石油天然氣行業(yè)當(dāng)自強(qiáng)

《能源法》明確了油氣在新型能源體系中的角色和地位，對油氣行業(yè)發(fā)展具有重要指導(dǎo)意義。

《能源法》出臺時，恰逢能源保供進(jìn)入迎峰度冬關(guān)鍵期。今年的保供大軍中多了更多綠色支持：

我國最大天然氣儲氣庫——中國石油新疆油田呼圖壁儲氣庫，預(yù)計今冬明春最大日調(diào)峰能力同比增加133萬立方米，為“全國一張網(wǎng)”運(yùn)行增添“底氣”；中國石化全面啟動地?zé)峁┡?000座換熱站陸續(xù)投入運(yùn)行，可為全國11個省（直轄市），70余個市（縣、區(qū)）的超110萬戶居民提供清潔供暖，累計供暖能力超1.1億平方米，年減排二氧化碳約590萬噸；在青海，國家電投黃河公司羊曲水電站首臺（2號）機(jī)組順利完成72小時試運(yùn)行，正式并網(wǎng)發(fā)電；在福建，我國首個建設(shè)在高風(fēng)速海域的海上光伏項(xiàng)目——三峽集團(tuán)東山杏陳180兆瓦海上光伏電站項(xiàng)目首批發(fā)電單元并網(wǎng)，項(xiàng)目建成后年均可提供清潔電能3億千瓦時……

多元化的供能，讓可再生能源與傳統(tǒng)化石能源奏響了一曲綠色低碳發(fā)展的協(xié)奏曲。“只有從建設(shè)和發(fā)展新型綜合能源體系的戰(zhàn)略出發(fā)，才能更好地理解《能源法》對油氣行業(yè)今后發(fā)展的指導(dǎo)意義。”中國石化經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院原副總工程師朱和教授說。

明確油氣地位

就在我國《能源法》頒布前2天，北京時間11月6日，美國大選落下帷幕——快80歲的特朗普再次當(dāng)選。這意味著，美國的油氣政策又將再次陷入搖擺之中。與拜登的限制油氣化石能源、鼓勵新能源發(fā)展不同，特朗普的再次當(dāng)選讓苦不堪言的油氣生產(chǎn)商看到希望。“不僅美國，歐洲在對待新能源和傳統(tǒng)能源的政策上也體現(xiàn)出很強(qiáng)的搖擺性。”曾參與《能源法》起草專家討論的中國石化勘探開發(fā)研究院原總工程師張抗說。

早在2015年，歐盟就提出了雄心勃勃的“碳中和”計劃，承諾到2050年實(shí)現(xiàn)溫室氣體的凈零排放。而隨著局勢變化，近期轉(zhuǎn)變?yōu)樾贾貑⒚弘娮鳛閼?yīng)對能源危機(jī)的主要策略。可以看出，歐洲對待能源轉(zhuǎn)型的政策和路線上充滿了不確定性。

與歐美不同，我國在對待化石能源的態(tài)度散見于各個政策意見中。比如8月18日，科技部等九部門發(fā)布關(guān)于印發(fā)《科技支撐碳達(dá)峰碳中和實(shí)施方案（2022—2030年）》的通知中，明確指出到2030年，大幅提升能源技術(shù)自主創(chuàng)新能力，帶動化石能源有序替代，推動能源綠色低碳安全高效轉(zhuǎn)型；工業(yè)和信息化部等六部門11月份聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于大力實(shí)施可再生能源替代行動的指導(dǎo)意見》提出大力實(shí)施可再生能源替代，堅持統(tǒng)籌謀劃、安全替代；供需統(tǒng)籌、有序替代；協(xié)同融合、多元替代；科技引領(lǐng)、創(chuàng)新替代……

在這些政策意見中，我國對待傳統(tǒng)化石能源的態(tài)度比較一致和明確，即大力實(shí)施可再生能源替代，但前提是安全、有序和創(chuàng)新的替代。“《能源法》的出臺，將這種能源戰(zhàn)略以法律的形式確定下來，更利于我國能源轉(zhuǎn)型政策的穩(wěn)定性。”能源專家許磊說。

《能源法》第三章中主要介紹了各主要能源品種的能源開發(fā)利用，其中第二十九條明確指出：

“國家采取多種措施，加大石油、天然氣資源勘探開發(fā)力度，增強(qiáng)石油、天然氣國內(nèi)供應(yīng)保障能力。”

“石油、天然氣開發(fā)堅持路上與海上并重，鼓勵規(guī)模化開發(fā)致密油氣、頁巖油、頁巖氣、煤層氣等非常規(guī)油氣資源。”

“國家優(yōu)化石油加工轉(zhuǎn)換產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)，鼓勵采用先進(jìn)、集約的加工轉(zhuǎn)換方式。”

“國家支持合理開發(fā)利用可替代石油、天然氣的新型燃料和工業(yè)原料。”

“第二十九條明確了油氣在能源轉(zhuǎn)型大趨勢下，在能源安全方面仍有重要地位，明確了化石能源在能源保供中的基石作用。”北方工業(yè)大學(xué)法學(xué)院副教授陳興華說。據(jù)陳興華介紹，在最初2007年的《能源法（征求意見稿）》中，有針對石油石化行業(yè)加工轉(zhuǎn)換產(chǎn)業(yè)鏈方面的內(nèi)容，但后來都刪掉了。最終公布的這一版《能源法》，中間經(jīng)過原國務(wù)院法制辦等部門的修改，把石油石化產(chǎn)業(yè)鏈的內(nèi)容合并為開發(fā)利用。一刪一減一合并，可以看出，國家對于油氣的開發(fā)利用更加聚焦在能源安全保障上，油氣在新型能源體系中的地位角色更加明確。

此外，陳興華還特意提到，能源替代是所有傳統(tǒng)化石能源未來都會面臨的一個處境，石油石化行業(yè)要提前做好對策。《能源法》中指出了未來石油、天然氣替代的路徑方向：“國家支持合理開發(fā)利用”可替代的新型燃料和工業(yè)原料。

“雙碳”下的高效清潔

從起草到出臺，從籌備組秘書到咨詢專家，陳興華一路伴隨著《能源法》的制定。“制定《能源法》難嗎？難！難在這部法面臨著能源產(chǎn)業(yè)復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)；《能源法》抽象嗎？抽象。抽象在它需要協(xié)調(diào)這個紛繁復(fù)雜系統(tǒng)中的各個關(guān)系。”陳興華說。

這種關(guān)系包括在新能源體系中，油氣如何與新能源發(fā)展協(xié)調(diào)。

翻到《能源法》第三章能源開發(fā)利用中的第二十二條：“國家支持優(yōu)先開發(fā)利用可再生能源，合理開發(fā)和清潔高效利用化石能源，推進(jìn)非化石能源安全可靠有序替代化石能源，提高非化石能源消費(fèi)比重。”

一句話明確了可再生能源在能源發(fā)展中的優(yōu)先地位。

值得注意的是，對比《能源法》在今年前后三次提交全國人大常委會審議內(nèi)容的變化，改動最多的內(nèi)容都在可再生（新）能源方面，比如相比首次審議稿，二稿增加了兩條關(guān)于新能源的內(nèi)容，并最終成為表決稿內(nèi)容：

第二十五條“國家推進(jìn)風(fēng)能、太陽能開發(fā)利用，堅持集中式與分布式并舉，加快風(fēng)電和光伏發(fā)電基地建設(shè)，支持分布式風(fēng)電和光伏發(fā)電就近開發(fā)利用，合理有序開發(fā)海上風(fēng)電，積極發(fā)展光熱發(fā)電。”

第二十六條“國家鼓勵合理開發(fā)利用生物質(zhì)能，因地制宜發(fā)展生物質(zhì)發(fā)電、生物質(zhì)能源清潔供暖和物質(zhì)發(fā)電、生物質(zhì)能清潔供暖和生物液體燃料、生物天然氣。國家促進(jìn)海洋能規(guī)模化開發(fā)利用，因地制宜發(fā)展地?zé)崮堋！?/p>

“這些條款對可再生能源投資方面是一個重大利好，像氫能等一些新興燃料寫進(jìn)了法律中，將原來的一些不確定的內(nèi)容以法律的形式確定下來，更有利于吸引投資。”陳興華說。這種鼓勵發(fā)展新能源的政策傾向給傳統(tǒng)油氣企業(yè)帶來了低碳綠色轉(zhuǎn)型的機(jī)遇。

在立法目的上，《能源法》的最終文本相對2020年的征求意見稿，將“優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提高能源效率”改為“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會綠色低碳轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展，積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和”，更加凸顯了綠色低碳的要求。在具體條文內(nèi)容上也增加了“國家建立能源消耗總量和強(qiáng)度雙控向碳排放總量和強(qiáng)度雙控全面轉(zhuǎn)型新機(jī)制”“能源用戶應(yīng)當(dāng)積極參與綠色能源消費(fèi)，自覺踐行綠色低碳的生產(chǎn)生活方式”，同時對碳排放計量、階梯價格、分時價格等制度作出了規(guī)定。

新能源浪潮下，“油氣等傳統(tǒng)能源與與可再生能源的關(guān)系，是融入、協(xié)調(diào)互補(bǔ)。這種關(guān)系以法律形式確定下來，油氣企業(yè)應(yīng)該明確融入新能源是未來綠色低碳發(fā)展不可逃避的‘命運(yùn)’。”許磊說。

近年來，中國石油、中國石化和中國海油這些主要油氣生產(chǎn)企業(yè)在新能源與傳統(tǒng)能源融合互補(bǔ)上都做出了很出色的業(yè)績，形成了各自的特色，讓傳統(tǒng)油氣企業(yè)有了新定位：中國石油的油氣熱電氫綜合性功能格局；中國石化錨定“中國第一氫能公司”；中國海油的風(fēng)光氫三大新能源重點(diǎn)工程等，都在新能源的賽道上頻頻發(fā)力，并做得風(fēng)生水起。

值得注意的是，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢上看，可再生能源被置于優(yōu)先發(fā)展的序列。《能源法》第39條規(guī)定能源開發(fā)利用過程中的健康、安全和環(huán)保義務(wù)。“此處還規(guī)定了減少溫室氣體排放的義務(wù)，這體現(xiàn)了推動碳達(dá)峰碳中和的立法目的。這些規(guī)定同樣適用于石油石化企業(yè)，未來可以通過第34條規(guī)定的綠色電力證書等機(jī)制以盡到自身的環(huán)保責(zé)任。”同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院副教授蘇苗罕說。

以科技創(chuàng)新為驅(qū)動

除了有關(guān)新能源的法條改動較多外，《能源法》在科技方面的內(nèi)容變動也較多。變化體現(xiàn)在《能源法》第一章總則中第八條在2024年4月的首次審議稿、9月的二次審議稿中都未出現(xiàn)，在表決通過稿增加：“國家建立健全能源標(biāo)準(zhǔn)體系，保障能源安全和綠色低碳轉(zhuǎn)型，促進(jìn)過能源新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展。”

第九條對比兩次人大審議稿，由“制定鼓勵和支持能源科技創(chuàng)新的政策措施”變?yōu)椤爸С帜茉撮_發(fā)利用的科技研究、應(yīng)用示范和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，為能源高質(zhì)量發(fā)展提供科技支撐。”

毫無疑問，能源發(fā)展正從資源依賴轉(zhuǎn)向科技創(chuàng)新驅(qū)動。

這個觀點(diǎn)在最早參與《能源法》起草的老領(lǐng)導(dǎo)那里也得到印證。11月15日下午，在中央財經(jīng)大學(xué)舉辦了一場慶祝《能源法》頒布的座談會，專家學(xué)者們云集一堂。三位年齡80歲以上、參與過《能源法》組織起草的老領(lǐng)導(dǎo)、專家的精彩講話，讓原本兩個小時的會議延長至四個半小時。在會上，原發(fā)改委能源局局長徐錠明就明確指出：“科技決定能源未來，科技創(chuàng)造未來能源。從長遠(yuǎn)看，未來能源的發(fā)展不取決于資源的占有，取決于能源的高科技突破。”

自工業(yè)革命以來，煤炭、石油、天然氣等化石能源的開發(fā)和利用，支撐了人類快速進(jìn)入工業(yè)文明時代，使生產(chǎn)力得以大幅度提高。在這個過程中，能源科技發(fā)揮了巨大的支撐作用，使能源效率越來越高、能源資源儲量不斷增長。

最典型的一個案例就是美國頁巖油氣革命。水平井和水力壓裂技術(shù)使原本非可開發(fā)資源頁巖油氣變成了可規(guī)模化商業(yè)開發(fā)的資源，大大提高了美國可開發(fā)的油氣儲量，石油、天然氣“越采越多”，打破了資源峰值的約束。隨著頁巖油氣革命的成功，短短幾年時間，美國超過沙特阿拉伯和俄羅斯，成為世界上最大的油氣生產(chǎn)國，從最大的油氣進(jìn)口國變?yōu)樽畲蟮膬舫隹趪瑢?shí)現(xiàn)了夢寐以求的“能源獨(dú)立”，改變了全球能源貿(mào)易的流向，也在很大程度上改變了全球地緣政治格局。

“能源科技在傳統(tǒng)資源開發(fā)中的巨大作用，是技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動了能源資源的增加。”中國石油勘探開發(fā)研究院人工智能研究中心教授級高級工程師袁江如說。

油氣是這樣，可再生能源更是這樣。地球上大部分地方都有風(fēng)、光、生物質(zhì)等可再生能源，只要有合適、高效的技術(shù)，這些可再生能源就可以規(guī)模化應(yīng)用。在《能源法》制定過程中，曾有專家認(rèn)為，能源科技創(chuàng)新在能源開發(fā)利用的整個過程中都有體現(xiàn)，可以融入其他章節(jié)，不必單獨(dú)成章。

然而，經(jīng)過反復(fù)討論，大家認(rèn)識到科技創(chuàng)新本身就是不斷增長的能源資源的動力，最終達(dá)成共識，保留了這一章節(jié)。這凸顯了無論當(dāng)下還是未來，能源科技創(chuàng)新在保障能源安全、推動能源轉(zhuǎn)型中都將發(fā)揮重要作用。“科學(xué)技術(shù)本身就是最大的資源。”袁江如說，“當(dāng)前，傳統(tǒng)油氣企業(yè)面臨著新舊能源的融合發(fā)展，各種難題交匯，技術(shù)就是最好的突破利器。”

迎來監(jiān)管新時代

由于資源的稀缺性，使得油氣的網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)具有自然的壟斷屬性。這種壟斷的屬性離不開法律的監(jiān)管。

1995年和2005年，我國曾兩次啟動石油天然氣立法工作。2010年，我國出臺了《石油天然氣管道保護(hù)法》。“但是，該法主要從輸送安全角度規(guī)定了管道規(guī)劃與建設(shè)、運(yùn)行保護(hù)、與其他建設(shè)工程相遇關(guān)系的處理問題，而非石油天然氣行業(yè)面臨的市場準(zhǔn)入、價格、質(zhì)量、儲備等問題。”蘇苗罕介紹說。2015年，國家能源局再次將《石油天然氣法》列入重點(diǎn)工作任務(wù)，旨在解決上述《石油天然氣管道保護(hù)法》未涉及到的問題。然而，《石油天然氣法》至今仍未出臺。“《能源法》對若干重大問題作出的規(guī)定填補(bǔ)了立法上的空白，某種意義上也分擔(dān)了《石油天然氣法》的功能。”蘇苗罕說。

舉例來說，油氣管網(wǎng)的輸配問題就成為業(yè)內(nèi)討論的熱點(diǎn)。“油氣管網(wǎng)的輸配問題可能是最先見到《能源法》指導(dǎo)意義的領(lǐng)域。”陽光時代律師事務(wù)所陳新松說。管網(wǎng)公平開放責(zé)任事關(guān)燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營，也是儲氣調(diào)峰、城市管網(wǎng)互聯(lián)互通的關(guān)鍵制度保障。

在能源法實(shí)施前，《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理辦法》（國家發(fā)展改革委令2014年第8號）已經(jīng)提出了支持基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營獨(dú)立核算和能源互聯(lián)互通的意見，但沒有上升到法定義務(wù)和法律責(zé)任。目前，關(guān)于油氣管網(wǎng)開放的主要法規(guī)是2019年施行的有效期為5年的《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》（根據(jù)該《辦法》第四十二條有效期的規(guī)定，該《辦法》已超過有效期限）。值得注意的是，上述兩辦法均明確“不適用于城鎮(zhèn)燃?xì)庠O(shè)施”。

在陳新松看來，《能源法》的出臺將推動自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營。《能源法》第四十一條規(guī)定：“國家推動能源領(lǐng)域自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營和競爭性環(huán)節(jié)市場化改革”。這條規(guī)定曾在立法過程中歷經(jīng)變革，《能源法（一審稿）》對本條規(guī)定的表述是“推動能源領(lǐng)域自然壟斷性業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)實(shí)行分開經(jīng)營”，有觀點(diǎn)認(rèn)為一審稿的表述容易誤解為能源企業(yè)不得同時經(jīng)營自然壟斷性業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)，從而增加企業(yè)管理負(fù)擔(dān)。于是二審稿規(guī)定：“國家推動能源領(lǐng)域自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營和競爭性環(huán)節(jié)市場化改革”，此番表述在最終施行的正式稿中予以保留。

隨著國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司的正式運(yùn)營以及各省份管網(wǎng)調(diào)度工作的開展，現(xiàn)已初步建成西氣東輸、北氣南下、海氣登陸、東西協(xié)同、南北互通的“全國一張網(wǎng)”的局面。《能源法》第四十三條第二款規(guī)定：能源輸送管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)完善公平接入和使用機(jī)制，按照規(guī)定公開能源輸送管網(wǎng)設(shè)施接入和輸送能力以及運(yùn)行情況的信息，向符合條件的企業(yè)等經(jīng)營主體公平、無歧視開放并提供能源輸送服務(wù)。

這種轉(zhuǎn)變將帶來連鎖效應(yīng)，特別是對于處在下游市場的燃?xì)馄髽I(yè)而言，管網(wǎng)開放意義重大。“這不僅有利于城燃企業(yè)拓寬氣源采購的渠道，增加了尋求更多氣源的可能性，還有望推進(jìn)天然氣門站價格的分步放開，有助于真正實(shí)現(xiàn)供應(yīng)選擇權(quán)。”陳新松說。

隨著天然氣管道基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與開放深入，下游企業(yè)可以通過天然氣交易平臺獲得更加透明的市場價格，并且能夠有條件與多個供應(yīng)商交易，提升采購的靈活性和透明度，獲得更有競爭力的價格。

除了管網(wǎng)輸配問題，采訪中，專家們紛紛表示了對石油儲備相關(guān)法條的關(guān)注。《能源法》第五章著重強(qiáng)調(diào)了能源的儲備與應(yīng)急制度。“保障能源安全的具體法律制度，例如能源儲備與應(yīng)急制度、能源預(yù)測預(yù)警制度等，也屬于已有法律存在的空白。《能源法》的出臺從某種意義上填補(bǔ)了這些空白。”蘇苗罕說。

能源的供應(yīng)安全可以分為一般時期和特殊時期兩種情形。《能源法》開發(fā)利用章節(jié)中關(guān)注的是一般時期下，即常態(tài)下能源的開發(fā)利用和供應(yīng)。從20世紀(jì)70年代的石油危機(jī)開始，世界各國開始重視能源的儲備和應(yīng)急問題，這也是能源具有國家安全屬性的一個重要表現(xiàn)。《能源法》第五章條款從第四十七條到第五十五條，共計九條，對我國已運(yùn)行多年的能源儲備和應(yīng)急的做法予以確認(rèn)。

根據(jù)第五章，我國的能源儲備將采取政府主導(dǎo)、社會共建、多元互補(bǔ)的原則開展建設(shè)，能源儲備實(shí)行政府儲備和企業(yè)儲備相結(jié)合，實(shí)物儲備和產(chǎn)能儲備、礦產(chǎn)地儲備相統(tǒng)籌。《能源法》第48條把能源儲備區(qū)分為政府儲備和企業(yè)儲備，政府儲備包括中央政府儲備和地方政府儲備，企業(yè)儲備包括企業(yè)社會責(zé)任儲備和企業(yè)其他生產(chǎn)經(jīng)營庫存；實(shí)物儲備和產(chǎn)能儲備、礦產(chǎn)地儲備等不同種類。同時，國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)聯(lián)動的能源應(yīng)急管理體制，能源主管部門、相關(guān)企業(yè)乃至個人等主體都需要承擔(dān)相應(yīng)的能源應(yīng)急責(zé)任。袁江如認(rèn)為，在我國油氣對外依存度仍維持高位的情況下，建立完備油氣儲備和應(yīng)急法規(guī)同油氣增儲上產(chǎn)一樣在確保能源安全方面具有重要意義。油氣企業(yè)可以結(jié)合自身特點(diǎn)，探索多樣化的儲備模式和技術(shù)。

在采訪中，無論是油氣行業(yè)的專家學(xué)者還是法學(xué)界的能源學(xué)者，都對《能源法》充滿了期望。目前，《能源法》或許還存在各種不完善，但正如葉榮泗會長所說：“有總比沒有好。世界上沒有完美無缺的東西，能源法稿也不例外。《能源法》的實(shí)施與法治建設(shè)依然任重道遠(yuǎn)，冀望新生代繼續(xù)努力！”無獨(dú)有偶，在2006年加入《能源法》籌備組的新生力量——蘇苗罕教授也在當(dāng)晚寫下：“漫漫長征終于勝利，而今邁步從頭越！”

讓我們拭目以待吧！

責(zé)任編輯：趙 玥

zhaoyue6954@126.com