水資源管理的經濟工具：水資源稅的全球趨勢與國內試點

征收水資源稅的理論基礎與實踐優勢

水資源稅是環境稅的一種，指對使用水資源的行為征收的稅。征收水資源稅不僅旨在增加財政收入，更重要的是通過經濟手段調控水資源的使用和保護，推動水資源的可持續利用和發展。

征收的理論基礎 1．公共物品理論認為，由于水資源具有非排他性和非競爭性的特點，傳統市場機制難以實現其有效分配。政府介入通過征稅可以防止資源的過度使用和悲劇的公地現象，從而實現水資源的社會最優分配。

2．外部性理論認為，水資源的使用常伴隨著外部成本，如生態系統破壞和水質下降。外部性理論強調，市場在存在外部性時無法實現資源的有效配置。水資源稅能將這些外部成本內部化，迫使使用者承擔其行為的社會成本，糾正市場失靈。

3．庇古稅理論提出，作為一種應對負外部性的經濟手段，庇古稅適用于水資源管理中的調控，通過稅收懲罰和調整那些導致公共資源損失或環境負擔的用水行為。

4．科斯定理： 雖然科斯定理原則上支持通過談判解決資源分配問題，但高昂的交易成本常常使得市場解決方案不可行。在這種情況下，征稅成為一種有效的政府干預手段，幫助達到資源效率和優化配置。

實踐優勢 雖然加大對水資源有關技術和基礎設施投資、廣泛宣傳教育節水意識及水資源保護的重要性、實施用水配額制度等方式都有助于保護水資源，但在眾多保護水資源的途徑中，征收水資源稅的方式對于促進水資源保護亦有其不可取代的優勢。

1．彌補市場失靈，更具靈活性。水資源作為典型的公共物品，無法通過市場機制有效分配水資源，征收水資源稅可以調控個體對公共物品的使用，從而解決由于市場失靈導致的過度消耗問題。此外，政府可以根據水資源狀況和社會經濟發展需要，動態調整稅率和征稅方式，使政策保持適時和有效。

2．經濟效益高。環境經濟學提出，環境問題本質上是資源配置問題，環境破壞往往是因為環境成本沒有被市場正確反映。水資源稅通過對水資源的使用進行定價，通過征稅方式，增加使用水資源的直接成本，進而影響所有用水者的行為。隨著企業和消費者面臨更高的用水成本，他們會重新評估水資源的使用效率，進而采取減少用水量、提高用水效率、投資水資源回收技術等措施。長期實施，可促進個體的用水行為發生根本性改變，形成節約用水的習慣和文化。

3．影響范圍廣，資源配置效率高。水資源稅適用于所有水資源用戶，從而會在全社會范圍內產生節水的推動力。通過設置不同的稅率，可以鼓勵用水者在水資源使用上做出更優化的選擇，引導資源向更有效的用途轉移，從而提高整個社會的水資源配置效率。

4．可增加財政收入。征收水資源稅可以為政府提供穩定的收入來源，這些資金可以進一步用于水資源保護和管理的相關項目，如水質改善、水基礎設施建設和公眾教育等，形成財政收入再利用的良性循環，推動缺水地區水資源狀況改善。

中國水資源稅試點現狀

水資源稅試點效果 根據最新實證研究結果，水資源稅改革可以提高水資源使用效率并促進企業研發投入，實現環境和經濟的雙重紅利效應。不僅有助于增加地方稅收收入，也在引導用水行為的改變、促進節水、改良稅收征管制度等方面取得良好效果。

從稅收角度看，河北省自2016年7月試點開始到2018年，水資源稅累計征收額超過36.8億元，月均征收額約為1.6億元。這一數據與水資源費時期相比，增長了超過128%。

在節水效果方面，山東缺水地區企業通過改變用水結構和采取節水措施，減少地下水用量。煙臺市的萬華集團投資建設了再生水利用項目，通過這一項目，該公司的地下水用水量在2018年比改革前減少了超過556萬立方米，降幅達到61%。

試點省份還加強了水量計量和監管，河北省和山東省都通過安裝在線監控計量設施，實現了水量數據的實時監控。這不僅提高了稅收的準確性，也增強了稅收征收的透明度和公平性。

水資源稅推廣面臨的困境 但是在試點中，仍然存在一些問題，主要表現在征收管理、計量管理、協調性及社會接受度等方面：

1．征收管理復雜，這要體現在計量管理薄弱和跨部門協調不足。一方面，水資源稅的核心在于按量征收，這就要求有精確的水量計量系統。現有的水量計量設施尚未完全覆蓋，特別是在一些偏遠和農村地區。很多水用量難以準確核定，這直接影響到稅收的公正性和效率。另一方面，水資源稅的征收管理涉及多個政府部門，包括稅務、水利和地方政府等，水利部門負責水量的核定和許可，而稅務部門負責稅收的征收和管理。不一致的信息系統和工作機制常常導致信息不對稱，影響稅收的準確性和及時性，這使得稅收管理過程復雜化。此外，由于涉及多個部門，各部門在職責、權限、資源配置上的差異可能導致執行中的摩擦和效率問題。

2．稅率設計難以同經濟發展狀況相協調，不征稅情形設置不全面。稅率調整通常會影響到企業的長期投資和運營決策，水資源稅的稅率設計不僅需要考慮水資源的稀缺性、用水行為的環境影響，還應當兼顧經濟發展的可持續性。稅率差異化設計可能帶來的負面經濟影響主要表現在某些特定行業的企業上，如高爾夫球場和大型洗浴中心。由于高耗水企業日常運營需水量大，征收水資源稅會使其面臨的稅負顯著增加，導致其運營成本上升，這在一定程度上抑制了地方經濟的發展。此外，目前的水資源稅中，不征稅的情形設定相對較窄，缺少針對性的減免措施，例如對農業抗旱和維護生態環境必須的臨時應急取水的減免不夠完善。

3．社會接受度有待提高。水資源稅雖然從政策角度上旨在促進資源的合理利用和環境保護，但在具體實施中可能會引發公眾的不滿或抵觸，特別是在稅率顯著提高的情況下。在河北省，由于水資源稅導致一些企業和農業用戶的用水成本增加，引起了部分社會成員的關注和不滿。這種社會反響需要政府通過有效的溝通和政策解釋來進行管理，確保稅收改革能夠得到廣泛的理解和支持。

水資源稅的全球發展趨勢與中國改革方向

全球發展趨勢 1972年的聯合國人類環境會議的召開標志著國際社會對環境問題的正式關注，各國政府考慮采用包括稅收在內的經濟工具來解決環境問題，水資源稅亦興起于這個時期。歐洲是實行水資源稅的先行者，德國和荷蘭是最先開始的國家之一。

德國的水資源稅制相對分散，由各聯邦州根據地區具體情況自行立法，賦予地方政府更多關于水資源稅率設定和收入使用的權力，征收稅收重點不僅在于財政收入，而且在于補償因水資源管理政策受影響的群體，如限制化肥使用的農民，強調稅收的專款專用性。荷蘭早在1970年代就引入了水污染稅，1981年為補足財政缺口進一步引入了地下水稅，抑制過度開采地下水。由于稅收實施的行政成本較高，在改善地下水狀況方面未能達到預期效果，最終，在2011年終止了地下水稅。當前德國與荷蘭正致力于整合水資源管理，強調將水資源稅納入更廣泛的水管理政策中，這些政策包括污染控制、洪水管理和生態系統保護，力求創建一種全面的可持續水資源使用方法。

相比之，俄羅斯實行綜合的水資源稅制，涵蓋了水資源的使用和污染兩個方面。水資源稅政策包括對用戶根據水量征稅及對水污染行為征費，根據經濟狀況的變化和水資源價值的實時情況調整水資源稅率，以此促進水資源的合理使用和環境保護。

由此可見，三個國家水資源稅制均在改革中不斷發展，但都強調環保和資源保護的目標，強調可持續性和靈活性，稅收收入最終都用于環境保護項目及水資源的基礎設施建設及維護。改革突出動態稅率、法律嚴謹性和稅收收入專用，使經濟激勵與環境目標保持一致。

中國水資源稅的改革方向 結合全球趨勢和學者研究成果，中國未來水資源稅改革可以分為兩個方面：稅制設計和征管改進。

稅制設計方面，學者們建議從全要素方法界定水資源稅納稅人、統一劃分取用水類型，以及增加和完善不征收水資源稅的情形，確保稅法中納稅人界定的明確性和征稅的公平性。此外，有學者強調需要優化資源稅的稅目設置，擴大征稅范圍，完善減免稅優惠，并加強稅源管理，以充分發揮資源稅在節約資源和環境保護方面的作用。

征管改進方面，張寶建議通過明確的激勵和約束機制、確保水資源稅收入專款專用、合理分配稅收收入、以及在保障基本水需求與稅收調節之間找到平衡，來完善水資源稅制度。王曉潔認為還需增加對水資源計量基礎設施的投入，建立保障民生行業的稅負補償機制。倪娟建議進一步完善疏干排水的計量方法、保障基層水利部門經費，以及加強稅務與其他部門的協調合作，以確保水資源稅制的全面推廣和實施效果。

中國幅員遼闊，地理氣候差異大，未來推廣征收水資源稅尤其需要結合當地的經濟狀況和水資源狀況，因地制宜。在水資源稅收稅款管理和使用方面可以借鑒國外經驗，賦予地方更多財政自治權，并進一步強調稅款專用，以發揮水資源稅的作用。

（作者單位：北京科技大學文法學院）