片區(qū)統(tǒng)籌引領(lǐng)城市更新發(fā)展

《北京市城市更新條例》施行后，北京的城市更新工作進(jìn)入法治化穩(wěn)步推進(jìn)階段。今年以來(lái)，城市更新在更新項(xiàng)目類型、商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式、發(fā)展理念等方面呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，片區(qū)統(tǒng)籌已成為城市更新的重要趨勢(shì)。

區(qū)域綜合性更新深入人心

2024年5月，《北京市城市更新實(shí)施單元統(tǒng)籌主體確定辦法（試行）》正式施行，明確可以將區(qū)域綜合性更新項(xiàng)目或者多個(gè)城市更新項(xiàng)目，劃定為一個(gè)城市更新實(shí)施單元，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌實(shí)施。

目前，越來(lái)越多的區(qū)和街鄉(xiāng)都在積極探索以街區(qū)為單元主動(dòng)謀劃區(qū)域綜合性更新，以更加明確的片區(qū)發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃思路為引領(lǐng)，統(tǒng)籌各類單體項(xiàng)目和公共空間、公共設(shè)施等資源同步提升，有計(jì)劃地推動(dòng)實(shí)施，讓區(qū)域綜合性更新更加深入人心。

作為城市更新的重要趨勢(shì)和方向，片區(qū)統(tǒng)籌有利于整體空間價(jià)值提升、規(guī)劃指標(biāo)統(tǒng)籌，以及平衡片區(qū)資金。北京有很多具備片區(qū)統(tǒng)籌特征的更新項(xiàng)目，如王府井、白塔寺、朝外大街、中關(guān)村西區(qū)、大紅門(mén)、模式口等地區(qū)。相比于單個(gè)更新項(xiàng)目，片區(qū)統(tǒng)籌目前面臨的主要難點(diǎn)是各項(xiàng)統(tǒng)籌難、實(shí)施要求高。

好的統(tǒng)籌主體是實(shí)現(xiàn)片區(qū)整體更新的關(guān)鍵，城市更新統(tǒng)籌主體應(yīng)積極發(fā)揮平臺(tái)的推動(dòng)作用，整合城市更新中涉及規(guī)劃設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)、建設(shè)、資金等方面的能力，積極響應(yīng)政府要求，主動(dòng)謀劃市場(chǎng)化實(shí)施路徑，及時(shí)協(xié)調(diào)解決各類問(wèn)題，探索全周期長(zhǎng)效城市治理的更新路徑。

豐臺(tái)區(qū)方莊街道為有效整合盤(pán)活轄區(qū)內(nèi)閑置低效的存量建設(shè)用地及建筑資源，由街道統(tǒng)籌責(zé)任規(guī)劃師、高校等團(tuán)隊(duì)，整體謀劃方莊街道的城市更新工作，調(diào)動(dòng)首開(kāi)集團(tuán)、豐臺(tái)綜投、豐貿(mào)公司等國(guó)有企業(yè)，謀劃一批更新項(xiàng)目，探索以點(diǎn)帶面推動(dòng)城市更新。如將方莊環(huán)島片區(qū)整體串聯(lián)，整合周邊停車(chē)、公園、綠地、商業(yè)資源，打造多維度體驗(yàn)型場(chǎng)所；以劉家窯地鐵站為核心，騰退周邊平房區(qū)改造為綠地，推動(dòng)周邊商業(yè)與居住片區(qū)等改造升級(jí)。

朝外大街沿線更新由產(chǎn)權(quán)主體、運(yùn)營(yíng)主體發(fā)起，自2022年確定片區(qū)更新的思路以來(lái)，加速了實(shí)施進(jìn)度，顯著提升了實(shí)施成效和影響力。片區(qū)內(nèi)大部分物業(yè)產(chǎn)權(quán)歸區(qū)屬企業(yè)朝陽(yáng)文旅集團(tuán)所有，并擔(dān)任片區(qū)更新的統(tǒng)籌主體。朝陽(yáng)文旅集團(tuán)與運(yùn)營(yíng)主體盈展集團(tuán)聯(lián)合中咨公司等機(jī)構(gòu)共同研究更新方向，立足于商業(yè)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的整體策劃，依托建筑、景觀、公共空間的整體規(guī)劃設(shè)計(jì)，制訂規(guī)劃方案和實(shí)施計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)了片區(qū)形象、街區(qū)業(yè)態(tài)的系統(tǒng)化更新升級(jí)，以及朝外整體公共空間的品質(zhì)提升。在商業(yè)業(yè)態(tài)更新上，引入年輕業(yè)態(tài)和首店經(jīng)濟(jì)模式，塑造潮流消費(fèi)新地標(biāo)；在產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)更新上，著力打造成為集創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)辦公、藝術(shù)空間和文化體驗(yàn)新消費(fèi)于一體的“舒適、高效、便于交流”的創(chuàng)新與社交體驗(yàn)的生活美學(xué)空間；在公共空間改造上，提升公共空間風(fēng)貌，營(yíng)造藝術(shù)文化美學(xué)街區(qū)；在建筑改造上，運(yùn)用節(jié)能新技術(shù)、新材料，建設(shè)綠色低碳樓宇。

內(nèi)容多元與運(yùn)營(yíng)導(dǎo)向?qū)?shí)施主體能力提出更高要求

北京市城市更新的內(nèi)容與業(yè)態(tài)日益多元，商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式也更加高效靈活。通過(guò)開(kāi)展兩輪傳統(tǒng)商圈升級(jí)改造，項(xiàng)目的實(shí)施路徑越來(lái)越強(qiáng)調(diào)運(yùn)營(yíng)導(dǎo)向，關(guān)注更新后注入的“內(nèi)容”并保持長(zhǎng)久活力，引入專業(yè)化運(yùn)營(yíng)主體，探索多種運(yùn)營(yíng)新模式、新方式。

城市更新工作中的文化保護(hù)、傳承發(fā)展理念也更加突出。通過(guò)保護(hù)對(duì)象活化利用、歷史元素創(chuàng)新轉(zhuǎn)化，塑造更有魅力的城市。相關(guān)部門(mén)加強(qiáng)待更新資源的梳理，分類施策，科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)作用更加顯著，在推動(dòng)工業(yè)上樓、引入高新技術(shù)企業(yè)等方面取得了良好成效。以居住、公共設(shè)施和公共空間3種類型為重點(diǎn)，城市更新在保障和改善民生方面的工作更加全面，成效更加突出。

同時(shí)，共建共治共享機(jī)制更加完善?；鶎咏粥l(xiāng)的有效組織和市場(chǎng)企業(yè)、居民群眾、社會(huì)團(tuán)隊(duì)的共同參與，形成共建共治共享的良好局面。望京小街、亮馬河國(guó)際風(fēng)情水岸、朝外BOX、模式口歷史文化街區(qū)等一批項(xiàng)目的建成運(yùn)營(yíng)，提升了北京城市更新的影響力。

在呈現(xiàn)新趨勢(shì)、新特點(diǎn)的同時(shí)，北京的城市更新仍存在有待完善的地方。城市更新是城市操作系統(tǒng)從“開(kāi)發(fā)模式”向“運(yùn)營(yíng)模式”的轉(zhuǎn)變，這對(duì)實(shí)施主體的能力提出了更高要求。特別是在應(yīng)對(duì)較大規(guī)模、情況復(fù)雜、綜合性強(qiáng)的城市更新項(xiàng)目時(shí)，大部分實(shí)施主體在統(tǒng)籌全鏈條的專業(yè)能力上仍有差距。一個(gè)好的實(shí)施主體應(yīng)具備較強(qiáng)的協(xié)調(diào)、實(shí)施、運(yùn)營(yíng)、成本控制、融資、團(tuán)隊(duì)整合等多方面、全鏈條的綜合能力。因此，城市更新工作要更加注重探索主體選培機(jī)制，綜合考慮產(chǎn)權(quán)歸集、開(kāi)發(fā)資質(zhì)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、運(yùn)營(yíng)管理能力、商業(yè)信譽(yù)等因素，建立主體公開(kāi)遴選、指定等機(jī)制，做到主體與所在片區(qū)“人崗相配”。在壓實(shí)主體責(zé)任的同時(shí)充分授權(quán)，提升實(shí)施主體主觀能動(dòng)性，做到權(quán)責(zé)相配。加強(qiáng)城市更新政策宣傳，探索實(shí)施主體的準(zhǔn)入退出條件。發(fā)揮國(guó)有企業(yè)在地帶動(dòng)優(yōu)勢(shì)，激發(fā)社會(huì)參與更新的積極性，選培一批有實(shí)力、肯擔(dān)當(dāng)、能更新的高水平片區(qū)更新實(shí)施主體。

多元主體協(xié)同是項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。城市更新項(xiàng)目往往存在權(quán)屬不清、責(zé)任不明、歷史遺留問(wèn)題多、利益分配格局復(fù)雜等狀況，需要整體系統(tǒng)謀劃、多元力量共同參與。例如，在京張鐵路遺址公園建設(shè)中，相關(guān)主體將公園范圍內(nèi)產(chǎn)權(quán)土地授權(quán)屬地統(tǒng)籌使用，確保了項(xiàng)目的完整性和高品質(zhì)。應(yīng)加快完善多元主體參與城市更新的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)政府從“多頭管理”走向“協(xié)同治理”，企業(yè)從“單求盈利”走向“兼顧公益”，社會(huì)公眾從“表達(dá)訴求”走向“深度參與”，專業(yè)群體從“技術(shù)理性”走向“多元定位”。

微利可持續(xù)是城市更新項(xiàng)目的典型特質(zhì)，也是參與主體的價(jià)值共識(shí)。當(dāng)前，不少城市更新項(xiàng)目都存在前期投入巨大、啟動(dòng)資金籌集難，后續(xù)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、盈利空間不高的問(wèn)題，加之北京有明確的減量發(fā)展要求，資金平衡難度很大。要在堅(jiān)持微利可持續(xù)的前提下，通過(guò)有效降低成本、提升項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益能力、拓展資金支持渠道等方式，多措并舉破解城市更新資金平衡難題。特別是針對(duì)居住、公共服務(wù)和公共空間類項(xiàng)目，可探索精準(zhǔn)匹配建筑規(guī)模增量指標(biāo)、擴(kuò)大特許經(jīng)營(yíng)收入來(lái)源等“小切口”改革措施，適度拓展可經(jīng)營(yíng)性收益，以增強(qiáng)對(duì)社會(huì)投資的吸引力。

做好城市更新項(xiàng)目的核心是以人為本

城市更新是新時(shí)代首都規(guī)劃建設(shè)管理的一次重要改革，它改變了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式的快速生產(chǎn)方式，轉(zhuǎn)而更加注重品質(zhì)和體驗(yàn)。項(xiàng)目的整體資產(chǎn)價(jià)值也在人流以及由人流帶來(lái)的現(xiàn)金流中不斷攀升，這正是城市更新的方向。市場(chǎng)在資產(chǎn)價(jià)值提升中起到推動(dòng)加速作用，市民是城市更新中最大的受益者，商業(yè)模式是價(jià)值提升的核心和關(guān)鍵，同時(shí)要推動(dòng)首店經(jīng)濟(jì)和商業(yè)要素創(chuàng)新集聚，提升業(yè)態(tài)。

盡管面臨挑戰(zhàn)，但要想做好城市更新項(xiàng)目依然有章可循。以人為本是做好城市更新項(xiàng)目的核心。這意味著前端關(guān)注人的需求，盤(pán)活存量、打造空間。中端重視人的體驗(yàn)，做好場(chǎng)景營(yíng)造，提高運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平。末端激活區(qū)域潛在價(jià)值，留住創(chuàng)新人才，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)人的價(jià)值最大化。

城市更新項(xiàng)目中，市場(chǎng)主體和資金是關(guān)鍵。資金是決定市場(chǎng)主體能力的核心因素。選擇城市更新的市場(chǎng)主體，關(guān)鍵要審查其在初期能否提供相對(duì)充裕的資金，后續(xù)能否籌措所需資金，最終能否打造和形成微利、可持續(xù)的盈利模式。多元參與機(jī)制為項(xiàng)目提供保障，可調(diào)動(dòng)物業(yè)權(quán)利人主動(dòng)更新的積極性，在多元協(xié)同共商共治平臺(tái)的基礎(chǔ)上，引入“建–管–運(yùn)”一體化團(tuán)隊(duì)。

目前，全國(guó)已有400多個(gè)城市成立了城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，城市更新行動(dòng)為各地帶來(lái)的綜合性成效正在逐步顯現(xiàn)。以上海為例，城市更新已成為資源緊約束條件下可持續(xù)發(fā)展的主要方式。通過(guò)多次實(shí)地調(diào)研，上海在城市更新中的一些做法和經(jīng)驗(yàn)或許能夠?yàn)楸本┑某鞘懈滤梃b。

一是以城市更新為高質(zhì)量發(fā)展重要途徑，上海加強(qiáng)更新任務(wù)、模式、資源、政策、力量“五個(gè)統(tǒng)籌”。加強(qiáng)更新任務(wù)統(tǒng)籌，著眼推進(jìn)保障性住房建設(shè)、“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城中村改造等“三大工程”。加強(qiáng)更新模式統(tǒng)籌，著眼成本管控，精準(zhǔn)施策，找到群眾接受意愿、市場(chǎng)參與動(dòng)力、財(cái)政承受程度的平衡點(diǎn)，綜合考慮當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)、項(xiàng)目和周邊。加強(qiáng)更新資源統(tǒng)籌，著眼全市“一盤(pán)棋”，強(qiáng)化中心城區(qū)的服務(wù)輻射、溢出帶動(dòng)作用，建立雙贏機(jī)制，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)延伸和服務(wù)配套。加強(qiáng)更新政策統(tǒng)籌，著眼突破裉節(jié)難題，強(qiáng)化政策的針對(duì)性和可操作性，形成務(wù)實(shí)管用的操作經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)政策體系不斷完善。加強(qiáng)更新力量統(tǒng)籌，著眼系統(tǒng)治理，形成政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的城市更新格局，發(fā)揮好城市更新專家委員會(huì)作用。

二是以區(qū)域綜合性整體更新為抓手，突出規(guī)劃引領(lǐng)作用。跳出單一更新項(xiàng)目，聚焦城市更新單元，開(kāi)展區(qū)域更新試點(diǎn)。上海市規(guī)劃和自然資源局在黃浦、徐匯、靜安、虹口等城市更新任務(wù)較重的4個(gè)區(qū)，選取10個(gè)更新試點(diǎn)單元加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)籌、整體謀劃，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)綜合成本平衡、區(qū)域發(fā)展平衡、近遠(yuǎn)銜接平衡，探索實(shí)操路徑和典型案例，帶動(dòng)整個(gè)地區(qū)的品質(zhì)提升、品牌塑造、價(jià)值彰顯。

三是以設(shè)計(jì)和文化為更新賦能，“三師”聯(lián)創(chuàng)提供專業(yè)支撐。上海以重點(diǎn)地區(qū)為抓手，建立“五類三級(jí)”城市設(shè)計(jì)管控體系，通過(guò)規(guī)劃創(chuàng)造價(jià)值，實(shí)現(xiàn)城市設(shè)計(jì)全覆蓋。強(qiáng)調(diào)專業(yè)的人干專業(yè)的事，加強(qiáng)更新專業(yè)技術(shù)支撐，探索責(zé)任規(guī)劃師、責(zé)任建筑師、責(zé)任評(píng)估師“三師”聯(lián)創(chuàng)模式，明確工作定位、職責(zé)、程序及經(jīng)費(fèi)保障，實(shí)現(xiàn)城市更新的整體性謀劃、專業(yè)性策劃、合理性評(píng)估、陪伴式服務(wù)。