立起能源法制體系“頂梁柱”

制定《能源法》是以法律形式對中國長期能源戰(zhàn)略和大政方針的宣示。

11月8日，十四屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過《中華人民共和國能源法》（以下簡稱《能源法》），自2025年1月1日起實(shí)施。這是中國首部《能源法》。它的誕生注定載入史冊。正如全國人大常委會(huì)法工委民法室副主任馬正平所說：“在中國能源發(fā)展歷史中，將國家的能源戰(zhàn)略在法律中明確規(guī)定，作為開展能源工作應(yīng)當(dāng)長期堅(jiān)持的基本原則，這是第一次，為新時(shí)代能源高質(zhì)量發(fā)展提供了行動(dòng)指南，確保能源行業(yè)在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。”

缺位已久，制定能源戰(zhàn)略

11月8日晚，看到《能源法》通過的消息，葉榮泗久久不能平靜。

葉榮泗是國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室2006年3月聘任的《能源法》起草專家組副組長，對《能源法》有著難以割舍的情懷。當(dāng)晚9點(diǎn)，他在“能源法戰(zhàn)友群”中發(fā)了這樣一條消息：曾記否2007年2月8日，國家能源辦舉辦職工春節(jié)聯(lián)歡會(huì)，要我們幾位借調(diào)來（研究起草《能源法》）工作的常駐專家出個(gè)節(jié)目，我建議集體朗誦毛主席《七律長征》詩，大家贊成，朗誦之前，我先誦讀了自己編的一段詞，內(nèi)容是：

過去的一年，是我國第一部能源基礎(chǔ)性法律開始起草之年，我們有幸承擔(dān)著光榮的研究起草《能源法》的光榮任務(wù)。緊張工作之余，參觀了“紀(jì)念長征勝利70周年展覽”，我們的心靈受到了極大的震撼。長征是人類歷史上的偉大創(chuàng)舉，形成了偉大的“長征精神”。不朽的“長征精神”穿越時(shí)空、沁入心靈，深深鼓舞著我們發(fā)揚(yáng)“長征精神”，為了一個(gè)共同的目標(biāo)，研究起草好我國第一部《能源法》，協(xié)同一心、克服萬難，向前，向前，向前！

18年前，當(dāng)晚場內(nèi)熱烈的氛圍至今歷歷在目。

18年的《能源法》出臺之路，也猶如一次“長征”。

2006年正值中國工農(nóng)紅軍長征勝利70周年。這一年，中國的《能源法》開始起草，冥冥之中，長征精神感召著能源人，完成制定《能源法》的征程。曾經(jīng)宣示表決心的專家有的已變成耄耋老人，但江山總有新人出。正是他們的前赴后繼，為《能源法》的誕生鋪石筑路，才有了今天這部填補(bǔ)我國能源領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律空白的《能源法》。

很多人總會(huì)問，一部《能源法》的出臺，為何要經(jīng)歷這么長的時(shí)間？最難的點(diǎn)在哪里？

難在不確定性。

2005年8月，美國總統(tǒng)小布什簽署了新的《美國能源政策法案》，側(cè)重對油氣行業(yè)進(jìn)行激勵(lì)、扶持以及推動(dòng)核能發(fā)展，解決美國能源對外依存度的問題。這是對美國1992年《能源政策法》進(jìn)行的全面修訂。這次修訂額外增加了一項(xiàng)針對中國的條款——要求對中國能源需求的增長及其對美政治、經(jīng)濟(jì)和國家安全利益的影響展開調(diào)查。這說明中國能源問題已成為美國能源戰(zhàn)略的重點(diǎn)考量因素之一。

彼時(shí)，中國的石油對外依存度已接近50%，經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展面臨比較嚴(yán)峻的能源形勢。我國能源發(fā)展面臨消費(fèi)量快速增加、保供壓力持續(xù)加大、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整尚未到位、清潔高效利用水平有待提高、能源市場體系不夠健全、科技創(chuàng)新存在短板等諸多問題和挑戰(zhàn)。隨著能源市場化改革持續(xù)深化，過去主要依賴政策主導(dǎo)的行業(yè)發(fā)展模式難以為繼，迫切需要用法律穩(wěn)預(yù)期、固根本，協(xié)調(diào)能源發(fā)展中的復(fù)雜利益關(guān)系，合理配置相關(guān)權(quán)利義務(wù)。

“《能源法》的核心功能是將國家能源戰(zhàn)略上升為法律。”同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院副教授蘇苗罕說。但是，從2006年啟動(dòng)立法研究起草工作至今，我國能源行業(yè)發(fā)展迅猛，無論是規(guī)模還是結(jié)構(gòu)都發(fā)生了巨大變化。與此同時(shí)，國際能源形勢也歷經(jīng)起伏、詭譎多變。基于這些因素，國家能源辦在組織《能源法》起草工作的同時(shí)，也組織了大量專家研究我國的國家能源戰(zhàn)略。

“在立法初期，我國國家能源戰(zhàn)略的具體內(nèi)容實(shí)際上尚未成型。”蘇苗罕說。2006年3月22日，他作為《能源法》專家組秘書，協(xié)助專家研究起草法律條文。

這一點(diǎn)從2007年12月3日首次公開征求意見的《能源法》文本可以看出。公開征求意見稿設(shè)置了“能源戰(zhàn)略與規(guī)劃”一章，但是主要是從能源戰(zhàn)略的地位、編制依據(jù)、程序、構(gòu)成和種類等方面作了簡單勾勒。這種處理方式回避了對國家能源戰(zhàn)略具體內(nèi)容的闡述，會(huì)導(dǎo)致不能發(fā)揮政策宣示和指導(dǎo)作用的問題。

然而，我國國家能源戰(zhàn)略是什么？當(dāng)時(shí)專家們眾說紛紜、莫衷一是。

隨著國家能源辦組織開展的能源戰(zhàn)略研究項(xiàng)目的推進(jìn)，其相關(guān)內(nèi)容在國家能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃（國家發(fā)改委2007年4月發(fā)布）得到一定程度的體現(xiàn)。“十一五”規(guī)劃開篇即指出，“本規(guī)劃主要闡明國家能源戰(zhàn)略，明確能源發(fā)展目標(biāo)、開發(fā)布局、改革方向和節(jié)能環(huán)保重點(diǎn)，是未來五年我國能源發(fā)展的總體藍(lán)圖和行動(dòng)綱領(lǐng)。”

2014年6月13日，習(xí)近平總書記主持召開中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議，提出“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略：“面對能源供需格局新變化、國際能源發(fā)展新趨勢，保障國家能源安全，必須推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命。這是我國能源發(fā)展的國策，基本要求可以概括為‘四個(gè)革命’‘一個(gè)合作’。‘四個(gè)革命’，就是能源消費(fèi)革命、能源供給革命、能源技術(shù)革命、能源體制革命，‘一個(gè)合作’就是加強(qiáng)全方位國際合作。”

緊接著，黨的十八屆五中全會(huì)提出“建設(shè)清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系”，“十四五”規(guī)劃綱要提出“推進(jìn)能源革命，建設(shè)清潔低碳、安全高效的能源體系”。《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》（國家發(fā)改委、國家能源局2022年發(fā)布）對于國家能源戰(zhàn)略的闡述也更加細(xì)化。“隨著國家能源戰(zhàn)略內(nèi)容的逐漸豐富和定型，《能源法》草案也改變了對能源戰(zhàn)略的調(diào)整方式，不再從形式上加以規(guī)定，而是將國家能源戰(zhàn)略的要求融入具體的條文規(guī)范之中。”蘇苗罕說。

毫無疑問，“雙碳”目標(biāo)的確立，成為《能源法》出臺的核心驅(qū)動(dòng)力。當(dāng)時(shí)與蘇苗罕一同作為《能源法》專家組秘書的北京工業(yè)大學(xué)副教授陳興華也指出：“能源具有多重屬性，能源行業(yè)的問題十分之復(fù)雜，這給立法帶來牽制。《能源法》在這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)問世，之前多年的醞釀奠定了基礎(chǔ)，‘雙碳’目標(biāo)則是最后臨門一腳的助推力。”

解決爭議，推動(dòng)能源高質(zhì)量發(fā)展

11月8日，表決通過的消息發(fā)布當(dāng)晚，《能源法》全文隨即在人大網(wǎng)上公布。在聯(lián)系到葉榮泗會(huì)長后，《中國石油石化》記者問他：“最終出臺的這版《能源法》，符合十多年前您對它的預(yù)期嗎？”

葉會(huì)長回復(fù)：“這是個(gè)見仁見智、很難回答的問題。總體而言，應(yīng)當(dāng)是符合的，因?yàn)槠谂卧S久的能源法律制度體系的‘頂梁柱’立起來了，這是我國能源法治建設(shè)中具有里程碑意義的大事，可喜可賀！”

《能源法》從提議到制定一直就受到爭議。這些爭議包括《能源法》該借鑒什么形式？是以“美國式”國家為代表的包裹式立法和法典編纂相結(jié)合的模式，還是以日本、韓國等國家代表的能源政策基本法，或者是以英國為代表采取能源政策法和單行法融合的模式？最初大家心里都沒底。

據(jù)蘇苗罕介紹，《能源法》的起草過程中，國家能源局先后整理出版了《能源法律法規(guī)政策文件匯編》及其續(xù)集，篇幅分別達(dá)到2184頁和1305頁。這些文件幾乎涵蓋了《能源法》第二至第六章提到的能源規(guī)劃、能源開發(fā)利用、能源市場體系、能源儲備和應(yīng)急、能源科技創(chuàng)新等相關(guān)內(nèi)容。“但是，這些政策文件往往靈活性有余而穩(wěn)定性不足；文件規(guī)范位階過低，影響其實(shí)施效力；有的文件不易查找，公開范圍有限。”蘇苗罕說。因此，以法律的形式，將綜合性、基礎(chǔ)性的制度固定下來成為《能源法》制定的方向，可以實(shí)現(xiàn)降低找法難度，減少規(guī)范沖突和打架的現(xiàn)象，加強(qiáng)法律的安定性等優(yōu)點(diǎn)。

這也成為《能源法》的鮮明特點(diǎn)。

區(qū)別于權(quán)利義務(wù)型的傳統(tǒng)法律，《能源法》開創(chuàng)了我國領(lǐng)域立法的新模式。這種新模式是一種政策法、制度法、行為法的綜合。傳統(tǒng)的法規(guī)定的是權(quán)利義務(wù)關(guān)系，結(jié)合《能源法》九章80條內(nèi)容看，很顯然不屬于傳統(tǒng)意義上的法律。它更傾向于“中國長期能源戰(zhàn)略和大政方針的集中體現(xiàn)。”陳興華說。

《能源法》除總則外，從能源規(guī)劃、能源開發(fā)利用、能源市場體系、能源儲備和應(yīng)急、能源科技創(chuàng)新、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等方面對當(dāng)前能源行業(yè)面臨的問題進(jìn)行了規(guī)定。這在《能源法》的總則中明確闡述：為了推動(dòng)能源高質(zhì)量發(fā)展，保障國家能源安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展，積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，適應(yīng)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家需要，根據(jù)憲法，制定本法。

“這也可以看出，《能源法》要解決的核心問題是在能源安全和綠色低碳發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)能源的高質(zhì)量發(fā)展。”能源戰(zhàn)略專家許磊說。

首先聚焦能源安全問題。《能源法》第1條開宗明義指出目的之一是“保障國家能源安全”，大到章節(jié)，小到條目，能源安全的內(nèi)涵始終貫穿整個(gè)《能源法》。為保障能源常態(tài)供應(yīng)安全，《能源法》在能源規(guī)劃、開發(fā)利用等環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)了多種制度，包括能源規(guī)劃制度、能源替代制度、能源有序開發(fā)制度和能源儲備和應(yīng)急制度。

同堅(jiān)持能源安全戰(zhàn)略一樣，能源轉(zhuǎn)型也一直是我國能源工作的重點(diǎn)。在綠色低碳轉(zhuǎn)型方面，《能源法》明確保障綠色能源供給擴(kuò)大綠色能源消費(fèi)。我國能源資源稟賦“富煤、貧油、少氣”，風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能、地?zé)崮堋⒑Ｑ竽艿荣Y源豐富，發(fā)展可再生能源潛力巨大。“應(yīng)對能源需求壓力巨大、供給制約較多、綠色低碳轉(zhuǎn)型任務(wù)艱巨等挑戰(zhàn)，需要大力發(fā)展可再生能源。”全國人大常委會(huì)法工委民法室副主任馬正平指出，《能源法》的一大亮點(diǎn)是在法律層面統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全，這將為加快構(gòu)建清潔低碳、安全高效的新型能源體系提供堅(jiān)強(qiáng)的法治保障。

我國能源活動(dòng)中的碳排放約占全部碳排放量的80%左右。《能源法》一方面推進(jìn)能源供給革命，支持優(yōu)先開發(fā)利用可再生能源，對不同品種可再生能源開發(fā)利用作出明確規(guī)定，有力保障綠色能源供給；另一方面推動(dòng)能源消費(fèi)革命，鼓勵(lì)能源用戶積極參與能源需求響應(yīng)，擴(kuò)大綠色能源消費(fèi)，踐行綠色低碳的生產(chǎn)生活方式。同時(shí)，聚焦能源供應(yīng)安全，通過明確政府、企業(yè)、能源用戶等各方責(zé)任義務(wù)，建立系統(tǒng)完備、協(xié)同高效的能源安全責(zé)任體系。

在統(tǒng)籌發(fā)展和安全方面，《能源法》立足我國能源資源稟賦，強(qiáng)化能源多元協(xié)同保障能力，堅(jiān)持先立后破，發(fā)揮煤炭在能源供應(yīng)體系中的基礎(chǔ)保障和系統(tǒng)調(diào)節(jié)作用，推動(dòng)非化石能源安全可靠有序替代化石能源。

值得注意的是，在《能源法》對能源的界定中，首次將氫能納入其中。這意味著氫能作為新型能源體系的重要組成部分進(jìn)一步得到明確，對氫能產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展具有重要的促進(jìn)作用。

能源的高質(zhì)量發(fā)展離不開科技創(chuàng)新為培育新質(zhì)生產(chǎn)力蓄勢賦能。《能源法》明確規(guī)定了能源科技創(chuàng)新體系的總體建設(shè)原則、能源科技創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域與方向和強(qiáng)化能源科技創(chuàng)新相關(guān)要素供給。“《能源法》對能源科技創(chuàng)新作出專章規(guī)定，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈自主可控，為能源領(lǐng)域培育新質(zhì)生產(chǎn)力蓄勢賦能。”許磊說。

《能源法》的第八章還對能源領(lǐng)域的監(jiān)督管理進(jìn)行了規(guī)定，明確了能源領(lǐng)域的監(jiān)督管理主體、職責(zé)和權(quán)限，加強(qiáng)對能源開發(fā)、利用、交易等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，創(chuàng)造更加公平、更有活力的市場環(huán)境，實(shí)現(xiàn)資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化。“《能源法》對能源市場建設(shè)的基本原則作出規(guī)定，有利于更好發(fā)揮有效市場和有為政府作用，為各類經(jīng)營主體營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的良好環(huán)境。”馬正平說。

步履不停，尚需配套規(guī)章制度

雄關(guān)漫道真如鐵，而今邁步從頭越。《能源法》的出臺是我國能源法律體系完善的重要一步。“既已成法，重點(diǎn)就是如何有效貫徹實(shí)施。實(shí)施得如何，有待時(shí)間和實(shí)踐的檢驗(yàn)。”葉榮泗說。

作為能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性和統(tǒng)領(lǐng)性法律，《能源法》更多起到健全能源法律制度體系，發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的積極作用。但從實(shí)施的角度看，仍存在難點(diǎn)。

“《能源法》中規(guī)定了大量體現(xiàn)鼓勵(lì)、倡導(dǎo)和宣示性條款（通常表述為國家鼓勵(lì)、促進(jìn)、完善、堅(jiān)持、建立、制定等）。這些條款體現(xiàn)了國家能源戰(zhàn)略內(nèi)容，盡管對于能源管理中的政府行為產(chǎn)生定向指示或者解釋輔助的作用，但是從結(jié)構(gòu)上看缺乏法律后果，無法強(qiáng)制實(shí)施，也就難以衡量法律實(shí)效。”蘇苗罕說。

此外，他指出，還“存在空白要件和不確定法律概念的法律規(guī)范。”例如，第49條對于政府儲備承儲運(yùn)營機(jī)構(gòu)、企業(yè)社會(huì)責(zé)任儲備、能源產(chǎn)能儲備和能源礦產(chǎn)地儲備的規(guī)定，需要有相應(yīng)的法律、行政法規(guī)或者國家有關(guān)規(guī)定。在相關(guān)部門完成相應(yīng)授權(quán)規(guī)范的制定，或者制定相應(yīng)的規(guī)則對不確定法律概念加以具體化之前，這些法律規(guī)范也是難以實(shí)施的。又如第71條規(guī)定，“違反本法規(guī)定，能源輸送管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)未向符合條件的企業(yè)等經(jīng)營主體公平、無歧視開放并提供能源輸送服務(wù)的……”此處規(guī)定的“符合條件”具體所指為何，也需要國家能源主管部門先就相關(guān)事項(xiàng)作出規(guī)定。

我國的立法長期秉持“宜粗不宜細(xì)”的原則，考慮到《能源法》作為能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性統(tǒng)領(lǐng)性立法的定位，法律規(guī)范不可避免地普遍具有抽象原則的特點(diǎn)。因此，可以預(yù)期，在《能源法》出臺之后，還需要制定相應(yīng)的能源單行法、行政法規(guī)、規(guī)章，才能得到充分實(shí)施。而《能源法》的一大價(jià)值也正在于為這些法律規(guī)范的制定提供了明確的政策指引和法律依據(jù)。

法貴在實(shí)施。在華北電力大學(xué)電力立法研究中心主任王學(xué)棉看來，《能源法》實(shí)施以后，具體的執(zhí)行大致可以分為三種情形：無需調(diào)整、等待制定更為明確的實(shí)施細(xì)則后才能執(zhí)行、無需再執(zhí)行。

具體來說，《能源法》中有些制度，如能源規(guī)劃、需求側(cè)管理、壟斷性和競爭性業(yè)務(wù)相分離、壟斷性能源企業(yè)負(fù)有公平開放管網(wǎng)義務(wù)、普遍服務(wù)、能源儲備等，是對現(xiàn)行制度的提煉，且《能源法》對這些一直在運(yùn)行的制度也沒有作調(diào)整修改，這類無需做任何調(diào)整，按照現(xiàn)行制度繼續(xù)執(zhí)行即可。

至于需要等待制定更為明確的實(shí)施細(xì)則后才能執(zhí)行的，“大部分規(guī)定屬于這一情形，如建設(shè)全國統(tǒng)一的煤炭、電力、石油、天然氣等能源交易市場。”王學(xué)棉說。這類需要等待國務(wù)院能源主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門制定具體的建設(shè)方案后才能付諸實(shí)施。

而《能源法》實(shí)施后，與之相矛盾的規(guī)定無需再執(zhí)行的。比如電網(wǎng)企業(yè)是可再生能源電力消納的主體問題，但根據(jù)《能源法》第23條的規(guī)定，“供電企業(yè)、售電企業(yè)、相關(guān)電力用戶和使用自備電廠供電的企業(yè)等應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，承擔(dān)消納可再生能源發(fā)電量的責(zé)任。”這意味著電網(wǎng)企業(yè)不再是唯一的消納主體。

不論何種實(shí)施方式，《能源法》的出臺補(bǔ)齊了能源法律法規(guī)頂層設(shè)計(jì)空白。維護(hù)能源安全、應(yīng)對氣候變化，是人類面臨的共同挑戰(zhàn)。積極發(fā)展清潔能源，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型，已成為國際社會(huì)應(yīng)對全球氣候變化的普遍共識。《能源法》出臺是以法律形式對我國長期能源戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向的宣示。我國作為全球能源轉(zhuǎn)型的引領(lǐng)者，通過制定能源法，明確各類主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不僅有利于確保我國能源事業(yè)行駛在正確軌道上，還將為全球能源轉(zhuǎn)型持續(xù)貢獻(xiàn)中國經(jīng)驗(yàn)。

責(zé)任編輯：趙 玥

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