地方政府專項債務管理存在的問題及建議

2014年《預算法》修訂后，地方政府只能通過發行政府債券進行舉債。2015年，我國發行地方政府專項債券9743.7億元，到2022年發行40384億元，不斷增加的地方政府專項債券規模，在經濟發展方面發揮了巨大的促進作用，有效緩解了地方政府財政壓力。各地政府為更多地爭取地方政府專項債券資金采取了很多措施，也因此在其管理的過程中難免會存在一些需要關注的問題。特別是近幾年地方政府債券發行規模持續擴張，為保證地方政府專項債券在推動經濟發展中真正發揮作用，達到地方政府專項債券發行的預期目標，文章對該項工作管理情況進行分析研判，仔細研究其中存在的問題并結合實際情況加以改進完善。

研究背景

近年來，發行地方政府專項債券作為財政政策實施的重要途徑，已成為調控宏觀經濟運行的重要手段，承擔著穩投資、促增長、補短板的作用，尤其是在基層政府“三保”壓力巨大的情況下，地方政府專項債券成為拉動經濟發展的重要馬車，也是重大項目建設極為重要的資金來源。對于地方政府來說，舉借債務的主要目標是發展經濟，尤其是在經濟基礎設施建設等嚴重依賴政府投資的地區。我國地方政府專項債券于2015年首度發行，當年發行1000億，2016年、2017年，其發行量分別擴張到4000億、8000億，2018年首度超過1萬億，2019年擴張到2.15萬億，2020年發行量達到3.75萬億創出新高，2021年、2022年則均為3.65萬億。地方政府專項債券的發展為經濟穩步增長帶來了強大的支撐，尤其是通過項目收益專項債券的發行，能夠保證重點地區的合理融資需要，同時又能有效地控制政府債務風險，充分利用國家的財政資源來穩定投資、擴大內需，提高了基礎公共服務的供給質量，為當地的棚戶區改造和交通、水利、市政等基礎設施的建設，提供了強大的資金保證，大大緩解地方政府財政壓力。

地方政府專項債券管理概述

地方政府專項債券概念及發行領域 地方政府專項債券是省級政府為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。專項債券的收入、支出、還本付息等納入政府性基金預算管理，兼具公益性和收益性。債券按資金用途分為新增債券、置換債券和再融資債券，目前大部分新增專項債券重點用于交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、社會事業、城鄉冷鏈等物流基礎設施、市政和產業園區基礎設施、國家重大戰略項目、保障性安居工程等領域。地方政府專項債券管理遵循“資金跟著項目走”的原則，應加強工作統籌，注重整體謀劃，聚焦重點領域，做好專項債券“借、用、管、還”全生命周期管理，帶動擴大有效投資。

地方政府專項債券概念及發行領域 地方政府專項債券管理主要是指地方政府在申報政府專項債券項目、使用債券資金、監督債券撥付使用等過程中的管理，包含以下幾個方面。第一，地方政府專項債券要通過發改委和財政部審核才能發行。地方政府在符合專項債券投向的公益性項目中確定擬申報項目，所申報項目必須有一定收益，根據項目可行性和成熟度納入項目儲備庫管理。其次，項目申報要通過市級、省級部門逐級審核。縣級政府首先將選定的項目通過發改系統上報，市級、省級發改部門審核后將通過的項目報送國家發改委，國家發改委通過后確定當年可發行債券項目的清單，然后縣級政府在通過清單里選擇需要發行的項目，編制“兩案一書”并報審。省級財政部門負責審核地市編制的債券項目信息披露材料，審核通過后統一通過掛網發行。專項債券發行前要對項目基本信息、可行性方案、收益與融資平衡方案、期限內項目專項收入或政府性基金收入情況、專業機構評估意見以及其他必要信息進行全面詳細披露。第二，地方政府專項債券主要支持有一定收益的公益性項目，以對應的政府性基金收入或專項收入償還。專項債券以對應的政府性基金收入、專項收入實現平衡。地方政府專項債券重點支持中央和省委、省政府確定的重大戰略、重點領域和重大項目，優先支持經濟社會發展急需，前期工作準備充分、開工條件成熟的項目，以及符合條件的在建項目和分年度發行的專項債券項目。第三，地方政府專項債券項目實行負面清單管理，不得安排非政府投資項目，不得安排無收益或項目收益與融資規模不能平衡的項目，不得安排短期不具備開工條件、不能及時形成實物工作量的項目，不得安排一般房地產項目、產業項目等其他政策文件禁止安排的項目。

地方政府專項債券管理存在的問題

債券項目庫儲備有待完善 專項債券項目申報需經過項目儲備、提交申請、主管部門篩選等環節，申報債券項目應圍繞重點領域、重大項目以及年度需求。但目前地方政府債券項目儲備庫不夠完備，未能將債券項目儲備庫與發改部門重大項目庫進行有效結合，無法全面掌握納入需求申報的專項債券項目情況以及各項審批手續和前期工作能夠開工的項目。存在前期準備工作不足、缺乏高質量項目儲備等問題，較為缺乏有競爭力、有吸引力的優質項目。

債券項目推進機制有待完善 專項債券管理職責劃分不明確，地方政府專項債券管理工作各個環節的主管部門及項目單位并沒有進行緊密相連。有的項目單位或主管部門未對項目開展進行事前績效評估，相關責任單位審核把關不嚴格，存在部分項目前期各項審批程序尚未履行、可行性論證不到位、前置要件不全、項目建設期限、投資及收益等要素測算不準確等現象，導致部分前期質量不高的項目，未按期開工建設。有的項目進度較慢，導致項目建設無收益或者收益無法與融資成本平衡。

部分債券資金使用進度有待提高 一方面，由于部分項目受施工進度變化、工程規劃調整等因素影響，后期實施前置條件不充分，使得專項債券發行資金到位后，因項目實施進度慢導致資金撥付不出去，出現“錢等項目”的現象，部分項目債券資金支出進度較慢。另一方面，專項債券項目績效管理落實不到位，缺乏明確的政府債券資金使用績效評價體系，缺少對于債券項目立項材料申報及資金平衡方案等問題的規范以及項目的運行建設情況的監管，導致債券資金使用情況差異大，部分地區存在閑置浪費，難以達到管理要求。

完善地方政府專項債券管理的建議

為了促進專項債券市場的發展、防范債務風險、提高政府效率、更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用，解決專項債券管理中出現的問題，可以從以下幾個方面入手。

充分論證，扎實開展項目謀劃準備工作 第一，細化項目入庫標準。研究地方政府專項債券支持政策，明確債券發行項目儲備和申報標準，要做到標準清晰、目標明確、工作規范。同時前移審核關口，提升項目的成熟度，將項目的可行性研究、事前績效評估、項目實施方案、融資收益平衡情況等作為入選專項債券庫的必備條件。第二，強化高質量項目儲備。建立專項債券項目儲備常態化制度，將債券項目儲備庫與發改部門重大項目庫進行有效結合，實現多部門的信息共享和數據統一，從源頭進行把控。項目建設主管部門應該根據債券申報的范圍、條件以及項目建設進展情況提前謀劃，并結合當地規劃及發展定位，定期梳理編排符合條件的項目，及時上報發改部門和財政部門，及時更新年度專項債券項目儲備庫。第三，認真梳理篩選項目。發改部門主要負責建設規劃、項目批復和初核及確定專項債項目清單，財政部門基于發改部門反饋的項目清單，會同項目主管部門梳理篩選項目時，嚴格專項債券項目合規性和可行性審核，聚焦經濟社會效益明顯、帶動效應強的重大項目和國家重點戰略項目，優化限額分配，保障重點任務，確保專項債券額度下達以后，項目即能開工、投入、達效，真正做到“項目成熟一批發行一批”，避免“錢等項目”，做細做實項目前期的準備工作。

完善機制，建立健全專項債券規章制度 第一，建立健全地方政府專項債券信息平臺。高度重視地方政府債券信息平臺建設，增加地方政府債券相關的政策匯總及解讀、典型案例、常見的債券實務問題及經驗分享等模塊，便于全方位地了解地方債政策與經驗做法。將財政部門、國有企業、項目單位等信息在平臺中共享，各主體部門在各自節點錄入債券進度相關信息，保證專項債券信息公開透明，全面反映建設進度、資金使用進度、風險預警、績效結果等方面信息。通過數字化的工具提升債券風險管理效率，實時監控債券資金流動走向。第二，完善地方政府專項債券項目管理制度。建立由多部門組成的地方政府專項債券項目安排協調機制，建立權責相適應的債券資金支出使用制度，按照“誰填報，誰管理，誰負責”的原則，嚴格落實債券項目管理職責。在項目選取方面，優先安排開工在建的項目和納入相關規劃的國家重大戰略項目；在資金安排方面，要嚴格執行專項債券“有收益、能覆蓋”的前提要求，將專項債券資金用在有一定收益的重大項目上，保證及時撥付債券資金，嚴禁資金截留、挪用。第三，建立地方政府專項債券項目推進機制。明確行業主管部門和項目單位責任，細化工作任務，加快辦理前期手續，歸集審批事項辦理進展情況，協調解決項目推進過程中的各類問題，確保項目建設條件成熟。對于新開工的項目，推動加快辦理用地、規劃許可、環評、施工許可等審批手續，充分做好項目的前期準備工作，履行各項審批流程，確保手續完備，能夠盡快地開工建設；對于已經開工的項目，制定項目資金使用計劃，倒排工期，盡快協調解決項目實施中的困難和問題，加快推進項目建設進度，盡早形成實物工作量。

注重績效，壓實專項債券全周期監管責任 第一，加強地方政府專項債券項目全周期監管。進一步規范地方政府專項債券資金的管理使用，建立常態化穿透式監測機制，對地方政府債券“借、用、管、還”的“全鏈條、全過程、全周期”各個環節，進行專項債券全周期監管，實時動態跟蹤資金流轉全過程，強化日常監督，發現問題及時糾正，確保“資金跟著項目走”，避免資金閑置，盡快形成實物工作量。第二，強化地方政府專項債券項目績效評價。實現專項債券項目資金使用情況績效評價全覆蓋，量化、細化專項債券績效評價標準和考核體系，建立完善的項目資金績效評價的內容與方法，將績效評價貫穿專項債券“借、用、管、還”的各個環節。“事前”嚴把項目質量關，“事中”關注專項債券資金預算執行進度和績效目標實現，“事后”檢查評價，動態監測債券資金的安全性、合規性和績效目標實現情況，精準完善政府專項債券績效考核。第三，加大對地方政府專項債券績效審計。一方面，要加強對專項債券發行、使用、管理、償還的全流程各環節的逐筆檢查，對專項債券項目資金的投入與產出、預期收益完成情況等進行監測分析和績效評估。另一方面，關注專項債券使用績效目標完成情況，對照專項債券的績效評價體系，從債券資金用途結構、債券期限與項目期限匹配度等方面，關注專項債券資金績效結果的運用情況，分析研判專項債券資金是否發揮其應有效益。

隨著地方政府專項債券發行規模持續擴大，發行速度不斷加快，加強地方政府專項債券管理愈發重要。本文在結合專項債券的使用、管理等方面存在的問題并提出合理建議的基礎上，提出了加強地方政府專項債券管理工作的建議。以強化管理、提高績效為目標，促進地方政府專項債券資金安全、規范、有效使用，進一步筑牢政府債務風險防火墻，助力打好打贏防范化解重大風險攻堅戰。

（作者單位：遼寧省鐵嶺市銀州區財政和政府債務管理服務中心）