次， 按照“政策序號—章節(jié)序號—小節(jié)序號—段落序號” 逐條對分析單元進(jìn)行編號， 若政策文本沒有章節(jié)或小節(jié)， 則編號為０；最后， 從政策工具、政策目標(biāo)、參與主體３ 個維度對分析單元進(jìn)行編碼和歸類， 最終獲得參考點８５８個。其中， 政策工具維度共計３２０ 個參考點， 政策目標(biāo)維度共計２７７ 個參考點， 參與主體維度共計２６１ 個參考點， 部分編碼過程和結(jié)果示例如表３ 所示。為保證編碼結(jié)果的可靠性， 筆者在不同時段對分析單元進(jìn)行正、倒序重復(fù)編碼， 對編碼結(jié)果不一致處進(jìn)行小組討論以達(dá)成共識。此外， 抽取１０％的分析單元， 邀請兩位信息資源管理專業(yè)的碩士研究生進(jìn)行獨立編碼， 最終得到各維度的編碼一致百分比均大于８０％， 說明編碼結(jié)果可信。

４ 政策文本分析

４.１政策概況

４.１.１政策發(fā)布時間

從政策發(fā)布時間來看， 我國老年人健康信息服務(wù)政策發(fā)文數(shù)量基本呈現(xiàn)周期性波動趨勢， 在２０１６年和２０２１ 年出現(xiàn)兩個小高峰， 如圖２ 所示。２０１５年底， 國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的指導(dǎo)意見》要求強化信息支撐在推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合中的作用， 直接帶動了各省老年人健康信息服務(wù)政策的制定， 并在２０１６ 年出現(xiàn)小高峰， 隨后政策數(shù)量有所回落。２０２１年， 我國進(jìn)入“十四五” 發(fā)展階段， 積極應(yīng)對人口老齡化成為新的國家戰(zhàn)略［２８］ 。同年， 中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強新時代老齡工作的意見》， 明確完善老年人健康支撐體系在推動老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展中的戰(zhàn)略支撐地位。在此背景下， 老年人健康信息服務(wù)政策發(fā)展進(jìn)入新階段， 從中央到地方均積極制定相應(yīng)的政策措施， 老年人健康信息服務(wù)政策數(shù)量激增。

４.１.２政策發(fā)布主體

從政策發(fā)布主體來看， 我國老年人健康信息服務(wù)政策的制定部門包括３ 種類型： ①中央國家機構(gòu)，發(fā)文數(shù)量為１４ 份， 占比１５.５６％， 涉及國務(wù)院、國家衛(wèi)生健康委員會、國家發(fā)展和改革委員會、教育部、民政部、財政部等１７個機構(gòu)； ②省（市）級政府部門， 發(fā)文數(shù)量為７４份， 占比８２.２２％， 主要由省政府辦公廳、省衛(wèi)生健康委發(fā)布； ③相關(guān)機構(gòu)及社會組織， 發(fā)文數(shù)量為２份， 占比２.２％， 包括健康中國行動推進(jìn)委員會、中國殘疾人聯(lián)合會等。總體而言， 聯(lián)合發(fā)文的政策主體分布廣泛， 共計４２ 份政策文本由兩個及以上部門聯(lián)合發(fā)布， 占比４６.６７％，表明老年人健康信息服務(wù)工作涵蓋面之廣、關(guān)聯(lián)主體之多， 也意味著老年人健康信息服務(wù)工作需要在多部門間協(xié)同推進(jìn)。

４.２ 政策文本單維度分析

４.２.１政策工具維度

從政策工具維度來看， 供給型政策工具運用頻數(shù)最多， 占比達(dá)４８.１３％， 其次是環(huán)境型政策工具，占比為３４.６９％， 而需求型政策工具的運用頻數(shù)較少， 僅占比１７.１９％， 如圖３ 所示。由此可見， 我國老年人健康信息服務(wù)政策更傾向于運用供給型和環(huán)境型政策工具， 通過提供所需資源推動老年人健康信息服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展， 也從側(cè)面體現(xiàn)出老年人健康信息服務(wù)仍面臨著供給側(cè)相對滯后、欠缺活力的問題， 我國正在通過出臺政策重點解決此類問題， 推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

在供給型政策工具中， 子類工具占比排序依次為基礎(chǔ)設(shè)施（２４.０６％）、公共服務(wù)（１２.１９％）、技術(shù)支持（９.３８％）、資金投入（１.５６％）、人才培養(yǎng)（０.９４％）， 前三者合計占比達(dá)４５％。一方面， 老年人健康信息服務(wù)作為新興產(chǎn)業(yè)， 相應(yīng)的技術(shù)設(shè)施相對缺乏； 另一方面， 受到新醫(yī)改形勢的影響， 以健康檔案為代表的公共衛(wèi)生服務(wù)成為老年人健康信息服務(wù)發(fā)展中的重要支撐。因此， 我國十分重視老年人健康信息服務(wù)開展中的技術(shù)設(shè)施、公共服務(wù)等資源供給， 但在人才培養(yǎng)和資金投入上稍顯欠缺，會限制產(chǎn)業(yè)發(fā)展及服務(wù)優(yōu)化。

在環(huán)境型政策工具中， 策略執(zhí)行位居榜首， 占比接近２５％， 這反映出我國在老年人健康信息服務(wù)環(huán)境的營造上， 注重發(fā)揮策略執(zhí)行的作用。然而，策略執(zhí)行多使用“鼓勵”“引導(dǎo)”“支持” 等具有倡導(dǎo)性特征的詞匯， 缺乏具體的實施方案， 導(dǎo)致政策執(zhí)行力不足。此外， 雖然我國運用了標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范（２.８１％）、安全保障（１.８８％）、金融稅收（０.６３％）等子類工具， 但關(guān)注力度仍有待加強， 特別是金融稅收的缺失， 在一定程度上不利于激發(fā)老年人健康信息服務(wù)市場活力和主體參與積極性。

在需求型政策工具中， 子類工具占比排序依次為應(yīng)用示范（７.１９％）、宣傳教育（５.３１％）、市場培育（２.５０％）、交流合作（２.１９％）。可以看出， 需求型政策工具相對薄弱， 與其他兩類政策工具差距顯著， 即使是使用最為頻繁的子類工具“應(yīng)用示范”，占比也僅為７.１９％， 處于較低水平， 對老年人健康信息服務(wù)市場的扶持和引導(dǎo)力度相對薄弱。

４.２. ２政策目標(biāo)維度

從政策目標(biāo)維度來看， 我國老年人健康信息服務(wù)政策的目標(biāo)存在一定差異， 完善智慧服務(wù)（３７.９１％）、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展（２１.６６％） 占據(jù)較大份額， 均超過了２０％， 而強化科技支撐、拓寬服務(wù)場景和彌合數(shù)字鴻溝占比相對較低， 如表４所示。這進(jìn)一步印證了我國老年人健康信息服務(wù)作為一個新興產(chǎn)業(yè)， 面臨著供給側(cè)相對滯后、欠缺活力的問題， 因而著重于提升信息服務(wù)和產(chǎn)品供給能力。相比之下， 我國對強化科技支撐、拓寬服務(wù)場景以及彌合數(shù)字鴻溝的重視程度和保障力度都十分不足。在穩(wěn)步提升老年人健康信息服務(wù)供給能力的基礎(chǔ)上，其他４ 類目標(biāo)的投入也應(yīng)得到重視和強化， 特別是針對老年人在健康信息獲取能力上的欠缺， 還亟須加強彌合數(shù)字鴻溝的力度。

４.２.３參與主體維度

從參與主體維度來看， 參與程度最高的是政府部門， 占比達(dá)５２.８７％， 其次是社會非營利組織， 占比為２６.０５％， 之后依次是企業(yè)、養(yǎng)老機構(gòu)、個人，占比分別為１３.４１％、５.７５％、１.９２％， 如表５所示。這反映出我國老年人健康信息服務(wù)供給是以政府部門為主導(dǎo)者， 各類社會非營利組織、企業(yè)、養(yǎng)老機構(gòu)以及個人共同參與的社會共治模式。在這種模式下， 老年人健康信息服務(wù)發(fā)展存在管理手段單一、技術(shù)開發(fā)能力有待加強等問題［２９］ 。當(dāng)前， 我國已經(jīng)圍繞政府部門、社會非營利組織等主體參與老年人健康信息服務(wù)制定了較為明確的規(guī)范， 但作為老年人健康信息服務(wù)重要主體的各類企業(yè)、養(yǎng)老機構(gòu)和個人的參與程度卻不高， 未能細(xì)化、明確其功能作用和責(zé)任范圍， 難以有效激發(fā)其參與積極性。

４.３政策文本交叉維度分析

４.３.１ “Ｘ－Ｙ”交叉維度分析

統(tǒng)計政策工具維度子類工具在政策目標(biāo)維度中的分布情況， 如圖４ 所示。由此可知， 老年人健康信息服務(wù)政策目標(biāo)的實現(xiàn)綜合運用了多種政策工具，但存在兩者匹配不均衡的現(xiàn)象。具體而言， 在彌合數(shù)字鴻溝方面， 主要使用需求型政策工具來提升老年人群的健康信息素養(yǎng)， 以宣傳教育等形式不斷提高老年人健康核心信息知曉率和健康素養(yǎng)水平； 在強化科技支撐方面， 主要通過基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)支持、公共服務(wù)等供給型政策工具來夯實老年人健康信息服務(wù)的科技支撐能力， 打造老年人健康信息服務(wù)新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)； 在拓寬服務(wù)場景方面， 環(huán)境型政策工具中的“策略執(zhí)行” 發(fā)揮主要作用， 供給型和需求型政策工具的作用不明顯； 在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，３ 類政策工具的運用相差不大； 在完善智慧服務(wù)方面， 基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)支持、公共服務(wù)等供給型政策工具和環(huán)境型政策工具中的“策略執(zhí)行” 發(fā)揮主要作用， 需求型政策工具的作用有限。

４.３.２ “Ｘ－Ｚ” 交叉維度分析

統(tǒng)計政策工具維度子類工具在參與主體中的分布情況， 如圖５ 所示。由此可知， 五大政策參與主體對政策工具的運用搭配有所不同。政府部門運用供給型政策工具最多， 之后依次是環(huán)境型政策工具、需求型政策工具， 這表明政府部門作為主導(dǎo)型政策參與者， 在老年人健康信息服務(wù)發(fā)展中以發(fā)揮硬件投入和環(huán)境營造作用為主。社會非營利組織以運用基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、策略執(zhí)行等子類工具為主，展現(xiàn)了其作為老年人健康信息服務(wù)主要提供者對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐。養(yǎng)老機構(gòu)和個人在現(xiàn)有政策工具的運用中十分不足， 這也說明現(xiàn)有政策對于發(fā)揮養(yǎng)老機構(gòu)和個人在老年人健康信息服務(wù)中的主體作用缺乏一定的認(rèn)知。企業(yè)所運用的政策工具也偏少， 側(cè)重引導(dǎo)其發(fā)揮在策略執(zhí)行、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的作用， 但金融稅收、資金投入等政策工具不足， 難以有效激發(fā)其在技術(shù)開發(fā)、服務(wù)創(chuàng)新等方面的獨特優(yōu)勢。

４.３.３ “Ｙ－Ｚ” 交叉維度分析統(tǒng)計政策目標(biāo)維度在參與主體中的分布情況，如表６ 所示。由此可知， 政府、社會非營利組織、養(yǎng)老機構(gòu)、企業(yè)在各政策目標(biāo)的實現(xiàn)過程中均有參與， 但參與程度差異較大。在彌合數(shù)字鴻溝、強化科技支撐方面， 主要參與者為政府部門； 在拓寬服務(wù)場景方面， 主要參與者為政府部門和社會非營利組織； 在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、完善智慧服務(wù)方面， 主要參與者為政府部門、社會非營利組織和企業(yè)。總體而言， 政府部門對于老年人健康信息服務(wù)政策目標(biāo)響應(yīng)的覆蓋面最廣。然而， 其他４ 個參與主體對于老年人健康信息服務(wù)的響應(yīng)均有缺失， 未能充分發(fā)揮其主體作用。

５研究結(jié)論與建議

５.１研究結(jié)論

本研究以“政策工具—政策目標(biāo)—參與主體”為三維分析框架， 選取９０份我國省級及以上政府部門制定的老年人健康信息服務(wù)政策進(jìn)行深入量化分析， 識別出當(dāng)前政策體系的供給路徑， 如圖６ 所示。研究發(fā)現(xiàn)， 我國老年人健康信息服務(wù)政策供給已經(jīng)形成了如下核心路徑： ①以彌合數(shù)字鴻溝為訴求的“數(shù)字包容”。在此路徑下， 以政府部門為主導(dǎo)， 社會非營利組織為核心的主體模式， 側(cè)重推動宣傳教育， 輔以策略執(zhí)行。②以強化科技支撐為訴求的“科技賦能”。在此路徑下， 以政府部門為核心， 企業(yè)和社會非營利組織為支撐的主體模式， 側(cè)重完善公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)支持等方面， 推進(jìn)策略執(zhí)行。③以拓寬服務(wù)場景為訴求的“供給升級”。在此路徑下， 以政府部門和社會非營利組織為主要參與主體， 側(cè)重采取策略執(zhí)行方式的同時， 促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。④以推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為訴求的“生態(tài)優(yōu)化”。在此路徑下， 以政府部門為引領(lǐng)， 社會非營利組織和企業(yè)為支撐的主體模式， 側(cè)重采用策略執(zhí)行與制定目標(biāo)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范， 并推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。⑤以完善智慧服務(wù)為訴求的“模式創(chuàng)新”。在此路徑下， 以政府部門為主導(dǎo)， 社會非營利組織和企業(yè)為基礎(chǔ)的主體模式， 側(cè)重完善公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)支持等方面， 輔以策略執(zhí)行及目標(biāo)規(guī)劃制定。

綜合上述分析， 筆者發(fā)現(xiàn)我國老年人健康信息服務(wù)政策仍存在以下不足： ①政策工具結(jié)構(gòu)有所失衡。現(xiàn)有政策文本多運用基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、技術(shù)支持等供給型政策工具推動老年人健康信息服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展， 以及運用策略執(zhí)行這一環(huán)境型政策工具減少政策實施的阻力。相比之下， 采用需求型政策工具在促進(jìn)市場引導(dǎo)拉動政策施行方面則有所欠缺，忽視了老年人健康信息服務(wù)的市場潛力。此外， 金融稅收、人才培養(yǎng)、資金投入等子類工具運用存在嚴(yán)重缺位， 意味著現(xiàn)有老年人健康信息服務(wù)政策工具比例存在著一定的失衡問題。然而作為一項長期復(fù)雜的系統(tǒng)性社會工程， 老年人健康信息服務(wù)工作需要合理組合運用多種政策工具。②政策目標(biāo)協(xié)調(diào)性有待加強。現(xiàn)有政策文本偏重于完善智慧服務(wù)、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策目標(biāo)， 對于強化科技支撐、拓寬服務(wù)場景的重視程度相對較弱， 在一定程度上忽視了對彌合老年人數(shù)字鴻溝的相關(guān)引導(dǎo)教育， 影響了老年人健康信息服務(wù)市場發(fā)展活力的釋放。彌合數(shù)字鴻溝是老年人健康信息服務(wù)工作中需要緊迫解決的問題， 強化科技支撐是老年人健康信息服務(wù)工作中需要不斷跟進(jìn)的目標(biāo)， 拓寬服務(wù)場景是老年人健康信息服務(wù)工作中具有一定前瞻性的目標(biāo)， 需要以科學(xué)發(fā)展的眼光對這些政策目標(biāo)予以更多的關(guān)注和支持， 才能在更深層次上驅(qū)動老年人健康信息服務(wù)行業(yè)高質(zhì)量有序運轉(zhuǎn)。與此同時， 目標(biāo)導(dǎo)向下政策工具的運用呈現(xiàn)出不均衡現(xiàn)象， 也需政府部門合理化配置各目標(biāo)導(dǎo)向下政策工具的組合， 為老年人健康信息服務(wù)提供恰當(dāng)引領(lǐng)。③參與主體功能空間尚需釋放。現(xiàn)有政策文本形成了以政府部門為主導(dǎo)者， 各類社會非營利組織、企業(yè)、養(yǎng)老機構(gòu)以及個人共同參與的社會共治模式， 但是針對政府部門的責(zé)任規(guī)定尤為突出， 對其他參與主體職責(zé)和義務(wù)的規(guī)定則相對較少， 與政策目標(biāo)的搭配也并不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致老年人健康信息服務(wù)工作壓力向政府部門過度傾斜， 極易產(chǎn)生由于政府部門管理不善而導(dǎo)致的風(fēng)險。另外， 社會非營利組織、養(yǎng)老機構(gòu)、企業(yè)及個人在現(xiàn)有政策工具的運用中顯得十分不足， 阻礙了多元主體參與老年人健康信息服務(wù)市場建設(shè)的主觀能動性。數(shù)智時代， 多元協(xié)同發(fā)展才是市場建設(shè)的主流模式， 必須為各主體提供更多可操作性和執(zhí)行性的細(xì)則， 發(fā)揮政策的激勵作用， 調(diào)動社會力量協(xié)同參與實現(xiàn)老年人健康信息服務(wù)政策目標(biāo)的積極性。

５.２政策建議

５.２.１ 優(yōu)化政策工具搭配， 驅(qū)動子類工具協(xié)同發(fā)力綜合考量老年人健康信息服務(wù)的長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)與政策工具的功能屬性， 應(yīng)注重需求拉動帶來的長期效益， 適當(dāng)增加缺位工具運用頻率， 可以從以下方面調(diào)整政策工具布局：

在需求型政策工具中， 逐步擴大子類工具的運用。①在應(yīng)用示范上， 圍繞重點應(yīng)用場景， 打造一批社會參與廣泛、應(yīng)用效果明顯的示范基地， 推動應(yīng)用示范層級動態(tài)管理， 深化老年人健康信息服務(wù)實踐效果； ②在宣傳教育上， 依托社區(qū)、養(yǎng)老機構(gòu)及老年大學(xué)開展視頻教學(xué)、經(jīng)驗交流、健康教育等培訓(xùn)活動， 改善老年人群在健康素養(yǎng)上的不足， 提升健康信息服務(wù)體驗感； ③在市場培育上， 扶持老年人健康信息服務(wù)市場， 重點支持符合老年人群需求的健康信息服務(wù)產(chǎn)品研發(fā)， 從操作界面到操作流程都要充分考慮老年人群的實際情況； ④在交流合作上， 鼓勵社會非營利組織、養(yǎng)老機構(gòu)和企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)學(xué)研合作， 積極借鑒國外老年人健康信息服務(wù)先進(jìn)理念與設(shè)計， 創(chuàng)新老年人健康信息服務(wù)領(lǐng)域的產(chǎn)品、模式和制度。

在供給型政策工具中， 加大人才培養(yǎng)和資金投入的支持力度。①在人才培養(yǎng)上， 加快構(gòu)建多方參與、產(chǎn)教融合的人才培養(yǎng)模式， 鼓勵企業(yè)、社會非營利組織以及養(yǎng)老機構(gòu)參與到高校及培訓(xùn)機構(gòu)的人才培養(yǎng)過程中來， 雙方根據(jù)自身發(fā)展需求簽訂人才培養(yǎng)訂單， 實現(xiàn)人才供需匹配， 此外， 完善老年人健康信息服務(wù)相關(guān)職業(yè)資格認(rèn)證制度， 拓寬職業(yè)發(fā)展前景； ②在資金投入上， 制定老年人健康信息服務(wù)專項財政預(yù)算， 細(xì)化具體領(lǐng)域?qū)嵤┓桨浮＠纾瑸槔夏耆私】敌畔⒎?wù)創(chuàng)新項目提供經(jīng)費； 向社會非營利組織、養(yǎng)老機構(gòu)和社區(qū)捐贈數(shù)字化健康監(jiān)測設(shè)備； 設(shè)立獎學(xué)金資助有志于從事老年人健康信息服務(wù)的人員接受相關(guān)教育和培訓(xùn)。

在環(huán)境型政策工具中， 推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、安全保障與金融稅收應(yīng)用落實。①在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃上， 加快構(gòu)建覆蓋老年人健康信息服務(wù)全流程的標(biāo)準(zhǔn)體系， 鼓勵和指導(dǎo)相關(guān)組織、協(xié)會協(xié)同推進(jìn)產(chǎn)品、平臺及服務(wù)等多方面標(biāo)準(zhǔn)的制定， 開展代表性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用示范；②在安全保障上， 聯(lián)合網(wǎng)信部門、新聞媒體完善投訴反饋渠道， 嚴(yán)厲打擊健康謠言發(fā)布、傳播行為，同時， 推進(jìn)ＥＤＲ、ＭＴＤ 等技術(shù)在信息安全保護(hù)方面的應(yīng)用； ③在金融稅收上， 對于老年人健康信息服務(wù)相關(guān)企業(yè)提供稅收優(yōu)惠或減免， 發(fā)布產(chǎn)品及服務(wù)稅收優(yōu)惠目錄。

５.２.２ 均衡政策目標(biāo)配置， 確保目標(biāo)設(shè)置協(xié)調(diào)合理

以前瞻性引領(lǐng)長遠(yuǎn)發(fā)展， 重視創(chuàng)新模式構(gòu)建，應(yīng)提升薄弱目標(biāo)環(huán)節(jié)的政策供給。為此， 提出如下建議： ①在彌合數(shù)字鴻溝方面， 一是要從源頭上重視老年人數(shù)字素養(yǎng)教育， 聚焦于醫(yī)保服務(wù)、看病就醫(yī)、健康檔案等重點應(yīng)用場景， 依托社區(qū)、養(yǎng)老機構(gòu)以及老年大學(xué)建立起以需求為導(dǎo)向的老年人健康信息素養(yǎng)課程體系， Ｌｅｉｃｅｓｔｅｒ Ａｇｅｉｎｇ Ｔｏｇｅｔｈｅｒ 項目在開課前會了解老年人的信息獲取、數(shù)字技能需求等情況可以為相關(guān)機構(gòu)開展服務(wù)提供參考［３０］ 。二是重點推動在線健康社區(qū)、醫(yī)療健康應(yīng)用適老化改造， 遴選出具有代表性的適老化產(chǎn)品及服務(wù)， 編制適老化設(shè)計典型案例， 加快信息無障礙環(huán)境建設(shè)改造。②在強化科技支撐方面， 特別是新技術(shù)研發(fā)與產(chǎn)品供給方面， 要對易學(xué)性、易用性給予更多的政策優(yōu)惠， 充分考慮老年人的身心特點和思維方式， 引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)積極推進(jìn)健康信息服務(wù)適老化改造工作，建立完善懲治機制， 避免“虛有其表” 的老年人模式。③在拓寬服務(wù)場景方面， 要面向居家、社區(qū)、養(yǎng)老機構(gòu)等線下場景打造集成應(yīng)用的健康信息管理系統(tǒng)， 培育信息技術(shù)、信息服務(wù)以及老年醫(yī)學(xué)等領(lǐng)域的專業(yè)人才， 為老年人提供全流程的健康信息服務(wù)。此外， 要針對不同目標(biāo)和政策工具之間的協(xié)同合作進(jìn)行歸類， 提供相應(yīng)的配套支持措施， 保障老年人健康信息服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展， 例如在完善智慧服務(wù)這個目標(biāo)下， 應(yīng)適當(dāng)增加資金投入、安全保障、交流合作、市場培育等子類工具的運用。

５.２.３挖掘參與主體價值， 激發(fā)多元主體組合作用

細(xì)化參與主體的功能作用， 挖掘角色和價值的多樣性， 以形成多元主體協(xié)同發(fā)展老年人健康信息服務(wù)的新局面。對此， 可從３ 個方面著力： ①聚焦老年人群健康信息服務(wù)高頻場景， 由政府部門組織實施全國性項目， 發(fā)揮其資源整合的主導(dǎo)優(yōu)勢， 制定分級分類的考核、獎懲機制， 激發(fā)社會非營利組織、養(yǎng)老機構(gòu)、企業(yè)以及個人等參與主體的積極性，加大對私人資本進(jìn)入老年人健康信息服務(wù)市場的吸引力， 形成社會合力。②充分發(fā)揮以公共圖書館、行業(yè)協(xié)會為代表的社會非營利組織在老年人群內(nèi)的傳播作用， 鼓勵行業(yè)協(xié)會、公共圖書館帶頭建設(shè)老年人健康信息服務(wù)門戶， 推動相關(guān)工作的有效落實，宣傳相關(guān)資源和政策。例如， 美國圖書館協(xié)會制定的《老年人圖書館和信息服務(wù)指南》中提出老年人健康信息服務(wù)可能會涵蓋的內(nèi)容包括個人健康和醫(yī)療保健政策， 并提出使圖書館成為向老年人提供信息服務(wù)的協(xié)調(diào)中心的原則， 不僅要向老年人提供健康信息， 還要為其提供政府和相關(guān)部門的醫(yī)療保健衛(wèi)生政策［３１］ 。③激發(fā)個體參與老年人健康信息服務(wù)的積極性， 建立完善健康信息服務(wù)專家?guī)欤?擴展專家在公共服務(wù)、宣傳教育等子類工具中的參與渠道， 同時要加強資金補貼和考核激勵， 引導(dǎo)義務(wù)人員、志愿人員積極參與老年人健康信息服務(wù)活動，為健全老年人需求反饋渠道提供支持， 通過線上、線下多形式了解老年人群實際需要。

６結(jié)語

本研究構(gòu)建了“政策工具—政策目標(biāo)—參與主體” 的三維分析框架， 對我國老年人健康信息服務(wù)政策文本進(jìn)行了多維度的量化分析， 從而提出了相應(yīng)的政策建議， 可以為老年人健康信息服務(wù)政策優(yōu)化升級提供參考借鑒， 在推動老年人健康信息服務(wù)發(fā)展、積極應(yīng)對人口老齡化等方面也具有一定的現(xiàn)實意義。但本研究也存在一些局限性： 一是在研究對象上， 僅選擇省級及以上政府部門制定的政策文本， 對基層政策文本的關(guān)注度不足。二是在研究內(nèi)容上， 僅從整體層面分析了相關(guān)政策文本， 缺乏中央和省級、省級和省級政策文本之間的橫向比較。在未來的研究中， 可以進(jìn)一步擴大政策樣本數(shù)量，通過效詞分析、社會網(wǎng)絡(luò)分析等方法， 優(yōu)化我國老年人健康信息服務(wù)政策分析的準(zhǔn)確性與深入性。