城市社區韌性及其提升路徑

摘要：社區作為社會治理的“最后一公里”，城市社區的韌性，在現代城市治理中具有重要意義。韌性社區的建設，可以從組織韌性、空間韌性、制度韌性、文化韌性四個維度加以考量。通過加強黨建引領、夯實物質基礎、理順應急制度、提升文化認同等方式進一步提升社區應急反應能力，為韌性城市建設提供助力。

關鍵詞：社區治理；韌性社區；應急管理

黨的二十大報告強調：“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。”城市作為人口的主要聚居地，也是中國式現代化的重要陣地，建設韌性城市，提升城市的風險預防能力、風險抵抗能力與風險過后的恢復能力，關系著國家安全與發展的全局。城市社區是城市治理的基石，城市社區的韌性，是衡量一個城市韌性的重要指標，在現代城市治理中具有重要意義。

一、韌性社區的概念

（一）韌性城市

韌性通常用于描述物體柔軟堅實、不易折斷破裂的性質。2002年，倡導地區可持續發展國際理事會（ICLEI）在聯合國可持續發展全球峰會上將“韌性”概念引入城市建設與防災減災領域，同時將其定義為能憑自身的能力抵御災害沖擊、減輕災害損失并合理調配資源以從災害中快速恢復的城市形態。這為城市發展提出了新的要求。

2020年4月10日，習近平總書記在中央財經委員會第七次會議上指出：“城市發展不能只考慮規模經濟效益，必須把生態和安全放在更加突出的位置”，要“打造宜居城市、韌性城市、智能城市，建立高質量的城市生態系統和安全系統。”以此為標志，韌性城市作為現代城市發展的重要理念，在我國從學術層面的討論正式上升為國家戰略。韌性城市建設也成為國土空間、防災減災、安全生產、應急管理等城市規劃的重要內容。為進一步統籌發展與安全，加快推動中國式現代化提供了新的城市發展模式。

（二）韌性社區

社區既是居民日常生活的重要場所，也是城市社會治理的基本單元。從全周期應急管理體系建設角度來看，韌性社區需要具備三種能力：一是風險防范能力。在社區日常管理中，了解社區內潛在風險并定期檢查、整改；制定具備可操作性的應急預案并開展演練；有計劃地儲備應急物資、培訓應急人員等。二是風險應對能力。當危機發生時，一方面，社區基礎設施能夠經受住考驗，社區自身管理系統能夠維持運行。另一方面，能夠組織與協調人員、資源、信息等來對抗風險，減少損失。三是善后恢復能力。在危機解除后，能夠在較短時間內適應現有狀況并有針對性地進行修繕，使社區運轉回歸正常。能對風險應對的過程進行反思，不斷提升社區的應急管理能力。

總的來說，韌性社區是指以社區共同行動為基礎，能夠整合社區內外資源、有效應對突發事件帶來的風險災難，并從負面影響中恢復、再生、保持彈性的，形成可持續發展的能動社區。

二、韌性社區建設的維度

（一）組織韌性

社區作為基層治理的“最后一公里”，既承擔著自上而下的管理職能，也承擔著自下而上的服務職能。但目前的社區組織建設卻面臨著諸多難題。一方面是社區組織定位尷尬。社區組織由于受到人員配置、資金支持和政策指導等方面的限制，其實際能夠行使的權力往往十分有限。話語權的缺失使社區在很多關鍵領域難以做到兼顧，常常陷入重應付輕治理、重經驗輕標準、重形式輕效能的困境。另一方面，社區組織在社區治理上沒有與轄區內其他治理主體形成合力，缺乏統籌協調的聯動機制，各主體協同不足。居委會、業主委員會等居民自治組織缺位或賦能不足，不能有效行使權力，未形成有效的居民參與機制。物業工作人員沒有與社區形成良性互動，居民志愿者、市場等其他主體未被有效整合進社區治理體系，不能有效緩解社區組織人員不足、專業化不足的壓力。

（二）空間韌性

社區公共空間既是社區居民日常生活的場所，也是社區應對風險的緩沖空間。我國人口規模巨大而土地資源相對有限，城市社區空間布局與基礎設施建設的沖突難以回避。一是新建社區設計存在缺陷。目前我國城市新建社區以商品房小區為主，設計規劃往往重視空間利用率與外觀而忽視防災基礎設施。普遍存在重視硬件建設，忽視生活氛圍營造的現象。二是老舊小區設施陳舊。一方面因為建設年代早，規劃設計不適應社區發展需要，普遍存在空間道路狹窄、公共設施不完善、缺少防災避難場所等問題。另一方面，由于使用時間長，存在基礎設施老化的問題，既影響居民生活，也存在安全隱患。三是社區公共空間私人化現象明顯。公共空間經常被人為分割或占據，形變成碎片化的私人空間。不僅削弱了基礎設施原本的韌性，甚至造成新的安全隱患。

（三）制度韌性

制度在面對突發事件時所表現出的靈活性和適應性，直接影響著韌性社區的風險處置能力與風險應對效果。然而，城市社區制度建設并非盡善盡美。一是制度可操作性不足。隨著韌性城市建設上升為國家戰略，各地政府先后出臺了一系列相關政策。但這些政策缺乏法律法規層面的有力支撐，在實際工作中難以得到有效執行，同時這些制度中，尤其在應急制度方面，沒有與本地實際相結合，忽視了城市發展的獨特性。二是社區本身缺乏行之有效的應急管理制度。一方面，社區在應急管理中仍然存在明顯的“重處置、輕預防”傾向，缺乏風險隱患的排查整治、風險評估預警等相關制度條例；另一方面是缺少符合社區實際的應急管理預案，應急預案同質化嚴重，不能結合實際，缺少日常演練，或日常演練流于形式。

（四）文化韌性

社區文化是社區凝聚力與社區居民身份認同的基礎，是社區韌性的根基所在。社區文化的形成是不能一蹴而就的，需要長時間的浸潤。尤其是一些新建的商品房小區，鄰里關系淡漠，更難以形成具有向心力的社區文化。就應急管理文化韌性本身而言，一方面，居民自我服務意識不強。在社區的日常治理中，依賴街道與社區，“等”“靠”“要”的思想依舊突出，主動性不足，缺乏具有領導力與影響力的自治組織與社區組織者，擁有的自救及他救技能也相對薄弱。另一方面，“韌性城市”的概念缺乏大眾語境下的普及和宣傳，城市精神文明建設之中尚未明確“韌性”文化。居民對于不熟悉的概念，難以形成共識。這種共識的缺乏，使得社區在推動韌性文化建設時面臨著相當大的困難。

三、城市社區韌性的提升路徑

（一）加強黨建引領，發揮戰斗堡壘作用

黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》中強調，要加強黨的基層組織建設，健全基層治理黨的領導體制。一是要發揮基層黨組織戰斗堡壘的作用。充分發揮基層黨組織的政治優勢、組織優勢、密切聯系群眾優勢，發揮黨組織在社區治理中的領導作用。構建多方參與的社區應急管理體系。二是要發揮黨員的先鋒模范作用。社區黨組織應調動社區黨員，再通過社區黨員將居民充分帶動起來。在突發事件預防、應對、善后等工作中率先垂范，讓社區黨員成為居民的“主心骨”。三是建立統一指揮的應急管理隊伍。在吸納人才的同時，對現有人員展開培訓，提升應急管理的科學素養與專業能力。同時，要轉變思維，重視風險預防工作。基層干部在應急管理中要始終保持主動性、自覺性、警惕性。

（二）夯實物質基礎，打造一刻鐘生活圈

為了有效應對風險，需要儲備必要的醫療、食品、救援等應急資源，維持社區的通訊、能源、交通運輸等的基本運營，這就要求社區擁有足夠的、功能多樣的公共空間。2021年，國家印發了《社區生活圈規劃技術指南》，提出“保障社區生活圈健康有序運行的主要功能”，具體包括了社區服務、就業引導、住房改善、日常出行、生態休閑、公共安全等六方面內容。然而，我國人口眾多，社區也往往有著明確的界線劃分，一個社區很難依靠自身力量擁有足夠的應急公共空間。將社區生活圈建設納入社區應急管理體系中來，在帶動社區周邊經濟發展，滿足居民生活需求，提升幸福感的同時，創新了社區的應急服務能力，提供了更多物理空間與物質資源的支持，增加了應急管理的緩沖空間，大大提升了社區的空間韌性。

（三）加強制度建設，理順應急程序

制度具有指導性與規范性，以制度為支撐，規范社區應急管理的工作流程，明細權責關系，確保社區應急管理成體系、可持續。一是加強社區應急管理制度建設。根據自身實際，制定多樣化、個性化的社區應急預案，避免預案同質化。開展針對性應急演練，爭取做到多方聯動。增強社區應急制度與城市應急制度的銜接，確保在應急狀態下社區與城市能夠權責明晰地進行協同作戰。二是樹立全周期管理意識，打造應急管理風險閉環。在提升風險應對能力的同時，矯正“重應對輕預防”的傳統觀念，提高社區的風險預警能力，做到關口前移。三是促進風險多元治理。廣泛聯合物業、轄區內商戶、醫療機構、教育機構等主體，要使這些主體“像毛細血管一樣延伸到社會各領域”，打造綜合性應急管理網絡，構建風險共擔的社區應急體系。

（四）提升文化認同，挖掘居民自主能力

文化的認同可以提升社區居民的凝聚力，面對突發事件時，向心力較強的社區更容易形成互助關系，齊心協力抵御災害。一是要提升社區的文化認同，一方面要提煉社區特色文化，在此基礎上打造社區行為規范，進而形成社區價值觀。規范居民行為，增強社區居民黏性，提升社區向心力；另一方面要豐富韌性文化的宣傳形式，建立常態化應急宣傳機制。強化社區工作人員、社區居民及轄區內其他社會組織的應急意識，增強這些主體面對風險時的主觀能動性。二是要完善居民自治，一方面要提高居民的風險救護能力。增強居民風險意識，加強居民風險應對能力培訓，普及應急救援知識，提升居民應對風險的能力。另一方面推動居民自治組織建設。鼓勵居民成立居委會、業主委員會等居民自治組織，提高居民風險應對的參與度，推動社區應急管理從單向管理轉向多方互動。

習近平總書記強調，“備豫不虞，為國常道”。要充分認識到社區在韌性城市建設中的重要性，要把更多資源下沉到社區來，進一步提升社區應急反應能力，發揮居民的主觀能動性，全面營造“人人懂安全，個個會應急”的社會氛圍，為社會公共安全和韌性城市建設提供助力。

參考文獻

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本文得到以下項目支持：2024年度沈陽市全市黨校系統立項課題“防范化解安全風險，推動韌性社區建設研究”（項目編號：SYDXKT24-30）。

（作者系中共沈陽市委黨校公共管理教研部助教）