地方社會救助創新經驗的推廣擴散難點和完善路徑分析

摘" "要：創新一直是近年來社會發展的熱門詞。地方社會救助創新是完善社會救助制度、提升基層政府治理能力與促進治理體系現代化的重要途徑，而創新經驗的推廣則是創新持續和真正發揮作用的必要路徑。因此，從廣西壯族自治區基層具體的社會救助創新實踐和推廣擴散出發，通過多案例詳細分析各地通過改革的手段解決深層次矛盾和問題的做法、經驗推廣中存在的困難，構建創新經驗推廣擴散主體、推廣擴散客體、推廣擴散路徑的一般性框架，探討整個廣西區域內近年來社會救助領域創新經驗推廣的完善路徑，以期通過創新經驗的推廣推動整個社會救助制度、政策機制的改革完善，更好地發揮社會救助在促進共同富裕中的功能作用，使社會救助成為提升民生福祉的有效手段。

關鍵詞：地方社會救助；創新實踐經驗推廣；完善路徑

中圖分類號：C913.7" " " "文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2024）22-0127-05

一、問題的提出

隨著貧困治理轉向相對貧困，社會救助面臨新的挑戰和要求。民政部社會救助司從2016年開始在全國開展“社會救助領域創新實踐活動”，從2020年開始在全國各地開展社會救助改革創新試點，各地在社會制度完善、機制健全、經辦能力提升、服務拓展等方面形成了大量有效做法，并根據各地區自身情況做了創新探索。但各地的創新實踐怎樣有效推廣？地方民政部門在推廣經驗做法中存在哪些困難？本文從基層的探索和創新實踐出發，明晰我國社會救助政策中不同類型政策擴散特征，詳細分析各地通過改革的手段解決深層次矛盾和問題的做法、創新實踐中的問題、推廣中遇到的困難等，有助于社會救助改革創新中成功經驗的推廣擴散，也有助于完善社會救助政策與制度，對其他政策的創新及推進也有一定的意義。

近年來，廣西壯族自治區積極推進社會救助領域改革創新實踐，在民政部第七屆社會救助領域改革創新實踐活動中，獲評6個優秀創新案例。2022年開始，廣西壯族自治區在全區開展社會救助改革創新試點，各地形成了一批具有較強借鑒意義和推廣價值的經驗做法。因此，分析廣西壯族自治區社會救助領域創新實踐經驗的推廣，具有較強的代表性。在分析廣西壯族自治區創新實踐經驗推廣擴散中存在的困難基礎上提出針對性建議，對著力補齊欠發達地區社會救助短板，讓困難群眾和全國人民一道、讓欠發達地區與發達地區一道實現共同富裕具有較強的實踐意義。

二、研究現狀和理論基礎

關于地方創新經驗的推廣，學術界主要有兩個角度的分析成果。一個是從創新持續角度，主要分析創新的動力，創新持續的過程、原因、機制等。另一個是從政策擴散角度，也是本文的主要理論視角，該理論主要分析地方創新擴散的影響因素、模式、機制等。政策創新擴散研究先驅、美國學者沃克界定了地方政府創新，即一個地方政府首次采納的政策或項目，不論其已出現多久，或其他政府是否已經采納[1]。而創新擴散則多采用羅杰斯的定義，即公共政策創新通過特定渠道在特定社會系統成員之間多次交流的過程[2]。

目前，國內學界對政策創新擴散的研究主要考察了地方創新的動力、內容以及特征，創新擴散的影響因素、機制、模式等。動力和因素研究是國內政策創新擴散研究的重點，有很多學者結合具體案例對此進行了定性和定量多維度分析，并進一步探究創新行為的動因、機制，或者分析縱向的或橫向的創新擴散路徑和特征。王浦劬等詳細闡述了政策擴散學習、競爭、模仿、行政指令推行和社會建構機制五種機制[3]。楊代福則認為，機制包括強制、誘致、學習、競爭、模仿和社會化六種[4]。朱亞鵬則總結出了行政指令、社會構建、學習、競爭、模仿等多種機制[5]。擴散的模式方面，從時間上來說，黃安勝等以中國特派員制度為例分析政策創新擴散的歷程呈現的“S”型特征[6]。一些學者通過特定的案例分析認為，政策創新擴散也可能會表現為“R”型、階梯型等[7]。從空間擴散來看，王浦劬等提煉出自上而下的層級擴散、自下而上的政策采納和推廣、區域和部門之間的擴散、政策先進地區向政策跟進地區擴散四種基本模式[3]。還有一些學者分析了試點推廣、官員異地交流等帶來的政策創新擴散。

近年來，社會政策創新擴散的研究逐漸增多，朱亞鵬等詳細分析棚戶區改造政策的擴散，認為發展型社會政策的政策屬性會影響政策擴散速度和擴散范圍[8]。趙慧以中國養老保險政策為例，考察社會政策不同的政策擴散方式，總結出縱向間擴散的四種情形[9]。岳經綸等分析了羅湖醫改創新推廣，認為社會政策創新擴散與政策企業家的推動、政策自身屬性和政府部門間的協作密不可分[10]。馮鋒等以留守兒童社會政策為例，提出政策試點與中央政府垂直干預的政策擴散分析框架[11]。總的來說，當前學術界有部分研究關注了近年來的社會救助領域地方創新，但是對地方社會救助創新經驗的推廣擴散研究比較少。本文立足于地方社會救助創新實踐的持續和推廣，從政策擴散視角構建一個包括創新擴散主體（政府部門和社會力量）、創新擴散客體（政策本身）、創新擴散路徑的一般性框架，以廣西壯族自治區近年來的社會救助創新實踐和經驗推廣為例，分析推廣中存在的難點，并提出改善路徑。

三、廣西壯族自治區社會救助創新實踐和經驗推廣的基本情況

（一）社會救助創新基本情況

1.廣西壯族自治區社會救助領域創新實踐比較活躍

近年來，廣西壯族自治區有多項社會救助創新舉措在全國都是首創。比如實施“單人保”做法，將低收入家庭中的重病、重殘等特殊困難群體納入低保保障范圍；開展社會救助審批權下放鄉鎮改革，壓實鄉鎮主體責任，方便群眾申請；推行低保申請無紙化審批改革，推動社會救助服務“智能化”；開展城鎮困難群眾脫困解困，實施“六保障”“兩覆蓋”工作舉措；建立社會救助容錯糾錯機制，激勵基層干部擔當作為。本文統計了2016—2023年民政部開展的第七屆社會救助領域創新實踐活動的優秀案例名單。廣西壯族自治區僅2023年沒有創新實踐被評為優秀案例，總共六個獲獎案例數，僅次于江蘇省和山東省。從2022年開始，廣西壯族自治區從自治區層面進行部署，在推動社會救助區域一體化發展、促進基層黨建與社會救助深度融合、探索社會救助均等化新途徑、加快發展服務類社會救助、推進低保制度城鄉統籌等方面開展探索創新。

2.社會救助創新的主體逐步多元并層級更高

從具體主體來說，廣西壯族自治區社會救助創新實踐的主體仍然以民政部門為主，但是社會力量在社會救助創新實踐中的作用也逐步顯現。比如，2016年獲得全國優秀案例的南寧市西鄉塘區，引入第三方社會力量開展低保核查工作，最初是入戶核查，然后擴大到困難群眾主動發現、動態管理等。還有2022年全國優秀案例欽州市“黨建+社會救助”實現精準溫暖救助，也是黨組織聯動各方力量，挖掘社會慈善資源，培育志愿服務，推動“黨員+社工”入戶核查模式，提高核查速度，提高核對效率，服務救助困難群體。從主體層級來說，近年來，從零星的縣區探索到設區市一級的創新，再到省級層面全面改革創新，社會救助創新實踐主體層級越來越高。

3.社會救助創新的內容多樣

廣西壯族自治區作為欠發達地區，社會救助對象相對較多，社會救助任務也比較重，這其實從一定程度上讓其開展改革創新的需求更加迫切。近年來廣西壯族自治區的社會救助創新實踐，涉及制度完善、機制健全、經辦能力提升、服務拓展等多個方面，這一點從近年來獲評的民政部優秀案例也可以看出。“單人保”做法、開展城鎮困難群眾脫困解困實施城鎮困難群眾“六保障”“兩覆蓋”是對救助制度的完善，建立“困難群眾預警大排查大處置”機制是主動發現機制的創新，低保審批權限下放鄉鎮、無紙化申辦低保等做法進一步提升經辦能力，探索“黨建+社會救助”、特困人員“物質救助＋關愛服務”新模式等則拓展了社會救助服務的內容和模式。2022年在全區開展的8項創新探索，也是涵蓋制度、服務等多方面。

（二）社會救助創新經驗推廣擴散的主要特征

1.當基層創新實踐被自治區層面甚至國家層面肯定后推廣更快更容易

地方的創新實踐因為其首創性，沒有既定的法律法規或上級政策文件可遵循和借鑒，只有通過總結實踐經驗，并被上級認可才有擴散的可能性。當然，這種認可有時候并不是一定要有正式的政策發布，正面的簡報推廣、上級領導態度上的認可就可以極大地減少地方創新所承受的壓力和風險，并進而促進創新的擴散推廣。而地方創新的典型做法和經驗在小范圍的擴散推廣中進入省級層面甚至國家層面的政策議程中，并在推廣過程中不斷調試完善，最終制定和頒布明確的政策法規，這將促進地方的創新從點到線到面甚至全國范圍的擴散。

以低保審批權限下放鄉鎮改革為例，該項改革最開始進行探索的是百色市田林縣，當時是縣政府出臺文件授權（委托）鄉（鎮）行使部分行政審批權，只是委托，不是下放。到市級民政部門在其他縣區小范圍推廣時，提出可以由地方政府授權將低保審批權限下放鄉鎮（街道），或經地方政府批準同意，由縣民政局委托鄉鎮政府（街道辦事處）審批，此時開始逐步規范。到省級民政部門推廣時，就進一步明確低保救助審批權限下放改革采取由縣（市、區）政府以授權形式將低保審批權限下放鄉鎮政府（街道辦事處），縣區民政局負責業務指導、資金發放和監管。此后，該項創新擴散速度非常快，一年多時間在全區111個縣、市、區全部推廣完成。到國家層面采納后在全國推行，并將最開始的下發低保審批權限擴充為低保、特困、臨時救助等社會救助申請審批。

2.省級民政部門在創新經驗推廣中發揮的作用明顯

分析近年來廣西壯族自治區社會救助領域的創新實踐，廣西省級民政部門在創新的推廣擴散中發揮了很重要的作用。一是及時總結地方民政部門的創新實踐，擴大試點范圍。比如，廣西壯族自治區從2022年5月開始，在26個市縣（市、區）開展“物質+服務”救助、“社會救助+慈善”等8個方面的探索實踐。其中，有一些做法就是已經在個別地方民政部門實踐并取得較好的成效，然后再選一部分市縣進一步擴大試點范圍。二是規范實踐探索，確保有推廣擴散的條件和目標。關注地方社會救助實踐，根據實踐結果分析推廣擴散的必要性和難點、堵點。如南寧市西鄉塘區開展政府購買城鄉低保入戶核查服務試點，廣西省級部門在此創新實踐基礎上出臺具體實施意見，明確購買社會救助服務的主體及相關責任、購買服務的內容、承接主體應具備的條件、經費來源等，并提出了目標任務。三是向民政部推薦，在推廣擴散中提升地區影響力。廣西省級民政部門向民政部推薦地方社會救助創新的做法非常積極，一些創新實踐被民政部認可并在全國范圍內推廣，無形中也提升了廣西壯族自治區社會救助工作的影響力，有利于對該地區社會救助開展情況的積極評價。

四、廣西壯族自治區社會救助創新經驗推廣擴散的困境分析

（一）參與主體單一，社會力量參與有限

目前，廣西壯族自治區基層救助力量比較單薄，廣西全區1 243個鄉鎮街道，需要直接服務的救助對象300多萬人，而全區大部分鄉鎮街道只有1—2名民政助理。基層經辦能力弱，直接限制了社會救助的創新和對其他地區創新經驗的跟進學習。而要向群眾提供更多更專業的公共服務，需要鏈接社會資源，讓熟悉當地情況的社會組織、社工組織參與。目前，廣西壯族自治區的社會力量參與社會救助，主要通過政府購買服務進行救助對象核查、走訪等，但是購買服務中定價機制不明確，規范性文件不足，項目周期短，缺乏連續性，社會效果不穩定。當前，社會力量參與社會救助創新，主要還是政府起主導作用下的短期項目式的救助服務，持續性有待加強。

（二）制度型創新推廣亟須省級以上政府部門發揮作用

縱觀近年來社會救助領域的創新實踐，技術型、服務型創新推廣擴散都比較容易，比如無紙化審批社會救助申請、政府購買第三方核查、引入社工等社會力量參與救助服務等，都很快在各地推廣。而涉及比較深層次的制度性、機制性改革則推廣擴散較慢。以南寧市開展居住地申辦低保等社會救助試點為例，該項創新讓困難群眾可以在居住地提交社會救助申請，免除往返奔波的麻煩，是一項惠民利民的好政策。但南寧市在拓展試點工作中，也曾遇到市一級不能解決的問題。比如對申請對象家庭經濟狀況核查時，因為沒有形成相對統一的跨區域核查機制，核對信息平臺不能反饋申請人家庭共同居住人口、剛性支出等情形，這些信息依然需要依靠實際入戶核查掌握，而通過公函請求異地開展協查有時候會出現不及時回復的情況，影響對象的精準認定和工作效率。目前，廣西壯族自治區也在其他市縣推廣南寧市的經驗做法，但是要更大范圍地有序、有效推廣，在省一級規范申辦流程是必不可少的。

（三）地方政府部門對社會救助政策本身的認識不足

隨著共同富裕的推進，社會救助要通過高質量發展提升救助目標，“成為低收入群體實現共同富裕的兜底性安排和重要政策工具。”[12]一方面，相對貧困治理新階段社會救助面臨新形勢。社會救助要更密切地關注零就業家庭、大學生等較長期失業群體、新業態從業人員、單親和“失獨”家庭、流動人口等特殊人群。要采取多維貧困視角精細分類，并提供更多層次的、更具個性化的救助政策[13]。另一方面，社會救助要瞄準更高的目標。要進一步夯實兜底保障功能，提升社會救助的分配能力[14]。要拓展促進發展的功能，提升救助對象的發展潛力[15]。同時，在多維貧困瞄準、構建多層次綜合救助體系等方面實現數字賦能[16]。廣西壯族自治區作為欠發達民族地區，低收入人口中低保和特困人員基數較大，社會救助首先考慮的還是基本生活保障，現金救助在短時間內會一直占主要位置，但是共同富裕背景下，積極型、發展型社會救助理念轉變是必然趨勢，救助精準化、智慧化、多樣化是滿足人民群眾多層次需要的必要手段。近兩年來，廣西也開始探索服務類救助和智慧救助，但服務類救助仍局限在特困人員服務中，數字化服務也主要側重救助申辦和數據比對。

（四）橫向學習借鑒機制還不健全

從政策擴散路徑角度分析，創新的推廣擴散包括橫向、縱向兩個方向。前面已提到，廣西壯族自治區近年來社會救助創新經驗的推廣主要是縱向的，通過自上而下或者自下而上的學習，要么根據國家具體的部署或者試點進行探索，要么地方主動創新供上級部門采納，而市縣間橫向學習少，也沒有明確的交流學習機制。作者通過檢索廣西民政廳官網、14個設區市民政局官網，統計了近五年來各市之間的關于社會救助的考察學習新聞，各市之間，甚至是跨省的考察交流不算少，但多是養老服務、康養產業、基層治理、社工建設等方面的考察交流，關于社會救助的交流學習很少，不到20次。

五、社會救助創新經驗推廣擴散的完善路徑

（一）從創新經驗推廣擴散主體而言

一是省級民政部門要更好發揮作用。省級民政部門要加強對基層創新實踐的規劃、指導作用，明確各項創新的總體要求、主要政策和保障措施，打破地域壁壘。要通過召開現場會、簡報推廣、新聞宣傳等，有意識地引導有效的實踐和先進的做法加快推廣擴散。二是強化多部門之間的協同。社會救助作為社會保障的重要內容，必須提升救助的系統性和協同性。要強化社會救助領域的創新和經驗推廣，必須推動社會救助相關部門長效互相信任支持，健全完善信息共享機制，促進各項救助從“碎片化”向系統化協同化轉變。三是強化基層救助能力。加強縣、鄉、村三級銜接互通的社會救助工作網絡建設，加大基層社會救助工作隊伍培養。深入開展“黨建+社會救助”等創新模式，充分發揮基層黨組織、村級組織作用。四是強化社會力量的參與。培育具有社會救助專業水平的社會工作服務機構，推動條件成熟的設區市開展“慈善+臨時救助”改革創新，建立健全社會救助與慈善救助銜接機制，創建新的服務模式。

（二）從創新經驗擴散推廣客體而言

一是轉變新時代社會救助新理念并把握好創新的方向。地方社會救助創新實踐要進一步解放思想，突破社會救助就是保基本生活的思維定式，圍繞當前完善分層分類社會救助體系、推進社會救助高質量發展等開展創新探索，摸清當前社會救助迫切需要解決的問題，探索推動更精準的摸排識別和需求評估，為低收入群體提供分級清單式救助服務。二是加快推進創新成果的制度化、規范化。一般而言，制度的優化是地方創新實踐的目的之一，也是創新得以持續的有力保障。但地方創新實踐基本上是結合本地實際，瞄準本地存在的困難和問題而開展的探索，有一定的局限性。要讓地方創新實踐更好地擴散和推廣，必須盡快對實踐的經驗及做法進行提煉和規范，將好的做法政策化、制度化。要及時將好的基層探索，具有普遍意義、一般操作性和推廣價值的好經驗進行總結。

（三）從創新經驗推廣擴散路徑而言

一是構建地區間交流協作機制。探索構建跨地區的協商協調機制。建立和完善市縣民政部門橫向溝通學習機制，比如搭建統一的交流平臺，建立優秀創新實踐案例庫，定期召開現場觀摩會、組織考察調研活動等。二是健全改革創新容錯糾錯機制。創新是有一定風險的，尤其是社會救助工作，面向困難弱勢群體，既是民生工程，也是政治任務。當前，各地在社會救助創新實踐中，探索低保擴圍增效、低收入人口精準認定、拓展社會救助服務等，因人力不可為、部門數據共享不完善以及被救助對象故意隱瞞家庭人口、經濟狀況變化等，難免出現偏差失誤。因此，還需進一步健全社會救助容錯糾錯機制，鼓勵基層社會救助干部擔當作為。三是完善財政、聲譽激勵機制。地方積極開展創新實踐，或者及時采納其他地區的先進經驗，除了解決本地區相關問題外，也是為了以更亮眼的工作表現和實績獲取上級政府的重視，以獲得更多的優惠政策、發展資源等。社會救助作為一項福利制度，需要政府安排相應的資金來滿足群眾福利需求。目前，困難群眾救助補助資金絕大部分是依靠中央和省級財政安排，所以中央和省級財政在分配安排救助補助資金時，需要適當考慮當地社會救助創新和采納創新的情況。同時，加大媒體宣傳、選樹先進、優秀案例評選力度，提升創新地區的影響力。

六、結束語

當前正處于治理相對貧困、扎實推進共同富裕的新階段，通過有序的創新和先進經驗的推廣，推動社會救助制度的改革完善，能夠更好滿足低收入群體的多樣化需求。而地方社會救助創新實踐的有效開展和推廣，一方面，必須在新的發展階段對社會救助制度本身有新的認識，只有與中央和上級政府的發展理念高度契合，緊跟新時期、新要求的探索才能成為有用的創新，才能更有效地推廣擴散。另一方面，省級政府部門要更好地發揮作用，聯動多元主體參與創新和推廣，以高質量的社會救助加快共同富裕進程。

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