城市更新的北京樣本

在減量發展的背景下，城市更新在保民生、穩投資、促消費、調結構方面的作用更加突出。近年來，北京市實施了一批城市更新項目，形成了符合首都城市戰略定位和具有北京特點的城市更新樣本與發展路徑。

攻堅之年提速更新

住房和城鄉建設部最新發布的數據顯示，目前全國已實施城市更新項目超過6.6萬個，完成投資2.6萬億元。全國已完成78億平方米的建筑改造，啟動2900多個完整社區建設項目，更新改造了2600多個老廠區和老商業街區。

作為首個減量發展的大城市，北京的城市更新被賦予了更多使命，不僅是千年古都的城市更新，也是落實新時代首都城市戰略定位的城市更新，更是滿足人民群眾對美好生活需要的城市更新。

根據《北京城市更新研究報告（2023）》，新中國成立以來，北京城市更新發展經歷了“先生產、后生活”“生產與生活并重”“城市文脈有機更新”“減量發展背景下的綜合更新”4個階段。

在《北京城市總體規劃（2016年―2035年）》的指引下，“控增量、促減量、優存量”成為現階段北京城市更新的重要方向。與前幾個階段相比，減量發展對更新目標的綜合性、更新政策的體系性、更新方式的創新性、更新主體的多元性等提出了更多要求。北京市經濟社會發展研究院黨委書記、院長徐逸智表示，必須從“一刀切”式的剛性更新規劃標準，轉換到因地制宜、分區施策的政策導向和實踐邏輯，去探尋地方性、差異化的問題解決路徑。

近年來，北京市完善“1+N+X”政策支持體系，“1”即《北京市城市更新條例》，“N”即針對各類更新對象的管控政策，根據核心區平房院落，老舊小區、老舊廠房、老舊樓宇等更新對象的差異性、更新階段的多元性，深化城市更新配套政策研究，“X”即各類政策文件和標準規范。

2023年3月1日，《北京市城市更新條例》（以下簡稱《條例》）正式施行，為在減量發展形勢下推動城市高質量發展、在現行法律框架內破解現實難題提供頂層設計。《條例》明確北京市的城市更新包括居住類、產業類、設施類、公共空間類、區域綜合類等5大類12項更新內容，不包括土地一級開發、商品住宅開發等項目；明確實行“留改拆”并舉，以保留利用提升為主要基本原則；明確先治理后更新、補齊城市功能短板、加強既有建筑安全管理、嚴格城市風貌管控等9項基本要求。10月26日，《北京市實施城市更新行動三年工作方案（2023―2025年）》啟動實施，朝外片區更新定位于打造城市活力創新中心確定了89個重點區域重大項目。與此同時，建設用地、低效產業空間改造利用、老舊小區綜合治理等層面的配套政策相繼出臺。

為了更好地推進城市更新工作，北京市優化組織協調機制，形成了市級牽頭制定政策、區級統籌實施，各區積極創新，形成了各具特色的工作模式，加強對城市更新工作和重點項目的協調力度。西城區、朝陽區、豐臺區等區積極搭建政企對接平臺，為城市更新的投融資、項目孵化提供服務。很多街鄉以街道或街區為單元，建立推動區域綜合更新的工作機制。

市場主體則以更大力度參與城市更新的各類項目實施。2023年，42個引入社會資本參與老舊小區改造的試點項目已完工15個。市場資金持續參與低效樓宇和傳統商圈更新提質，運營主體不斷探索街區和公共空間整體運營的新機制、新模式。

隨著在政策體系建設、完善組織協調機制、推動主體參與等方面的持續發力，北京市的城市更新項目推進力度也不斷加大。數據顯示，2023年，北京市重點滾動推進市級示范項目153個，共完成城市更新固定資產投資約440億元。五類城市更新項目中，居住類項目提升人居環境品質。核心區平房院落完成申請式退租2009戶、完成修繕1287戶。市屬老舊小區改造新開工355個、完工183個，民意調查滿意度達95%。老樓加裝電梯新開工1099部、完工822部，完工量創歷史新高；產業類項目為首都經濟發展提供更多優質空間，“一圈一策”推動15個重點商圈更新升級，老舊低效樓宇改造累計完成130萬平方米，500余個老舊廠房納入更新資源范圍；設施類項目著力補短板、強弱項，推動利用騰退、閑置空間補充公共服務設施，建設了82個“一刻鐘”便民生活圈，完成1700公里老舊市政管線改造；公共空間類項目推動高品質公共空間塑造和環境提升，建設22處休閑公園、城市森林，建成口袋公園及小微綠地50處。與“疏整促”專項行動相結合，整治1620條背街小巷；區域綜合類項目超過30個片區，具體改造項目超過示范項目總數的1/3。

2023年是北京市城市更新工作向縱深開展的關鍵之年，2024年則是機遇與挑戰并存，全面提速城市更新的攻堅之年。

作為住建部首批城市更新試點城市，北京市在為期兩年的試點中，探索城市更新統籌謀劃機制，可持續模式及建立城市更新配套制度政策，涌現出一批值得推廣的實踐案例。2024年1月，住建部發布城市更新典型案例名單（第一批），北京的中國建筑科學研究院建筑光伏零碳改造項目、首鋼老工業區（北區）更新項目、昌盛園社區老舊小區改造項目、模式口歷史文化街區保護更新項目入選。

今年以來，《北京市工業用地先租后讓指導意見（試行）》《北京市責任規劃師制度實施辦法》《老舊廠房更新改造工作實施細則（試行）》等有關城市更新的配套細化文件密集出臺。其中最受關注的是已于5月10日正式施行的《北京市城市更新實施單元統籌主體確定管理辦法（試行）》《北京市城市更新項目庫管理辦法（試行）》《北京市城市更新專家委員會管理辦法（試行）》3個規范性文件，依次明確了可以將區域綜合類更新項目或者多個城市更新項目，劃定為一個城市更新實施單元，統一規劃、統籌實施；城市更新項目庫的定位與管理要求，理順了城市更新項目庫運行機制，并與現行審批機制無縫銜接；專家的職責、權利及義務等內容。

如何打造出更多的城市更新“北京樣本”，推廣“北京經驗”？相關專家表示，一方面，北京市要加快推動關鍵性政策出臺，另一方面，也要做好既有政策的評估。要在已有項目收集和示范帶動的基礎上，以點帶面、連線成網，以更大的力度開展好城市更新行動。

產業煥新激發經濟活力

近年來，北京注重引導騰退低效產業發展，相關產業的疏解升級為北京城市更新提供有力支持。

在豐臺區南苑路上，南中軸國際文化科技園是北京新興產業集聚的新地標。

海知見信息技術（北京）有限公司、北京智立未來教育科技有限公司等高精尖企業日前相繼在此落地。截至今年6月底，在這里落戶的企業超過220家，其中，國家高新技術企業超過70家，專精特新企業4家，高精尖產業集聚初具規模。

2018年前，這里曾經是喧鬧熙攘、車水馬龍的大紅門服裝商貿城所在地。作為當時北京乃至華北地區最大的服裝批發交易中心之一，這里曾最多容納了7000多家商戶，日客流量10萬人。

2014年，大紅門地區啟動疏解，直至2021年底，最后4家服裝市場全面閉市，大紅門地區區域性批發市場完成疏解任務。

2021年7月，豐臺區與中關村發展集團簽署合作協議，共同成立南中軸（北京）國際文化科技發展有限公司，針對大紅門地區盤活存量、做優增量、落實減量，共同打造“南中軸國際文化科技園”，園區占地5.82公頃，建筑面積約18.6萬平方米。當年年底，南中軸國際文化科技園正式揭牌。

如今，南中軸國際文化科技園已經成為大紅門地區疏解騰退空間產業轉型升級的代表性項目。“產業園就是產業鏈，上下樓就是上下游。”北京市發展改革委相關負責人介紹，自開園以來，園區整體圍繞新一代信息技術為主導，數字貿易文化貿易、高端科技服務為支撐的“一主兩翼”產業定位，錨定元宇宙、人工智能等重點賽道，加速打造高精尖產業集群，培育發展新質生產力。

“園區元宇宙上下游企業相對集中，便于企業間的溝通交流及項目合作。”入駐園區的企業大恒炫璟科技有限責任公司的負責人說。據悉，園區瞄準新一代信息技術、元宇宙產業為特色定位，按照“龍頭引領、產業先行”的思路推進產業招商工作，取得了初步成效，2023年底落地企業為150家，2024年一季度落地企業達到180家，二季度落地企業超過220家，初步形成了元宇宙產業集群，集聚效應日益顯現。

與大紅門地區產業疏解升級的更新模式不同，北京經濟技術開發區在常規做法外，摸索出了低效產業園區更新的“亦莊模式”。

作為北京高精尖產業主陣地，經開區是全市工業用地集中區域，約95%的工業用地已經完成供應。因此，進入存量更新期，如何走好城市更新這條路對該地區來說尤為關鍵。對此，經開區摸索出“工改工”更新模式，通過將低效存量工業用地盤活再利用，走出了一條產業用地更新的良性循環之路。

在經開區景園街拔地而起的“摩天工廠”天空之境產業廣場采取“工業上樓”的模式，將以往“平鋪”占地的工廠“疊”起來，向天空要空間，將建筑面積由原來的1.45萬平方米擴展到9.8萬平方米，土地利用率提高近7倍。實現了工業用地節約集約利用，已經成為經開區城市更新供地模式的典型代表。

據悉，天空之境產業廣場已于2023年投入使用，20余家醫療器械企業入駐，初步估算2024年將實現產值近4億元。除了該項目，經開區還推動健康智谷·產業公園、美巢這兩個低效產業項目通過老舊廠房更新改造實現“工業上樓”。

經開區相關負責人表示，作為首都高質量發展先鋒，經開區在加快增量土地開發的同時，持續探索低效工業用地盤活再利用模式。堅持規劃引領，注重政府引導、市場參與、政策創新，突出產業升級和產城融合，堅持城市更新“工改工”，在北京市范圍內率先啟動了產業用地的城市更新，走出了一條產業用地更新的良性循環之路。

老舊小區實現改造“蝶變”

城市更新寄托著人們對城市美好生活的向往，老舊小區改造作為城市更新重要工作內容，極大提升了市民的幸福感和獲得感。

近日，平谷區南小區老舊小區綜合整治項目全面完工并投入使用。該小區在改造后，樓道翻新粉刷整潔，去除滿樓道的小廣告。樓道墻面新安裝了扶手，方便老人出行，居民對煥然一新的樓道贊不絕口。

這是平谷區首個采取“投資+設計+建設+運營”一體化運作的城市更新項目。該項目于2022年啟動，包含老舊小區綜合治理和存量資產鍋爐房提升兩部分。該項目改變了以往城市更新項目主要依靠政府資金的局面。總投資5106萬元，其中市、區財政資金投入約3466萬元，用于老舊小區綜合整治，已于2023年11月竣工。作為社會資本，北京住總集團投資約1640萬元，用于存量資源更新提升改造。2022年8月開工建設，今年7月初竣工并投入使用。

該城市更新項目的存量資源更新提升部分，通過引入嵌入功能性設施和適配性服務，進一步補齊社區服務短板，更好地匹配“一老一小”群體便捷化服務，目前項目已引入便民生鮮超市、體育培訓機構，未來還將分步引入少兒教培機構、專業養老服務機構。

據悉，該項目按照“微利可持續”原則，探索“投資+設計+建設+運營”一體化的城市更新模式，形成了“整體授權、分步實施、多點盈利”的市場化運作體系，打造城市更新領域的“平谷模式”和“住總解決方案”，力求做到城市更新項目模式可復制、可推廣。

近年來，北京市加大資金支持，探索社會資本參與城市更新機制。與平谷區南小區老舊小區綜合整治項目不同，朝陽勁松北社區老舊小區改造項目由民營企業參與運營。

街巷干凈清爽，停車有序，居民進出可“刷臉”，便民商業設施齊全……朝陽勁松北社區這個40年的老小區絲毫不見垂暮之氣，經過改造早已舊貌變新顏。

勁松北社區位于北京東三環勁松橋西側，總占地約26公頃，包含43棟居民樓，總戶數約4100戶，是1978年建成的第一批成建制小區。自21世紀初，居民生活服務不便等問題愈發凸顯。到2018年，社區路面破爛，綠地斑禿，商鋪的外擺攤位占用了一半的人行道。

與很多老舊小區相似，勁松北社區也曾陸續開展過抗震加固、外墻保溫等改造工程，并由政府聘用第三方負責垃圾清運、停車管理等。不過，政府只能提供“兜底”服務，很難大幅提升居住品質。

2018年，勁松北社區成為首個引入社會力量、利用社會資本開展老舊小區改造項目，具備投資、設計、運營等全鏈條業務能力的愿景集團被確定為運營方。勁松街道、北社區居委會、愿景集團、社區居民，以及朝陽區的規劃、住建、房管等部門擰成一股繩，五方共治開展小區的綜合改造和提升。

居委會和愿景集團共走訪了2380位居民，舉辦10多場問需會。很快，涉及公共空間、智能化、服務業態、社區文化4方面共30余項的改造工程啟動。

2019年9月，勁松北老舊小區改造示范區完工。在不改變物業產權的前提下，愿景集團作為社會資本投資對社區進行改造，從而獲得小區公共空間和設施的經營權作為回報。在朝陽區政府和勁松街道辦授權下，企業獲得了改造后的社區商店、餐廳和社區服務中心等服務空間的長期運營權。

如今，位于街道兩側、原本閑置的平房和小攤位，經過改造，已轉變為服務社區的公用空間和商業設施。社區增添了鄰里食堂、理發店、匠心工坊、便民菜站以及百年義利副食店等。

企業的投入如何產生收益？基于公開數據，勁松北社區項目改造收益主要來自兩部分。一是服務管理收益，主要是基本物業管理收益和便利服務及商業等收益。二是設施經營類收益，包含存量用房改造后的租金及停車管理費。根據企業測算，在動態平衡運營、財務等成本的基礎上，運營10年可實現資金平衡，運營20年可實現8%的收益率。

城市更新也需要創新。昌平區城南街道昌盛園社區形成的“昌盛模式”，通過將21個物業管理區域合并為一個物業管理區域，統籌進行改造和管理，老舊小區實現美麗“蝶變”，并已成功推廣。

建于20世紀90年代的昌盛園社區，是所屬的城南街道內最大的連片開放式老舊小區。40棟居民樓分屬21家產權單位，被“圈”出36個獨立小院。其中只有兩棟高層樓房有實際的物業管理。多年來，社區內一層外接、頂樓加蓋違建等現象普遍，臟亂差問題也長期得不到解決。

從2020年開始，昌盛園社區分步啟動改造，一期工程于2021年竣工，二期在2022年夏天完成。改造后，私搭亂建和內部圍墻被拆除，2萬余平方米的公共空間連成一體，敞亮通達；新增綠化美化面積1.4萬平方米，規范調整停車位1000余個，還增設了環形步道、兒童樂園等，適小適老空間達到1800平方米，社區舊貌變新顏。

昌盛園社區的做法可總結為“一并二拆三統籌”。“一并”是將21個物業管理區域合并為一個物業管理區域，實現一體化管理，形成規模效應，攤低物業管理成本。同時，物業公司收取停車管理費、商業廣告等獲取增值服務收益，物業服務品質持續提升。居民形成付費享受服務的消費習慣，兩年內物業收費率從10%增長至70%，實現社區治理良性循環。“二拆”是拆除了私搭亂建和內部圍墻，重新整合使用了2萬余平方米的公共空間。“三統籌”是統籌社區空間、統籌使用資金進行集中建設、統籌實現一家物業接管。多渠道籌措改造資金，一次規劃、集中實施，前后3期工程總用時6個月，破除以往每年小額資金分項投入、反復施工的弊端，公共空間改造每平方米綜合投入僅267元，大幅降低成本的同時保障了高品質，實現了小投入、大提升。

在“昌盛模式”1.0版本基礎上，城南街道還在不斷探索、迭代新版本。目前“昌盛模式”已成功推廣到拓然家苑、砂石廠等社區，并被住建部納入《城鎮老舊小區改造可復制政策機制清單》（第四批），為國內其他城市的老舊小區改造提供范例。

區域綜合類更新探索新路徑

盡管北京市的城市更新在組織體系、政策機制、協商共治等方面已取得一些成效與經驗，但仍面臨項目實施推動協調機制有待完善、市場主體參與渠道不暢通、可復制的更新盈利模式尚未形成等挑戰。

北京市城市規劃設計研究院城市更新規劃所所長王崇烈表示，隨著北京城市更新進入“啃骨頭”的關鍵階段，更新類型多、任務重，以往的“盆景式”更新已難以滿足系統性改善的需求。他認為，區域綜合類城市更新作為《北京市城市更新條例》五大更新類型的創新領域，為破解當下更新難題提供了新平臺，建立起跨項目、跨區域、跨類型、全流程的區域整體聯動模式，旨在整合各類資源要素、統籌多種更新類型、改善人居環境、促進城市高質量發展，實現城市整體運行效能的全面提升。

《2023北京城市更新白皮書》中提到，“片區化+綜合性”是城市更新的重要方向和趨勢，有利于統籌資源、由零化整，發揮專業化、規模化效益，做到整體更新、綜合運營。

當前北京的城市更新存在點狀更新和區域綜合更新共存的局面，點狀更新易操作、數量多，區域綜合更新水平高、難度大、成效好。在打造活力商業街區、老城保護更新、提升社區人居品質方面，區域綜合類城市更新項目正在扮演著越來越重要的角色。

東城區隆福寺地區便通過區域綜合更新，走出了一條老城區轉型文化消費新地標的更新之路。隆福寺地區擁有隆福大廈和隆福寺街，曾是北京的傳統商業區。2012年，北京國資公司與東城區政府合作啟動了隆福寺地區風貌保護和城市更新，共同成立北京新隆福文化投資有限公司，負責推進項目開發建設、策劃定位、招商運營等工作。

該項目分3期改造。2019年8月，包含隆福大廈和隆福寺北里的隆福寺一期項目正式進入運營階段。改造后的隆福大廈一改從前的單一入口，徹底打破建筑的邊界壁壘，融入周邊街區。在隆福寺北里，老食堂變身新銳美術館，廢棄車庫被改造為運動生活方式空間，修理間變成了精釀啤酒吧……一塊塊紅磚留住了城市記憶，也通過多元業態煥發新生機。據悉，入駐隆福寺一期的30多家商戶是從500多家商戶中甄選出的兼具特色、情懷、品質的優秀品牌，讓潮流、年輕、時尚成為隆福寺地區的新標簽。項目二期包含隆福寺東院、隆福寺南坊、Funfly環游天地影城，總建筑面積約11萬平方米，將于今年對外營業。項目三期主要開展平房（院落）申請式退租及恢復性修建，保護歷史文化街區胡同肌理和傳統風貌，改善居民居住環境和區域整體品質，打造四合院傳統風貌區。

老城保護也因區域綜合更新煥發生機，東城區三眼井片區開展申請式退租，取得明顯成效，劃定了9個院落為啟動區，打造三大樣板院，構建商住辦多功能一體化的復合型空間。西城區大柵欄觀音寺片區以姚江胡同、櫻桃斜街211號院為試點，探索打造“共生街區”，大幅提升騰退院落的利用效率和品質。

目前，各區和街鄉正在積極探索以街區為單元主動謀劃區域綜合性更新，以更加明確的片區發展目標和清晰的規劃思路為引領，統籌各類資源，協調各類單體項目和公共空間、公共設施提升，有計劃地推動實施。

以豐臺區為例，區域綜合類城市更新項目包括位于方莊的全市首個區域綜合類城市更新示范區，完善首都功能和強化首都形象的南中軸地區更新，以軌道站點建設帶動一體化的豐臺站及周邊地區城市更新，以傳統平房院落為主的長辛店老鎮地區更新，以涼水河治理為引導的公共空間帶動區域更新等項目。

王崇烈在分析區域綜合類城市更新特點與經驗時談到，這需要自上而下強化區級體制機制創新，以完善的組織服務保障機制推動項目落地實施。區級政府在城市更新組織實施維度上不斷完善工作機制，優化項目管理，將城市更新工作全面納入區重大辦統籌協調機制工作中。

同時，區域綜合類城市更新項目應吸引社會資本多元參與，實現產業導入更新，城市煥新。探索搭建“街企結對”合作更新機制，積極調動街鎮、企業等各方力量，圍繞不同街鎮的規劃發展方向和產業優勢，引導街道挖掘資源稟賦，聚焦可統籌利用和調配的轄區資源，算好家底，找準訴求，為未來發展騰出空間，在導入相適宜產業的同時，匹配相應的投融資模式，解決城市發展歷史遺留問題，不斷實現城市管理向社會治理角色轉換。

還要鼓勵企業積極與街道對接合作，凝聚發展共識，引導幫助企業挖掘利用產業資源，轉變發展思路，以“微利可持續”的投資建設理念參與城市更新的合作共建，深化“城市更新+產業煥新”發展理念。

在王崇烈看來，區域綜合類城市更新具有實施范圍廣、更新類型多、統籌主體多、部門協調多，產業落地難、資金需求量大等特點。而城市更新的創新探索離不開政府部門深入項目層面，以實施為導向的政策適配與機制創新，與市場主體轉型回歸實體經濟的堅定決心，以及各方凝聚共識共建共治的長遠恒心，這可能會經歷一個漫長而艱難的過程，但最終會實現理想的區域綜合類城市更新。