生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度體系構(gòu)建研究

摘要：二十大報(bào)告明確指出，“中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”。而建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，必須加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度是生態(tài)文明建設(shè)的制度保障，也是生態(tài)文明制度的組成部分，堅(jiān)持完善并嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度對人與自然和諧共生的現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義。由于目前關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度體系的構(gòu)建研究還相對缺乏，相關(guān)制度也不完善，因此研究在對生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度的概念進(jìn)行闡述的基礎(chǔ)上，提出其構(gòu)建思路及構(gòu)建路徑，以期為當(dāng)前的生態(tài)文明制度建設(shè)和改革提供借鑒。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度；明確責(zé)任；履行責(zé)任；追究責(zé)任

基金項(xiàng)目：2022年度山西省高等學(xué)校哲學(xué)社會科學(xué)項(xiàng)目“人與自然和諧共生視角下的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度體系構(gòu)建”（2022W207）

引言

十八大以來，隨著一系列新理念、新戰(zhàn)略的提出，我國進(jìn)行了大幅度生態(tài)環(huán)保改革工作，各項(xiàng)制度出臺頻繁，監(jiān)管執(zhí)法日益嚴(yán)明，污染大面積治理，環(huán)境質(zhì)量快速改善，生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生了歷史性變化。目前，我國雖然已經(jīng)建立生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究制度，生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度有序進(jìn)行，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度開始改革[1]，但對生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度的研究依然缺乏路徑構(gòu)建。

1生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度概述

1.1生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的內(nèi)涵

生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任是指對生態(tài)環(huán)境保護(hù)負(fù)有義務(wù)的主體應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，以及當(dāng)有關(guān)主體違反生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

1.1.1生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的主體包括政府、企業(yè)、社會組織和公眾

按照2020年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，環(huán)境治理體系涉及黨政社企等多方主體共同參與治理，因此生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度的主體應(yīng)該是多方主體。黨政社企在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中都負(fù)有責(zé)任，但是由于身份和地位不同及扮演的角色不同，責(zé)任大小也不同。其中，各主體在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的責(zé)任應(yīng)該是政府占主導(dǎo)地位，主要負(fù)監(jiān)管責(zé)任；企業(yè)是主體，對污染負(fù)防治責(zé)任；社會組織和公眾一方面負(fù)有環(huán)境保護(hù)責(zé)任，一方面又是生態(tài)環(huán)境保護(hù)參與監(jiān)督主體。

1.1.2生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的內(nèi)容

政府、企業(yè)、社會組織和公眾責(zé)任主體的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任均不同。企業(yè)、社會組織和公眾違反生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，要承擔(dān)法律責(zé)任。對政府而言，當(dāng)政府相關(guān)負(fù)責(zé)人無法盡到其監(jiān)管的責(zé)任時(shí)，也應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。

1.2生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度的概念

“生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度”一詞首次提出、首次明確規(guī)定其制度構(gòu)成是在2019年10月31日黨的第十九屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）中，意味著生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度在我國已確立?！稕Q定》雖然提出了嚴(yán)明的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，以及如何嚴(yán)明的對策，但我國現(xiàn)行的法律法規(guī)及有關(guān)政策均沒有對什么是生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度進(jìn)行界定，因此很有必要對生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度進(jìn)行界定。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度是指有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的一系列法律法規(guī)等的總和。生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度是生態(tài)文明制度體系的構(gòu)成之一，貫穿于生態(tài)文明建設(shè)的各個(gè)階段，為生態(tài)文明建設(shè)提供了重要保障。生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度包括生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核制度、企業(yè)主體責(zé)任和政府監(jiān)管責(zé)任制度、生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)制度、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價(jià)制度、生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。

2生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度體系的構(gòu)建思路

生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度體系是所有生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度構(gòu)成的一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一的整體，包括制度、體制、機(jī)制等內(nèi)容。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度體系構(gòu)建，涵蓋事前預(yù)防、事中控制、事后追究3個(gè)階段[2]，如表1所示。事前預(yù)防階段，明晰責(zé)任是承擔(dān)責(zé)任的前提，要求明晰企業(yè)、政府、社會組織和公眾的責(zé)任。事中控制階段，各方要履行好責(zé)任，健全環(huán)保目標(biāo)考核評價(jià)制度、完善生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、組建統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍、完善公眾參與機(jī)制。事后責(zé)任追究階段，落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，健全經(jīng)濟(jì)懲戒和賠償為中心的經(jīng)濟(jì)追責(zé)制度，有效銜接、協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度等。

3生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度體系的構(gòu)建路徑

《決定》在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域提出如何健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，如何嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境責(zé)任制度，具有重要意義。從制度層面明確政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、公民參與的責(zé)任，并對如何強(qiáng)化責(zé)任、落實(shí)責(zé)任提出了完善的相關(guān)制度。這一舉措，對當(dāng)前污染企業(yè)及企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任的追究起到了顯著的效果。

3.1明確責(zé)任是前提

3.1.1強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部政治責(zé)任

領(lǐng)導(dǎo)干部是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重大決策者和重大責(zé)任人。從管理體制上，實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，堅(jiān)決實(shí)行“黨政同責(zé)[3]、一崗雙責(zé)”?！端廴痉乐畏ā反_立了“河長制”，將水質(zhì)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的水域納入規(guī)劃并公開，明確了河長的責(zé)任。因此，可借鑒河長制，將其推廣至其他領(lǐng)域，實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，規(guī)范地方政府負(fù)責(zé)人的決策行為。另外，可成立生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本地生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，研究生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大問題，落實(shí)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”責(zé)任制，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作體系。

3.1.2明確政府監(jiān)管責(zé)任

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是政府牽頭、多單位分工配合、企業(yè)擔(dān)責(zé)、社會各界參與的共同結(jié)果，因此地方政府責(zé)任重大，各地應(yīng)盡快制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單。一方面，生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及眾多部門分工負(fù)責(zé)，各地制定或修訂責(zé)任清單，明確責(zé)任部門、監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管事項(xiàng)，列出不履行監(jiān)管職責(zé)的情形等，劃清各自權(quán)力和責(zé)任，規(guī)定各級政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政治責(zé)任；宏觀經(jīng)濟(jì)、資源管理和基礎(chǔ)建設(shè)等部門制定政策、編制規(guī)劃、實(shí)施項(xiàng)目，把生態(tài)環(huán)保納入行業(yè)管理，作為生產(chǎn)指導(dǎo)；立法部門制定生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)；財(cái)政部門加大污染防治資金投入、采用政府投資基金吸收公眾資金參與環(huán)境治理；科技部門推動環(huán)?？萍汲晒D(zhuǎn)化、示范、應(yīng)用。另一方面，建立跨部門合作機(jī)制合力攻堅(jiān)，共同保衛(wèi)藍(lán)天綠水，同時(shí)明確各級政府的財(cái)政支出責(zé)任，由中央主導(dǎo)全國性和跨區(qū)域的生態(tài)產(chǎn)品供給，明確中央對地方一般轉(zhuǎn)移支付的權(quán)力范圍，明確省以下一般轉(zhuǎn)移支付和地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付支出責(zé)任，制定不同層級政府的責(zé)任清單。

3.1.3明確企業(yè)主體責(zé)任

企業(yè)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在法律框架內(nèi)對其環(huán)境責(zé)任明確規(guī)定，并遵守相關(guān)規(guī)定，承擔(dān)起理應(yīng)擔(dān)負(fù)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。加強(qiáng)企業(yè)生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任制度建設(shè)是企業(yè)自覺擔(dān)責(zé)的重要制度保障?！董h(huán)境保護(hù)法》領(lǐng)頭的法律法規(guī)雖然規(guī)定了企業(yè)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，但由于分散、不成體系，加上規(guī)定模糊給實(shí)踐帶來了問題，因此應(yīng)健全生態(tài)環(huán)境治理企業(yè)責(zé)任體系，嚴(yán)把入口，完善實(shí)施排污許可管理制度。從源頭上，推進(jìn)全部生產(chǎn)流程綠色化，落實(shí)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度；事中，加強(qiáng)排污能力建設(shè)；企業(yè)公開信息，接受社會監(jiān)督；對重點(diǎn)排污企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)測與督查，杜絕監(jiān)測數(shù)據(jù)造假，督促企業(yè)嚴(yán)格守法。

3.1.4明確社會組織和公眾責(zé)任

社會組織和公眾有生態(tài)環(huán)境環(huán)保責(zé)任，但主要是對政府、企業(yè)的行為起監(jiān)督作用。社會組織在生態(tài)環(huán)保中起引導(dǎo)作用，大量的熱點(diǎn)案件是由社會組織提起公益訴訟的，可通過各種途徑宣傳教育，使社會組織和公眾明確自身的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任；同時(shí)，健全社會公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理制度，激發(fā)社會公眾監(jiān)督責(zé)任。另外，還可借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)，吸收本土創(chuàng)新做法，健全環(huán)境公益訴訟制度，以及完善公眾參與機(jī)制，運(yùn)用各種媒介，通過信息公開、公眾評議的手段，引導(dǎo)社會公眾參與環(huán)境保護(hù)執(zhí)法，強(qiáng)化監(jiān)督作用。

3.2履行責(zé)任是關(guān)鍵

各方明確責(zé)任后，如何推動其有效履責(zé)盡責(zé)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度體系的關(guān)鍵問題。

3.2.1完善制度機(jī)制" 推動政府履責(zé)盡責(zé)

3.2.1.1優(yōu)化生態(tài)文明建設(shè)考核評價(jià)體系

首先，優(yōu)化目標(biāo)考核體系[4]，根據(jù)實(shí)際情況和需要制定具體的環(huán)境質(zhì)量改善指標(biāo)、一定時(shí)期規(guī)劃范圍內(nèi)的減排目標(biāo)及其他目標(biāo)。其次，將生態(tài)環(huán)境目標(biāo)完成情況作為一項(xiàng)內(nèi)容納入考核，獎懲嚴(yán)明，逐步增加生態(tài)在綜合考核中的權(quán)重。再次，實(shí)行區(qū)別考核制度，對不同生態(tài)功能區(qū)采用不同的考核指標(biāo)，對于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的績效評價(jià)著重要作用。最后，健全領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度，給領(lǐng)導(dǎo)干部頭上戴上“綠色金箍”。

3.2.1.2完善補(bǔ)償機(jī)制

為保障生態(tài)產(chǎn)品的有效供給，建立跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)長效機(jī)制，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、完善生態(tài)環(huán)境財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，并對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付傾斜。

3.2.1.3建立環(huán)境保護(hù)資金運(yùn)行機(jī)制

環(huán)境是生態(tài)公共品，環(huán)境保護(hù)治理資金主要來源是財(cái)政撥款，需設(shè)立環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金，合理支出，維持支出平衡；同時(shí)，政府應(yīng)加強(qiáng)資金監(jiān)管，對需要的地方分配資金，如為社會組織提供資金激發(fā)訴訟的積極性。

3.2.2倒逼企業(yè)履行責(zé)任

完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)測評價(jià)制度、機(jī)制建設(shè)。一方面，制定環(huán)境監(jiān)測評價(jià)法律法規(guī)，完善環(huán)境監(jiān)測方案，在條件成熟時(shí)制定一部法律。另一方面，構(gòu)建高效的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、統(tǒng)計(jì)和評價(jià)工作機(jī)制；構(gòu)建統(tǒng)一的綜合執(zhí)法工作隊(duì)伍，嚴(yán)格對環(huán)境監(jiān)測的每個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)開展質(zhì)量監(jiān)控，并統(tǒng)計(jì)真實(shí)的監(jiān)測數(shù)據(jù)；建立生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控預(yù)警制度，督促企業(yè)履行污染防治責(zé)任。

3.2.3激發(fā)社會組織和公眾參與監(jiān)督

3.2.3.1完善參與機(jī)制

豐富公眾參與渠道，加強(qiáng)輿論監(jiān)督。新聞媒體應(yīng)通過各種平臺，如微博、微信、抖音等，對環(huán)境違法行為進(jìn)行曝光。完善環(huán)境公益訴訟制度，擴(kuò)大起訴主體的范圍。完善公益活動機(jī)制，大力發(fā)展環(huán)境保護(hù)公益組織，健全政府公眾溝通機(jī)制，如召開聽證會。

3.2.3.2完善政府信息公開機(jī)制建設(shè)

一方面，完善政府信息公開條例，增加環(huán)境信息為政府主動公開的范圍，除政府信息公報(bào)外，還增加微信、微博、手機(jī)APP等環(huán)境信息公開的方式。另一方面，完善舉報(bào)反饋機(jī)制，讓群眾可通過撥打環(huán)保舉報(bào)熱線“12369”進(jìn)行舉報(bào)，同時(shí)對舉報(bào)的個(gè)人或組織予以獎勵，激發(fā)社會組織和公眾積極舉報(bào)的熱情，以及讓公眾通過舉報(bào)更好地對政府履責(zé)行為進(jìn)行監(jiān)督。

3.3追究責(zé)任是手段

2022年10月27日，中央全面深化改革委員會審議通過《關(guān)于推動職能部門做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的意見》，對如何推動有關(guān)職能部門履行好生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)提出“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、明確牽頭部門、強(qiáng)化履職盡責(zé)、實(shí)施專題報(bào)告、加強(qiáng)督查問責(zé)、監(jiān)督保障等”意見。

3.3.1從嚴(yán)進(jìn)行政治追責(zé)問責(zé)與法律責(zé)任追究

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是黨和政府的政治責(zé)任、政治任務(wù)。黨政部門應(yīng)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)不力的責(zé)任人及主體，進(jìn)行嚴(yán)格的政治追責(zé)，對在其位不謀其政及不作為、亂作為，特別是管轄區(qū)域內(nèi)發(fā)生環(huán)境污染事故的，應(yīng)對其生態(tài)考核一票否決，予以黨內(nèi)處分、行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。由于領(lǐng)導(dǎo)干部主要在濫用職權(quán)、玩忽職守、貪污受賄等方面容易構(gòu)成犯罪，因此構(gòu)成這些方面犯罪的需嚴(yán)重追究其刑事責(zé)任。

3.3.2強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)問責(zé)與加強(qiáng)追責(zé)

3.3.2.1強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)問責(zé)健全環(huán)境保護(hù)責(zé)任法律法規(guī)和制度

通過修訂環(huán)境保護(hù)法和其他單行法，提升違法成本，做好特別法與一般法的銜接。同時(shí)，建立環(huán)境違法企業(yè)黑名單制度，增加違法成本。

3.3.2.2加強(qiáng)追責(zé)工作隊(duì)伍和工作機(jī)制建設(shè)

嚴(yán)格執(zhí)法，組建一支生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，創(chuàng)新執(zhí)法方式將執(zhí)法重點(diǎn)向基層傾斜，構(gòu)建行政執(zhí)法與公眾協(xié)同監(jiān)督的追責(zé)問責(zé)網(wǎng)絡(luò)。公安部門依法履職，對生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為予以打擊，對妨礙有關(guān)部門履職及違反治安管理的，應(yīng)按照治安管理處罰法予以行政處罰；涉嫌犯罪的直接予以立案。法檢部門依法履職，法院對符合受理?xiàng)l件的生態(tài)環(huán)境類案件依法受理；檢察院對涉生態(tài)環(huán)境民事、行政訴訟予以監(jiān)督。

結(jié)語

生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度的構(gòu)建，無論是明確責(zé)任、履行責(zé)任，還是追究責(zé)任，都需要從立法、制度、管理體制、工作機(jī)制等方面完善責(zé)任。立法上，需要完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)；制度上，需要完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度和環(huán)境治理制度；體制、機(jī)制上，需要建立科學(xué)、有效的管理體制和工作機(jī)制保障制度，并確保制度的有效運(yùn)行。

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作者簡介

荊郭霞（1988—），女，漢族，山西運(yùn)城人，講師，碩士，研究方向?yàn)榄h(huán)境保護(hù)法、品牌營銷。

加工編輯：馮為為

收稿日期：2024-05-20