論生態環境損害賠償與檢察公益訴訟的銜接

兩項制度銜接的必要性

生態環境損害賠償制度與檢察公益訴訟制度都是黨的十八屆四中全會確定的改革舉措，均為生態文明建設的保障性制度。習近平總書記在關于黨的十八屆四中全會決定的說明中指出，在現實生活中，對一些行政機關違法行使職權或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件，如國有資產保護、國有土地使用權轉讓、生態環境和資源保護等，由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導致違法行政行為缺乏有效司法監督，不利于促進依法行政、嚴格執法，加強對公共利益的保護。由檢察機關提起公益訴訟，有利于優化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設。由此可見，檢察公益訴訟的價值主要在于及時監督糾正行政機關違法行使職權和不作為，促進依法行政、嚴格執法，行政公益訴訟是建立檢察公益訴訟制度的政策初衷。生態環境損害賠償制度改革以使造成生態環境損害的違法者承擔應有的賠償責任為核心，以及時修復受損生態環境為重點，破解“企業污染、群眾受害、政府買單”的不合理局面，切實維護人民群眾環境權益。生態環境主管部門不依法啟動生態環境損害賠償程序，在制度原理上看也是檢察機關督促履職的對象。檢察機關提起行政公益訴訟，主要是督促生態環境主管部門積極履職，起到提醒、督促的預防性救濟作用。

雖然《民事訴訟法》規定檢察機關可以對損害社會公共利益的違法行為提起民事公益訴訟，但也規定了公告的訴前程序，只有在相關的機關和社會組織不提起民事公益訴訟的情況下，檢察機關才能提起民事公益訴訟。因而，檢察民事公益訴訟的制度價值在于督促有關主體維護公益，而不是檢察機關直接起訴維護公益，這是檢察機關作為國家法律監督機關的憲法定位所決定的。在發生生態環境損害的情況下，也應該由生態環境主管部門優先提起生態環境損害賠償訴訟。政府部門、機構在工作人員的專業性、設施設備的完備化、技術及資金支持等方面都較社會組織更為優越的考慮。因此，生態環境損害賠償訴訟優先具有一定程度的合理性。檢察機關作為公益代表，只是在公益得不到充分維護的情況下，才提起民事公益訴訟，發揮兜底性保障作用。檢察公益訴訟與生態損害賠償制度在保障生態文明建設中各有側重，檢察公益訴訟主要起到預防性救濟和兜底性保障作用，而生態損害賠償制度側重于發生生態環境損害后的補償性救濟，兩項制度之間存在邏輯順序上相互銜接關系和制度運行中的部分重合之處。

兩項改革推進以來，全國檢察機關積極作為，公益訴訟在生態環境保護領域取得了明顯效果；行政機關作為生態文明建設的主要力量、公共利益第一序位代表，而生態損害賠償制度卻成效甚微。生態環境損害賠償工作進展緩慢，檢察機關辦理了大量的生態環境類公益訴訟案件，但也面臨生態環境損害鑒定和生態修復等技術性難題，檢察公益訴訟和生態環境損害賠償工作呈現各自為戰局面，沒有形成有效保障生態文明建設的合力。準確把握兩項制度的功能定位，實現兩項制度的有序銜接，做好兩家單位的協作配合，有利于推進我國生態環境損害賠償制度的全面開展，也有助于提升改革的整體成效。

兩項制度銜接的主要內容

一是明確兩項制度的具體實施部門。首先需要明確生態環境損害賠償權利人的具體負責部門，參考國家和海南省的規定，生態環境部門可以作為該項工作的具體承辦單位，其他生態環境主管部門如自然資源、水務、城建等單位在職責范圍內予以配合。檢察機關的具體承辦部門為公益訴訟案件的承辦部門，具體做好銜接工作。

二是明確雙方的主要職責。生態環境部門以及其他生態環境保護相關的職能部門要充分發揮主管部門的專業優勢和職權作用，在生態損害認定、鑒定評估、生態修復上履行主管部門職責，主動追究違法行為人的賠償和修復責任，實現“生態有價、損害擔責、應賠盡賠”的環境保護理念；檢察機關要發揮法律監督職能作用，督促、提醒生態環境主管部門保護環境、防范風險，并在調查取證、法律適用等法律專業工作上支持生態環境主管部門主張生態環境損害賠償；在主管部門索賠基礎上，根據具體情況需要補充追究公益侵權責任。

三是建立兩項制度的銜接機制。首先在線索管理階段，應該由生態環境部門統一收集、管理生態環境損害線索，確定立案標準。檢察機關發現生態環境損害事件后，應該及時通報給有關生態環境部門以及其他生態環境保護相關的職能部門，由這些部門及時開展行政執法活動，并由生態環境部門會同相關職能部門啟動生態環境損害賠償程序。生態環境部門對生態環境損害事件立案的，及時將相關案情通報檢察機關。

其次，在生態環境損害賠償制度的磋商環節，以生態環境部門為主，檢察機關可以參與磋商，配合生態環境部門做好相關工作。生態環境部門主持磋商程序時，可以邀請檢察機關派員出席，檢察人員可以就磋商程序以及磋商事項提出意見和建議，配合生態環境部門與賠償義務人進行磋商。生態環境部門邀請檢察機關參與磋商的，應于磋商會議前7日告知相關檢察機關，檢察機關應于磋商會議前3日回函參會人員職務和姓名等情況。

再次，在生態環境損害賠償訴訟階段，檢察機關支持起訴；或者由檢察機關起訴，生態環境部門提供技術支持。生態環境部門作為生態環境損害賠償權利人指定的部門，與賠償義務人磋商后達不成賠償協議，或者賠償義務人拒絕參與磋商的，應當依法提起生態損害賠償訴訟。生態環境部門提起生態環境損害賠償訴訟時，可以申請檢察機關支持起訴；檢察機關可以在調查取證、法律適用等方面給予支持，必要時可以出席法庭，并提交書面支持意見。生態環境部門根據案件復雜程度，比如涉案賠償義務人之間法律關系復雜、責任認定和劃分難度大、超越生態環境損害賠償方案確定的責任范圍等情形，認為由檢察機關提起民事公益訴訟更有利于保護生態環境時，可以商請檢察機關提起民事公益訴訟；檢察機關同意起訴的，生態環境部門制作移送案件申請書，并將案件材料移送檢察機關。檢察機關提起民事公益訴訟程序中，需要就生態損害進行鑒定或者需要編制生態修復方案、計算生態修復費用時，生態環境部門應該予以配合，依法作出生態環境損害認定、出具主管部門意見或專家意見，或委托有資質的單位出具鑒定報告或者修復方案，在辦案要求的時限內提交給檢察機關。檢察公益訴訟案件庭審中，生態環境部門派員出席法庭，就相關問題接受法官及被告詢問，或者應檢察官的要求對專業技術性問題作出必要解釋。

最后，在執行階段，由生態環境部門組織實施后續生態修復工作，發現法院不依法執行的或者有其他不能及時完成修復任務障礙的，可以商由檢察機關參與處理。生態環境損害賠償磋商成功后、生態環境損害賠償訴訟終結后、環境民事公益訴訟終結后，生態環境部門負責執收生態環境損害賠償費用，并組織實施后續生態環境修復及其評估工作。人民法院不依法執行生態環境損害賠償磋商協議、民事公益訴訟判決的，生態環境部門可以申請檢察機關依法監督。（作者系海南省人民檢察院第二分院四級高級檢察官、第五檢察部副主任）