正確把握黨內問責與監察問責的適用

依據黨內法規和監察法規，問責分為黨內問責和監察問責。正確運用黨內問責與監察問責，深化精準問責規范問責，需要把握好黨內問責與監察問責的異同、區分適用，做好貫通協同運用，依規依紀依法開展問責。

一、厘清黨內問責與監察問責的聯系區別

《軍隊黨的問責工作規定》（以下簡稱《規定》）是軍隊黨的問責的基礎性法規。《軍隊監察工作條例（試行）》及《軍隊監察工作條例（試行）實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）關于問責的條款是軍隊監察問責的基本依據。黨內問責與監察問責有機統一、互為補充、同向發力，實現問責全覆蓋。

從制度貫通上把握一致性。目的是促進執紀執法貫通。一是原則要求高度一致。共同遵循依規依紀、實事求是，失責必問、問責必嚴，權責一致、錯責相當，嚴管厚愛結合、激勵約束并重等原則，共同落實嚴肅精準規范問責等要求。二是問責對象同向聚焦。都緊盯履職用權監督突出領導干部這個“關鍵少數”，對黨員領導干部黨內問責和監察問責雙重覆蓋。三是問責情形界定標準統一。《規定》和《實施辦法》將“造成嚴重后果或者惡劣影響”作為問責情形界定的統一標準。四是問責方式相互對應。《實施辦法》借鑒軍隊黨的問責制度，明確通報、誡勉、軍紀處分，提出組織調整或者組織處理建議等監察問責方式，與黨內問責方式相對應。五是問責程序一體適用。黨內法規對黨內問責的程序作出系統規范，問責調查等基本環節流程適用監察問責，《實施辦法》對監察問責程序僅作簡略明確。

從特性區分上把握差異性。目的是適應黨內監督和監察監督特性要求。一是問責主體不同。黨內問責的主體是黨委、紀委，監察問責的主體是監察機關。二是問責對象范圍不同。黨內問責對象是軍隊黨組織、黨員領導干部，包括基層黨組織領導成員；監察問責對象是負有領導責任的個人，不包括單位，涵蓋黨內問責適用人員以及負領導責任的非黨員軍隊監察對象，范圍更廣。三是問責情形各有側重。黨內問責聚焦管黨治黨政治責任，《規定》明確的問責情形突出了這個鮮明指向；監察問責側重行使公權力的領導人員履行法定職責情況，與黨內問責情形有交叉重合，也對不夠契合黨內問責的失責事項形成覆蓋，實現對黨內問責的有效補充。四是問責處分不同。依據《規定》和《實施辦法》，黨內問責處分專指黨紀處分，監察問責處分專指軍紀處分，單以軍紀處分進行問責的不屬于黨內問責。

從紀法銜接上把握協同性。目的是落實紀法雙施雙守。對同一問責對象以紀律處分方式問責時，黨內問責和監察問責要做到協同匹配，對黨員領導干部進行黨內問責給予黨紀重處分的同時，也應進行監察問責給予相應的軍紀重處分。對同一問責事件中的不同問責對象，需要給予紀律處分的，可根據問責對象身份、失職失責性質，分別按黨內問責和監察問責給予黨紀處分或軍紀處分。通過黨內問責、監察問責貫通協同運用，實現黨紀軍規雙施雙守、有效銜接，保證問責工作的科學性實效性。

二、搞清黨內問責與監察問責的區分適用

軍隊黨的問責有專門的綜合性法規，關于軍隊監察問責的規定散見于軍隊監察法規相關條款，實踐中存在將軍隊問責等同軍隊黨的問責，對監察問責認知度低、實踐適用把握不清等現象。可以從以下三個方面綜合考量，把握黨內問責與監察問責的具體適用。

從問責對象上把握。判斷屬不屬于黨內問責或者監察問責對象，以及更適宜哪類問責。一是黨員身份區分法。對負有領導責任的非黨員監察對象僅適用監察問責。二是黨內職務區分法。黨內問責側重有黨內職務即為黨組織領導成員的問責對象，以體現管黨治黨政治責任。既非黨員領導干部也無黨內職務的不適用黨內問責，屬于黨員領導干部但無黨內職務的問責對象可側重監察問責。軍隊黨的問責對象包括黨支部，通過問責黨組織，問責對象層級下延至黨支部領導成員；對軍士支委一般情況下難以在單位黨的建設和黨的事業中擔負領導責任，應慎重使用黨內問責。三是領導職責區分法。監察法規未對監察問責的“領導人員”作出界定，不宜簡單套用軍隊黨員領導干部界定的職級劃分法，可從履職用權是否具有法定領導職責上判斷。如內務條令對排長職責的規定包括領導職責，不擔任黨內職務的排長可適用監察問責；班長主要負直接管理責任而不是領導責任，不應作為問責對象。

從問責情形上把握。《規定》明確了黨內問責11種情形，包括34個具體情形和1個兜底條款，問責情形范圍較寬。對監察問責情形從法規上未作專門列舉。在實踐運用上把握三點：一是問責情形參照把握。開展監察問責可參照黨內問責情形，一般來說，符合黨內問責情形的，從失職失責的角度同樣符合監察問責條件。二是黨內問責優先適用。符合黨內問責情形的應進行黨內問責，對給予黨紀輕處分問責的不再進行監察問責。三是問責處分合理區分。以處分方式問責，給予黨紀處分還是軍紀處分實質上是確定黨內問責還是監察問責。從主觀過錯上看，可以從為公為私、無意有意上衡量；從問題發生領域上看，對日常管理、具體業務工作中一般性失職失責而追究紀律責任的，可側重監察問責給予軍紀處分。

從問責效果上把握。實踐中對采取何種問責方式，需要把握“四個效果”相統一。一是著眼政治效果突出問責重點。黨的建設、備戰打仗等重點領域，因思想有偏差、不擔當不作為，消極、懈怠、敷衍、應付而導致問題、案件、事故發生，造成嚴重后果，重點進行黨內問責，失職失責嚴重的給予黨紀處分。二是著眼紀法效果尊重客觀事實。實事求是認定后果影響，綜合考量問題發生的背景、主客觀原因、因果關系和密切程度、問責對象態度和一貫表現，如更適宜監察問責應依法進行監察問責。三是著眼社會效果注重官兵公論。問責對象思想作風、履職情況怎么樣，多聽取官兵反映，對群眾評價一般、一貫表現較差的重點進行黨內問責；對確屬工作能力、工作方式導致或因工作失誤具有偶發性的，可側重監察問責，使問責處理與官兵認知不產生大的偏差。四是著眼強軍效果有利單位建設。在問責調查、問責處理中把癥結找準、原因判明、教訓理清、打準板子，而不是只想落實上級指示、完成問責任務，真正從問責中吸取教訓、引以為鑒，更好改進工作、促進建設。

三、廓清黨內問責與監察問責的實踐誤區

黨內問責和監察問責有共同實踐要求，都要做到精準規范，尤其要堅持依規依紀、實事求是，把失責必問、問責必嚴理解準，把權責一致、錯責相當做到位。針對問責實踐中的幾個誤區，需要加以廓清，克服問責處理簡單化，提高問責精準度規范性。

失責必問不等于有錯即問。實踐中存在把失責必問當成一有錯就問責，搞絕對化。如有的單位明確要求，只要部屬發生違紀問題一律進行問責。這種一刀切式的一律問責，實際上是把握失責必問不夠準確。一方面，要搞清楚問責需具備的兩個法定條件。首先是問責對象履行職責不力、失職失責；其次是造成嚴重后果或者惡劣影響。這兩個條件同時具備方可考慮問責。另一方面，要把握好問責需要達到的程度要求。其一，正如違規未必構成違紀，履職盡責上存在過錯不等于達到問責要求的失責標準；其二，部屬發生違紀問題不等于造成嚴重后果或者惡劣影響，問題嚴重程度、問責對象過錯與發生問題的關聯程度，都需要實事求是據實而定。

問責必嚴不等于從重問責。實踐中存在把問責必嚴的“嚴”當成嚴厲、嚴苛，一問責就要從重，一問責就想動紀。這實際上是把握嚴的要求有偏差。問責工作落實嚴的要求要做到嚴肅、嚴格、嚴謹。一是維護問責制度嚴肅性。不能把問責工具化，簡單以問責來處理工作推動中的問題、管理上的問題，偏離問責制度安排初衷，損害問責工作嚴肅性。二是嚴格依規依紀依法。“從嚴”不等于“從重”，嚴格把握政策、嚴格執行法規規定，嚴之有理、嚴之有據，不能盲目提高問責標準和尺度，更不能簡單以處分占比來衡量嚴的效果，既要鐵面較真不搞“看人下菜”、降格以求，也要務實求真，反對以言代紀、以權壓紀，不能因上級要求問責處分，就不依事實簡單“執行”，損害組織權威性和問責公信力。三是嚴謹細致組織實施。對職責界定、問責情形適用、問責方式選擇、問責尺度把握，仔細對照、充分斟酌、規范實施，確保經得起檢驗。

開展問責不能單靠“反證”。實踐中存在單純以問題后果影響“一票否決”，把部屬違紀作為領導失責主要證據、問責直接憑據，問責處理輕重與直接責任者處分輕重簡單對應。單靠問題“反證”來問責處理，不符合精準規范問責要求。一是問責處理重證據。這個證據主要是失職失責行為本身的證據，以證明失職失責及程度、失職失責與發生問題因果關系密切度。二是問題“反證”要有度。問題后果影響是問責證據的組成部分，但不是全部。從一般規律上看，發生問題能反推工作不到位，但不能直接證明達到問責程度，尤其是給予問責處分，須有充分失責事實證據以證明構成違紀，只要是處分都應遵循同樣的處分規則。三是事實證據靠調查。認真開展問責調查，全面掌握事實情況，客觀還原問題脈絡，為依規依紀問責提供堅實支撐。

定責定性不能簡單機械。實踐中存在簡單類比、機械套用等現象。追究領導責任比追究直接責任復雜，大多數情況下，問題的發生是多因一果，問責更需要具體情況具體分析。一方面，不簡單套用類似案例。相對于給予直接責任者紀律處分注重量紀平衡，問責處理應考慮問責情形復雜性，基于個案情況允許問責處理的差異性。另一方面，不機械照搬條款。比如領導責任區分上，要注重看權力實際運行、對造成后果所起實際作用；失責情形定性上，對構成違紀的該是違反什么紀律就認定違反什么紀律，而不是都按違反工作紀律認定；容錯免責運用上，要深入了解情況，不唯“留痕”，避免埋頭實干的吃虧、工作不走心只留痕的得利，更好發揮正向激勵作用。