河南省平原農區縣域經濟協同發展策略研究

摘 要：縣域經濟是我國國民經濟的基本單元。平原農區縣域經濟協同發展，對河南省縣域經濟“起高原”具有重要意義。依托地緣、文脈、產業、交通等優勢，現階段河南省一些平原農業大縣具備跨區域協同發展的基礎條件，但也存在不少短板。以“浚滑一體化”為例，在分析現階段河南省縣域經濟發展優勢和存在問題的基礎上，提出產業共鏈、生態共治、交通共網、文旅共享的發展路徑，同時提出人產城、人環資、人文業、人財物融合的協同發展舉措，以促進縣域經濟協同發展。

關鍵詞：平原農區縣域；浚滑一體化；協同發展；河南省

中圖分類號：F327 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2024）9-04-4

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2024.09.001

0 引言

縣域經濟是國民經濟的基礎，是富民強國的基石。推進縣域經濟“成高原”，是新時期河南省“十大戰略”的重要內容。河南省平原地區面積占全省總面積的54.36%。平原農業縣為保障糧食安全做出了巨大貢獻，但多數平原農業縣工業化、城鎮化發展緩慢，人均GDP排名居于全省后列。因此，振興平原農區縣域經濟，是河南省推動中國式現代化建設的重點和難點。黨的十八大以來，圍繞“協調發展”探索平原農區縣域經濟振興發展新模式、新途徑，逐漸成為學界研究的熱點［1-2］。浚縣、滑縣是地處黃河沖積扇平原的產糧大縣。早在“十二五”時期，“浚滑一體化”設想就被提出。近年來，兩縣基于各自的相對優勢，進一步自主探索協同發展路徑，取得一些經驗成效，在河南全省范圍內具有一定的借鑒意義。基于此，立足河南省平原地區農業大縣跨區域合作發展的階段性特征，以“浚滑一體化”為例，分析平原農業縣一體化發展的路徑和方向，期望對促進全國平原農區縣域經濟協同發展有所助益。

1 河南省平原農區縣域經濟協同發展的現狀特征

總體上看，河南省平原農業縣經濟體量小、城鎮化水平低，在區域經濟發展格局中地位偏低，影響較弱。與都市圈、城市群之間的強強聯合不同，平原農業縣跨區域發展多是利用土地相接、文化同源、產業相似等條件，因勢利導，抱團發展。現階段，促進河南省平原農業縣協同發展的主要因素有以下幾個。

1.1 地緣相近，文脈相親

地緣相近有利于農業縣跨區統籌資源和整合市場，文脈相親有利于鄰縣群眾的心理認同和文化交流。近年來，信陽市提出的“潢光一體化”，濮陽市提出的“濮范臺一體化”，都是基于山水相連、文化同脈優勢。以浚縣、滑縣為例：兩縣均位于黃河、大運河故道，主體地形均為黃河沖積平原；兩縣縣城距離僅7 km，是中原地區距離最近的兩個縣城；兩縣文化同脈，“賞千年運河、觀廟會文化、吃道口燒雞”是兩縣人民流傳千年的共同習俗。得益于地緣相近、文化同源，“浚滑一體化”的呼聲才10多年不絕。

1.2 農田連片，生產集中

優化生產力布局，加強產業協作，是縣域經濟協同發展的主要推動力。平原農業大縣往往糧食生產集中連片，農業項目集中布局，科技資源集約利用，有利于充分發揮農業生產規模效應和集群優勢。浚縣、滑縣均是全國糧食高產區。其中，滑縣是中原糧食生產第一縣、全國小麥生產第一縣；浚縣別名“黎陽”，自古有“黎陽收，顧九州”的美譽，號稱“天下糧倉”。自河南省高標準糧田“百千萬”工程實施以來，浚縣、滑縣“千畝良田”連片，不僅形成遼闊壯麗的大田農業景觀，而且為國家糧食安全提供了堅實保障。

1.3 人口集聚，交通一體

縣城人口不斷積聚，相鄰縣城基礎設施相向延伸，人流、物流、資金流暢通無阻，是平原農區縣域經濟協同發展的又一個基礎優勢。近年來，河南省不少縣（市）順應區域人口流動趨勢，以基礎設施和公共服務設施相互延伸為重點，推進縣城相向發展，實現首尾銜接、抱團發展。浚縣和滑縣則更進一步。從“十一五”開始，兩縣政府全力引導縣城相向發展，城區距離不斷縮減，農業轉移人口不斷向縣城集聚。經過10多年的發展，一個人口近100萬的帶狀城市呼之欲出。2023年，鄭州市至濟南市的高鐵建成運營，在兩縣中間地帶設立了鄭濟高鐵滑浚站。目前，該高鐵站連接兩縣縣城、服務兩縣鄉村的輻射帶動作用明顯，以高鐵站為中心的經濟共享圈已初步成型，浚滑一體化發展迎來新的機遇。

2 河南省平原農業縣協同發展存在的短板

受產業結構、生態治理、人口遷移等因素影響，河南省平原農業縣區域經濟一體化發展也面臨不少問題。學界針對平原農區協同發展存在的問題和面臨的挑戰，有過不少有益的探討［3-4］。以浚縣、滑縣為例，平原農業縣協同發展存在的主要短板如下。

2.1 產業結構單一制約一體化發展層次

產業互補是縣域經濟協同發展的重中之重。河南省平原農業縣普遍存在產業結構單一、層次低端、互補性弱等問題。其中，浚縣、滑縣更具有典型性。兩縣產業結構雷同，種植業比重大，農產品加工業落后，缺乏引領帶動縣域經濟發展的戰略性新興產業。由于缺少大企業、大項目龍頭引領，兩縣產業互補性不強，協同發展領域不廣、層次不高。

2.2 農村人口大量外流影響協同發展水平

縣域經濟的高質量發展，需要一定規模的人口支撐。近年來，河南省農村人口向大城市集中的趨勢越來越明顯，農業縣人口持續外流，對當地城鎮化和縣域經濟發展影響巨大。2023年，浚縣和滑縣的戶籍人口合在一起超過180萬，但兩縣的城鎮化率分別為38%和37%，遠低于河南省平均水平（58.08%），更低于全國平均水平。而且，隨著近年來人口生育率的下降和人口外流的增多，兩縣10年間常住人口合計減少了15萬人。人口紅利的減弱將對兩縣經濟社會發展產生深遠影響。

2.3 資源環境壓力過大不利于可持續協調發展

人口、環境、資源協同發展，是縣域經濟一體化、可持續的必要條件。河南省不少平原農業縣資源環境承載力不足，協同保護機制匱乏，影響縣域經濟協調發展。例如，浚縣和滑縣同屬華北漏斗區，水資源總量嚴重不足。農業生產長期超采地下水，引發了地面沉降、大地裂縫、水質惡化等問題，嚴重影響了農業健康持續發展，并由此引發一系列生態問題。目前，兩縣尚未建立完善的生態空間區域協同保護機制，日益嚴峻的資源環境壓力不利于兩縣一體化發展。

2.4 文化旅游資源轉化力不足影響平原農業縣共榮發展

河南省農耕文化和鄉村旅游資源分布廣、稟賦高，大部分分布在平原農業縣；不少非遺文化資源和休閑農業資源跨區連片，底蘊深厚而富有獨特性，是相鄰縣（市）共同的文化品牌。但是，不少農業縣（市）文化旅游資源經濟轉化能力不足，影響了區域知名度和文化競爭力。例如，浚縣古城號稱“十里城池半入山”，且廟會文化千年不絕，是河南省唯一的縣級歷史文化名城；滑縣的道口古鎮聞名遐邇。但兩縣文旅產業鏈條短、經濟轉化率低、文旅品牌缺乏有效整合，影響了其共同發展。

3 推進平原農區縣域經濟協同發展的思路

平原農區縣域經濟協同發展，不是縣域之間產業、資源、人口的簡單相加，而是產業、生態、基礎設施和公共服務的高質量、高水平的互動互融，是在協調發展中實現同步提升，在同步提升中推進協調發展。具體來看，河南省平原農業縣協調發展要遵循“一、二、三、四”發展路徑。

3.1 圍繞一條主線

圍繞“高質量發展”這條主線。高質量發展是中國特色社會主義的主要特征和發展方式，也是推進縣域經濟協調發展的本質要求。平原農業縣經濟實力薄弱，要將“高質量”貫穿于縣域經濟協同發展的全過程。縣域產業發展圍繞“高質量”調整結構，項目建設圍繞“高質量”優化布局，文化和生態圍繞“高質量”整合利用，通過優化組合和高質量提升，整體實現縣域經濟轉型、生態優化、文化繁榮、民生幸福，達到“1+1＞2”的效果。

3.2 抓住兩個關鍵

一是發展新質生產力。生產力發展水平決定縣域經濟協調發展的層次和質量。目前，平原農業縣效益好、潛力大的產業項目匱乏，縣域經濟合作深度不夠，質量不高。地方政府應以發展新質生產力為重點，推動傳統產業技術突破、促進生產要素創新性配置，加快培育經濟新增長點，以產業升級迭代助推縣域經濟融合發展。二是促進常住人口增長。縣域經濟發展，需要一定數量的人口支撐。地方政府應通過鼓勵生育、發展產業、優化營商環境、完善公共服務等，引導本土人口回流，吸納外地人才來縣城投資興業，形成經濟發展和人口增長良性互動效應。

3.3 推進三個統籌

一是統籌部門。地方政府應秉承“一盤棋”發展理念，打破行政壁壘，統籌推進農業、林業、水利、交通、信息、文化等部門跨縣聯動，實現產業、交通、生態、文化、社會治理無縫對接和一體化發展。二是統籌城鄉。地方政府應統籌推動產業向鄉村延伸，民生和基礎設施向鄉村覆蓋，以城帶鄉，以鄉促城，合力促進新型城鎮化和鄉村振興。三是統籌區域。平原農業縣應把協同發展置于全市、全省乃至全國經濟社會發展戰略大棋局中，借助中原城市群、省際區域合作發展戰略謀篇布局，形成更高層級區域合作的次單元，借勢爭取國家更多政策支持。

3.4 激活四類要素

一是土地要素。地方政府應制定統一的國土空間規劃，按照生產、生活、生態主體功能，合理調配各類土地資源，做到地盡其利。二是人才要素。平原農業縣人力資源豐富。地方政府應統一進行人力資源培訓，為工業企業、新型農業經營主體提供各類實用人才，變人口紅利為人才紅利；同時應激發各類人才積極性，做到“人盡其才”。三是資金要素。平原農區各類政策性資金、涉農資金較多，應積極整合各類中央預算內資金、省市配套資金、社會資金，集中力量發展重點產業、重大項目、重要民生設施，實現財盡其效。四是技術要素。平原農業縣在農業、食品制造等領域擁有一定數量的“小巨人”企業、“單冠”企業，掌握行業領域一批領先技術。地方政府應積極推進技術資源市場化配置，讓一切創造財富的技術源泉噴涌奔流，最大程度為縣域經濟高質量發展賦能。

4 加快推進平原農區跨縣協同發展的重點舉措

綜上所述，推進平原農區縣域經濟協調發展首在產業共鏈，重在生態共建，要在交通共網，貴在服務共享。整合各類資源要素，推動人產城、人資環、人文業跨縣協同發展，是平原農業縣區一體化發展的主要方向。總體上看，平原農業縣要扎實做好以下幾點。

4.1 強化產業共鏈，推進“人產城”協同發展

縣域經濟一體化發展，“人產城”融合最為關鍵。平原農業縣在推進“人產城”協同發展中應做好以下幾點。首先，要統籌考慮縣域之間人口、產業、城鎮發展布局，優先增強縣城產業支撐能力，重點發展比較優勢明顯、帶動農業農村能力強、就業容量大的產業，引導農村人口向縣城轉移，避免人口大規模外流。其次，要以“糧頭食尾”“農頭工尾”為抓手，培育農產品加工業集群，發展農資供應、倉儲物流、技術集成、農產品營銷等農業生產性服務業，增強縣城之間產業互補性，為提升縣域合作層次奠定基礎。再次，要注重承接外部產業轉移，因地制宜發展一般性制造業，促進產業轉型升級。

以“浚滑一體化”發展為例，兩縣應做好以下幾方面工作。一是要統籌兩縣縣城生產、生活、生態、安全需要，繼續推進縣城相向發展。重點是要堅持以人為核心推進新型城鎮化，因地制宜補齊縣城短板弱項，促進縣城產業配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面、環境基礎設施提級擴能，增強縣城綜合承載能力，更好滿足農民到縣城就業安家需求和縣城居民生產生活需要，為協同推進新型城鎮化和鄉村振興提供有力支撐。二是借鑒“中原農谷”建設經驗，合力建設“豫北農谷”。當地應本著“急用先干”原則，以國際一流水平布局建設生物育種、種質資源、智慧農業等研發平臺，逐步把“豫北農谷”研發力量布局拓展到兩縣農業全產業鏈。三是積極承接先進地區產業。重點是牽手京津冀、長三角等先進發達地區，全力引進一批投資見效快、帶動作用強、科技含量高的好項目；著力發展食品經濟、生物醫藥、電子商務和綠色節能產業，為兩縣合作發展提供新活力。兩縣應鼓勵當地優勢企業緊密合作，共建未來產業應用場景體系，孵化未來產業產品，為全省縣域經濟協同發展提供示范。

4.2 強化生態共建，推動“人資環”適配發展

平原農區一體化發展要貫徹綠色、低碳、可持續發展理念，應統籌考慮人口、資源、環境的適配度。首先，地方政府應優先跨縣整合水林田湖草資源，營造集約高效生產空間、宜居適度生活空間、山清水秀生態空間；應重點共建跨縣區生態綠色廊道，加強河道、湖泊地帶等濕地生態和水環境修復，合理保持水網密度和水體自然連通。其次，地方政府應推進生產生活低碳化，加快產業園區循環化改造，加快公共交通工具和物流配送、市政環衛等車輛電動化。再次，地方政府應協同建好與清運量相適應的靜脈產業園，更新縣域接壤處基礎設施，健全防洪排澇設施。

以“浚滑一體化”發展為例，當地政府應做好以下幾方面工作。一是依托兩縣自然環境和地貌生態，構建“山—水—田”綠色網絡。重點是依托衛河、大伾山、黃河故道等自然生態空間，積極建設豫北平原生態涵養區，構建河為軸、路為線的生態保護網。二是加強城鄉自然環境保護。兩縣應強化主要河流源頭區、重點水源涵養區、水土流失嚴重區生態保護，加強農業面源污染治理，共建水生態、水環境安全新格局。三是強化資源節約集約利用。兩縣應實行最嚴格的節約集約用地制度、水資源管理制度，打造農業再生資源循環產業鏈，為平原農區循環農業發展提供樣板。

4.3 強化交通共網，推進“人財物”暢通無阻

交通共網，是實現縣域經濟社會一體化發展的強基石、硬支撐。跨縣合作發展要綜合參照國土空間規劃生態建設布局、現代城鎮體系布局、新型農業現代化布局［5］。平原農業縣應依托高鐵、高速公路、國道、省道和縣鄉道，構建以縣城為中心、鄉鎮為重要節點的綜合交通網絡；應健全商貿流通網絡，發展物流中心和專業市場，打造工業品和農產品分撥中轉地，并根據需要建設鐵路專用線，依托交通場站建設物流設施。

以“浚滑一體化”發展為例，兩縣應做好以下幾方面工作。一是加強兩縣城區域道路連通。兩縣應依托鄭濟高鐵浚滑站建設加快開發高鐵片區，推動基礎設施向鄉村延伸，引導人口向城市集聚。二是優化對外交通道路網。當地應加強縣城與周邊城市、京津冀的道路聯通，重點加強高速、高鐵、機場、城際鐵路建設，打造全方位立體開放式交通格局。三是構建一體化發展的毛細交通網。兩縣應重點盤活縣域交界處的次干道、支線道路資源，打通斷頭路，拓寬瓶頸路，提升老化路，共建方便兩縣群眾往來的“幸福路網”。四是依托路網協同公共交通站點、智能引導系統、安全保障設施；合力打造具備運輸倉儲、集散分撥等功能的物流配送中心，發展物流共同配送。

4.4 強化文旅協同，推動“人文業”融合發展

整合文旅資源，加快文旅資源保護性開發、創造性轉化、創新性發展，是平原農業縣協同發展的重要內容［6］。其重點是加強歷史文化保護傳承，傳承延續歷史文脈，厚植傳統文化底蘊。特別是要保護歷史文化名城名鎮和歷史文化街區，保留歷史肌理、空間尺度、景觀環境。同時，平原農業縣應全面整合區域內文化、自然、農業、林業、水利、交通資源，以鄉土文化為靈魂、生態環境為基底，自然景觀為依托，城市居民為主要客源，拓展開發以文化體驗和農村自然生態休閑為主導的新興旅游方式，實現文旅資源經濟轉化。

以“浚滑一體化”發展為例，兩縣應做好以下幾方面工作。一是協同塑造文化旅游品牌。兩縣應重點整合古城、古鎮等歷史文化資源、山水田園和民俗文化資源，培育具有中原風貌、豫北特色、時代特征和國際影響力的文化旅游品牌。二是協同開發黃河文化、運河文化旅游。重點是遵循文化與生態并重的開發方向，以黃河故道、運河濕地自然生態為基底，特色村、鎮為主要載體，城市居民為主要客源，打造豫北農耕文化休閑體驗核心區。三是發展縣城旅游。當地應依托縣城旅游服務設施完備優勢，打造旅游集散地和游客服務中心，引領帶動兩縣文化旅游一體化發展。

參考文獻：

［1］楊昔，王昆，項洪敏.國土空間規劃編制中需要考慮的幾個關系［J］.中國土地，2020（12）：19-22.

［2］孫婧雯，劉彥隨，戈大專，等.平原農區土地綜合整治與鄉村轉型發展協同機制［J］.地理學報，2022，77（8）：1971-1986.

［3］耿明齋.欠發達平原農業區工業化若干問題研究［J］.中州學刊，2004（1）：13-16.

［4］李政新.如何破解“平原農區現象”：豫東平原農區連片扶貧開發帶的實證研究［J］.河南社會科學，2005（5）：139-141.

［5］鄒兵.自然資源管理框架下空間規劃體系重構的基本邏輯與設想［J］.規劃師，2018，34（7）：5-10.

［6］河南省發展和改革委員會經濟研究所.河南省踐行新發展理念對策研究［M］.北京：社會科學文獻出版社，2017.

作者簡介：劉一（1983—），女，本科，工程師，研究方向：區域經濟和工程咨詢。