中國科層制的建構屬性研究

摘要：學界普遍認為，隨著治理模式的變革和治理技術的提升，科層制的治理模式已經不適應當下政府的治理需要，政府治理需要“去科層化”，但現實卻是科層制依舊是當下政府治理的基本組織模式。造成這種理論與現實矛盾現象的原因在于學界普遍從政府治理效率角度出發，而忽視了科層制尤其是中國政治語境下科層制的建構屬性。科層制的建構屬性指的是其作為國家統一體建構的制度基礎的屬性特征，就中國“大歷史”經驗而言，科層制在中國歷史發展中呈現為不同類型，分別影響了中國國家統一體建構的不同形態。科層制的建構屬性位于其效率屬性之上，這也是科層韌性形塑的根本原因。

關鍵詞：科層制；國家建構；疊合關系；科層韌性；歷史政治學

中圖分類號：D69" " " " "文獻標識碼：A" " " "文章編號：1003-8477（2024）08-0023-10

科層制在當下中國的理論研究和現實運作中呈現出一種矛盾的狀態：一方面，學界普遍認為，盡管科層制在特定歷史階段發揮了相應的治理效能，但是隨著現代治理模式的變遷和治理技術的提升，其已經越來越難以適應當下政府治理的需要，學界對科層制的預期基本限定在“重構”“超越”“轉化”“替代”乃至于“砸碎”和“終結”等話語中，政府治理急需要“去科層制”（De-Bureaucratization）；另一方面，科層制在現實運作中表現出了極強的韌性，雖然其被學界批判了幾十年，但依舊是各國政府（尤其是中國政府）展開治理和運作的基本組織模式和組織架構，而且也沒有任何跡象表明其會如學界所預期的那樣走向“終結”。

為什么學界對科層制的學術批判和現實中科層制的治理韌性存在如此大的偏差？其根本原因在于當下學界基本都是從政府治理“效率”的角度看待科層制，卻忽視了科層制的政治“建構”屬性，也就是忽視了科層制在國家統一體建構中的重要作用。透過歷史政治學的視角可知，科層制之于中國的首要與核心意義并非政府治理效率，而是國家統一體建構，這是科層韌性形塑的根本原因。

一、“去科層化”的現實性悖論

從現代學術研究的角度而言，科層制（Bureaucracy，也被稱為官僚制）的系統化研究起始于馬克斯·韋伯。韋伯是從社會組織合理性的角度來看待科層制的，他認為科層制就是一種理想類型的組織形態和行為模式。韋伯筆下的科層制具有官員的職業化，組織的層級化，管理的文案化、非人格化，以及運作的規則性、專業性和理性化等特征。[1]（p280-281）相較于傳統的政府組織模式而言，科層制以理性為前提、以規則為約束、以制度為保障、以效率為目的，避免了前科層制政府治理的諸多弊端，誠如本尼斯指出的那樣：“官僚制（科層制）舉起理性和邏輯的旗幟，批判和否定了產業革命初期個人專制、裙帶關系、暴力威脅、主觀武斷和感情用事進行管理的方法。”[2]（p279）韋伯也指出，任何國家一旦建立起科層行政體系，那么這種體制就會變得牢不可破：“官僚（科層）體制的組織廣泛傳播的決定性的原因，向來是由于它的純技術性的優越超過任何其他的形式。一種充分發達的官僚體制機制和其他形式的關系，恰恰如同一臺機器與貨物生產的非機械方式的關系一樣。精確、迅速、明確、精通檔案、持續性、保密、統一性、嚴格的服從、減少摩擦、節約物資費用和人力，在由訓練有素的具體官員進行嚴格官僚體制的、特別是集權體制的行政管理時，比起所有合議的或者名譽職務的和兼任職務的形式來，能達到最佳的效果。”[1]（p296）

科層制之所以受到學界的廣泛批評，是因為其在政府治理層面表現出來的諸多弊端，諸如組織僵化、信息失真、機構失靈、監管不力、人性異化、盲目服從以及本文主義等，正如彼得·布勞指出的那樣，“科層制”已經成為了低效率和繁文縟節的代名詞，不僅如此，彼得·布勞還指出：“當代的批評者，無論是政治上的左派還是右派，都擔心科層制的力量。左派把當今世界上許多邪惡都歸罪于科層制，如帝國主義列強對弱國的控制，窮人的受壓迫，青年人的異化等。右派則把通貨膨脹、高稅收、規則過多對個人創造力的抹煞也歸為科層制。”[3]（p2）我國學者王亞南也指出中國的官僚政治就像是“斬斷了頭隨機又新生起來的九頭蛇似的怪物，許久以來就以其不絕的‘復活’而在人們心目中，特別在官僚意像中，顯示其‘永生’”。[4]（p16）

學界普遍認為，隨著現代政府治理模式的變遷和治理技術的提升，科層制已經來到了其命運的“拐點”。現代政府治理理論，諸如新公共管理理論、[5]網絡型治理理論、[6]網格化治理理論、[7]平臺型治理理論、[8]扁平化治理理論[9]以及當下興起的數字政府建設理論[10]等都對科層制形成了根本的挑戰。這些都可以在不同程度上被理解為“去科層化”的研究路徑。所謂“去科層化”是指利用新的政府治理模式和治理技術消除和替換科層制的政府治理模式，諸如有學者指出利用網絡技術實現政府治理的“去中心化”和“去科層化”，[11]也有學者從政府治理扁平化的角度指出，要在“精簡縱向層級、打破職責同構與優化職權配置”的基礎上形成一個去科層化的扁平化政府，[12]也有學者基于城市數字化管理的角度指出，政府治理模式要從一元（行政）管理到“多元共治”治理模式的轉變等。[13]但是，就現實來看，“去科層化”的理論主張面臨一個非常嚴峻的現實性悖論，那就是科層制依舊是世界各國政府展開運作和治理的組織模式和基本架構。不僅沒有實現學界所預期的“去科層化”的理論主張，而且在現實中科層制越來越表現出強勁的治理韌性。

面對“去科層化”的現實性悖論，不同學者也展開了“為科層制正名”的研究，有學者指出人們之所以誤解科層制，是因為沒有把科層制（官僚制）與“官僚主義”有效區分，官僚主義體現的僅僅是科層制運作中的消極因素。[14]有學者從英國高等教育治理的角度指出，自從英國高等教育以新公共管理理念為基礎進行教育改革后，科層制非但沒有削弱，反而出現了進一步強化，出現了“去科層化悖論”，這是因為“科層制是社會中協調復雜行動的最有效組織形式，……在促進執行方面無疑具有顯著優越性”。[15]有學者指出中國的科層制不是僵化不變的，其是“一個處在演變過程中的復雜動態體系”，[16]對于環境本身具有極強的適應性。因此，中國需要做的不是“去科層化”，而是“重申科層理性”，來最大化發揮科層制的治理功能和治理功效。[17]也有學者指出，新型的治理模式和治理技術的興起并沒有改變科層制的基本運作模式，反而需要借助科層制的組織形式才能展開有效運作，諸如數字技術“嵌入”科層制政府、[18]“科層為體、整體性治理為用”、[19]“科層區塊鏈”、[20]數字科層制[21]等。

以上兩種觀點，無論是主張“去科層化”還是“為科層制正名”，都是從政府治理效率的角度而展開的，兩者都忽視了對中國科層制的一個歷史性考察，中國科層制的歷史與中國國家的歷史幾乎是同步發展的，這種歷史性的忽視就忽略了科層制的建構屬性。通過歷史政治學的視角可知，科層制的首要屬性不是政府的治理效率，而是國家統一體建構。科層制是中國國家統一體建構的制度基礎，這就是中國科層制的建構屬性。歷史政治學指的就是透過歷史的角度來研究政治，其注重的是歷史與當下的延續性，注重政治建構的歷史性，在這種歷史性中來透視當下政治的內在運作邏輯。本文之所以以歷史政治學為研究路徑，就是因為中國科層制本身所具有的濃厚的歷史性，至少從秦朝建立開始，以“郡縣制”為基礎的科層制就在全中國得以確立，從中國歷史以及科層制歷史發展的脈絡關系中，無疑更能夠精準把握中國科層制的內在屬性。

二、中國科層制的建構屬性：特性呈現與邏輯關系

就公共行政學發展的角度而言，古德諾的“政治—行政”二分法奠定了行政學（行政管理）研究的理論基礎。由此開始，“行政是國家意志的執行”（與其相對的就是“政治是國家意志的表達”）就成為了行政學獲得學科身份認同和學術研究展開的邏輯起點，而“執行”式的思維也導致行政學研究更注重對于政府治理技術上的效率問題，對于政府治理背后所蘊含的政治邏輯卻關注甚少。體現在科層制研究中，就是學界普遍是從政府治理效率的角度看待科層制，而忽視了中國科層制本身具有的建構屬性。

整體而言，科層制具有兩種基本屬性，一種是行政上的“治理”屬性，其關注的是科層制在政府治理過程中的效率高低問題；一種是政治上的“建構”屬性，其關注的是科層制在政治層面的秩序穩定與否的問題，這種政治秩序觀的核心表現就是科層制在中國國家統一體建構中的重要作用。簡而言之，科層制的建構屬性指的是科層制是中國國家統一體建構的制度基礎。

當下也有學者關注到了科層制在政治秩序建構方面的作用，陳念平指出：“科層制是一種效率讓位于穩定控制的制度安排，其核心價值在于非人格化的固化控制而非效率。”[22]馬克斯·韋伯也指出，歷史上有名的、真正的“大的國家”一般都包含有科層體制的行政管理，因為科層體制基本上總是與文化的統一性存在著很大的相互關系，其還特意指出了中國傳統政治中科層制與文化統一之間的關系。[1]（p292）韋伯尤其指出，“在中世紀，強有力的、‘現代’國家形成的萌芽，到處都是與官僚體制機構的發展共同出現的，不僅這是毫無疑問的，而且，正是官僚體制最發展的政治機構，最終摧毀那些基本上是建立在不穩定的平衡狀態之上的混雜體。”[1]（p292）其還指出，“一個國家越大，越是要無條件地依賴科層制。”[1]（p293）但是韋伯并未就德國或者是其他國家的歷史發展過程來論述科層制的相關作用。或者說韋伯所關注的國家中，科層制與國家統一體建構的關系并不十分明顯。這種“大的國家”對于科層制的依賴作用鮮明地表現在中國的歷史實踐中。

首先，我們需要從學理層面指出中國科層制建構屬性的特性呈現及其內在邏輯關系，中國科層制建構屬性的特性呈現主要包括以下幾個方面：

一是政治性。政治性是中國科層制的首要和根本屬性。中國科層制并非“行政權力”（關注治理效率）鏈條的延伸，而是“政治權力”（關注政治秩序）層級延伸的基本組織架構。這種政治權力的組織架構保證了中央權力的有效性，中央權力以其唯一性和內聚性為中國國家統一體建構的統一性和穩定性提供了核心保障。也就是說，中央政府能夠以科層制為基礎，對地方權力主體進行有效的管理和控制，這是中國國家統一體建構的關鍵。簡言之，中國國家統一體建構的基礎在于政治權力的統一，而科層制就是政治權力統一的制度基礎。

二是教育性。科層制的教育性基本上被當下的研究者所忽略了，教育性指的就是以科層制和科層體系為基礎而展開國民（家）教育。科層制的運作核心就是用“官員”治理，而傳統中國官員產生的制度基礎就是科舉制，科舉制度（考試）又以儒家思想教育為基礎。就這樣，“科層制—科舉制—國民教育”三者就有機地結合在一起，科舉制度不僅僅為科層體制的展開選拔了官員，同時也實現了國民教育體系和教育內容的統一性。

三是文化性。文化性是教育性的延伸，文化是從思想層面而言的，指的是積淀于一個國家和民族心理層面的對于世界及其價值的認知，以及由此而產生的價值意識和行為取向。不同國家和民族有不同的文化，而不同的文化也產生了相應的文化認同。教育的一個基本功能就是產生和形塑民族共同的心理認知、價值理念和文化需求，在此基礎上產生一種“我”和“我們”，以及“他者”的身份認知，是界別“你、我”的關鍵。教育是形塑一個國家和民族文化理念以及文化認同的關鍵性因素，也是認知中國科層制內在屬性的一個關鍵維度。

四是認同性。認同性是科層制教育性和文化性的進一步延續，政治與行政學上的認同，一般指的就是對同一政治單元（通常為國家）中不同地域、不同群體和不同民族的認可與接受，其整體上包含文化認同、民族認同、身份認同以及國家認同等不同維度。其中，文化認同在中國國家統一體建構中具有關鍵性的作用。傳統中國認同體系建構的一個鮮明特點是，不是以民族或宗教等身份來建構認同，而是以文化的優劣程度來區分身份，正所謂“夷狄入中國則中國之”，這里面的關鍵因素就是中國文化，這也使得中國的文化認同在身份認同以及國家認同中占據著非常重要的地位。

科層制的政治性、教育性、文化性和認同性最終都會歸結為國家的建構性，也就是以科層制為基礎實現政治權力的統一，實現教育體系和教育內容的統一，實現文化與認同的統一，最終有效地把疆域遼闊、地形復雜、民族眾多、人口繁多、發展不均衡、外部局勢嚴峻的中國凝合為一個國家實體。簡而言之，科層制并非我們常認為的“無法走出的牢籠”，[23]而是中國國家統一體建構的基本“骨架”，這個骨架把中國錯綜復雜的因素給予最為有效的整合，進而把中國凝合為一個國家統一體。

科層制建構屬性是按照一定的邏輯順序展開的，其邏輯關系具體如下：

科層制→" 政治性→教育性→文化性→認同性→建構性

其中，政治性為科層制的首要與根本屬性，是科層制得以有效展開運作的核心。在政治性統一，也就是國家政治權力統一的基礎上，科舉制把教育體制和教育內容通過選拔官員的科舉制度有效地嵌入全國各個地區、各個民族之間，進而在教育性統一的基礎上產生文化和身份認同，為中國國家統一體建構奠定有效基礎。這就是中國政治環境運作下的科層制的建構屬性的特性呈現及其內在邏輯關系。接下來，本文將從中國國家統一體建構的“大歷史”經驗出發，按照一種“科層類型學”的視角對此予以詳細說明。

三、中國科層制建構屬性的歷史經驗

從中國“大歷史”發展的角度來看，中國國家統一體建構可以分為三種形態：統一、分裂與開拓。統一指的是國家實現了以中央集權為核心支撐的國家一統，分裂指的是國家分裂為不同的政治實體，而開拓指的就是國家疆域的拓展。可以說，中國國家歷史的發展就是追尋“大一統”的過程，“大一統”亦即國家統一對于中國政治建構而言具有無可替代的第一性。科層制的發展在追尋“大一統”過程中發揮著關鍵的制度性作用。由歷史政治學的視角出發，科層制與中國國家統一體建構具有一種疊合關系，所謂疊合，指的就是科層制與國家統一體建構在地理空間上的交疊重合，即國家統一體建構的范圍與科層制的延伸范圍交互重疊。在疊合關系視角下，科層制的運作有三種形態，分別是科層穩定、科層分裂以及科層介入，其對應的就是國家統一體建構中統一、分裂與開拓的三階段（表1）。

科層穩定（Bureaucratic Stability）指的就是一種常態化的科層體系運作，中央與地方之間，科層體系之間權力關系明確，國家和社會穩定。中國統一王朝的運作，諸如漢、唐、元、明、清等都是建立在科層穩定的基礎上；科層分裂（Bureaucratic Split）指的是科層制受到破壞，中央與地方或者地方與地方之間的科層權力鏈條斷裂，出現國家混亂、國家戰爭和國家分裂的局面，比如七國之亂、三國南北朝、藩鎮割據、五代十國、靖難之役和三藩之亂等；科層介入（Bureaucratic Intervention）指的是把科層制引入到新歸入版圖的領地或者在原先科層權力鏈條薄弱的地方強化科層運作，比如秦之西南三郡、漢之西域都護府與河西四郡、改土歸流、新疆建省、東北三省建立等。

（一）科層穩定與中國國家統一體建構的穩定階段

中國國家統一體建構一個最明顯的特征就是經歷過幾個封建“大一統”王朝，其分別是秦、漢、隋、唐、宋、元、明、清等，中國歷史上的盛世與治世也都出現在“大一統”王朝時期。秦朝統一六國，建立了中國歷史上的第一個“大一統”王朝，其中一個關鍵性的制度就是郡縣制的安排及其全國推行。郡縣制——也就是中國科層體制的原初模型得以在全國有效實施，其為今后中國的科層制度體系奠定了基礎，也是當下我國省市縣科層體制制度的基礎。[24]郡縣制設置的最初目的就是以其為制度基礎，實現中央對于地方權力的有效管理和控制，其建構政治秩序的意圖超過了對于政府治理效率的考量。郡縣制（科層制）對于中國的意義正如錢穆所言：“到了秦、漢統一，由封建轉為郡縣，古人稱‘化家為國’，一切貴族家庭都倒下了，只有一個家卻變成了國家。”[25][p6]

“漢承秦制”，在地方制度建設中，隨著疆域面積的進一步擴大，漢朝在郡的基礎上設置刺史制度，后在刺史制度基礎上演變為州牧制度，州正式成為郡之上的一級行政單位，至此，中國“中央—州—郡—縣”四級科層體系正式形成。此后歷代統一王朝基本都沿用了此種科層體系，諸如唐朝的“中央—道—府（州）—縣”、宋朝的“中央—路—州—縣”、元朝的“中央—省—路—州（縣）”、明朝的“中央—布政使（省級單位）—州（府）—縣”、清朝的“中央—省—府—縣”等。新中國成立后，建立了“中央—省—市—縣—鄉鎮”的五級科層體系。由此可知，科層制的治理模式貫穿了中國全部“大一統”的歷史。

科層穩定之所以與國家統一體建構穩定存在正相關，主要包括以下三個方面原因：一是科層制保證了中國國家政治權力的統一，科層制的首要屬性為政治性，是國家政治權力自上而下的延伸，這種呈現金字塔的權力機構保證了中央（主要通過官員的任免升遷等）對于地方有效的管理和控制；二是科層制保證了官員的政治向心力，科層制運作的核心就是官員管理，而官員的選拔、升遷、任免等等權力都被有效地掌握在中央政府手中，這就保證了官員的政治向心力，而官員群體帶來的向心力自覺會影響和增強地方民眾對于中央（典型為明洪武年間的“南北榜案”）的政治認同，最終建立對于國家的歸屬感；三是科層制有利于統籌國家資源，應對各種問題，房寧指出中國政治體制必須具備“平衡不同區域發展的能力”，[26][p46]同時也要有能夠有效應對外部威脅的能力，面對國內區域發展不平衡和歷朝歷代面對的北部游牧民族的威脅，科層制能夠通過層層的資源汲取和政治整合來最大程度進行應對，典型為京杭大運河的修建。

（二）科層分裂與國家統一體建構的分裂階段

科層分裂可以分為兩種情況，一個是地方與中央權力鏈條的斷裂，另一個就是中央政府層面的權力鏈條斷裂。科層制的首要意義在于維護中央對于地方的有效管理和控制，在于規范中央與地方政府之間的關系，在中國歷史上還有一種制度形態，使得這種權力關系鏈條出現分裂，最后演變為央地沖突甚至是戰爭等形態，那就是分封制。分封制是脫離于科層體系之外的一種制度體系，地方政府對于地方擁有著政治、經濟、稅收甚至于軍事等權力，這就會造成地方的權力過大而造成對于中央的威脅，諸如西漢的七國之亂。

西漢雖然“承秦制”，但是在郡縣科層體系之外又建立了封國制度，也就是“郡國并行制”，在郡之外設置諸侯王，諸侯王控制著漢朝絕大多數領土，真正為漢中央所屬的只有十五個郡而已。班固著《漢書》對此評論道：“諸侯原本以大，末流濫以致溢，小者淫荒越法，大者睽孤橫逆，以害身喪國”。就這樣，漢景帝采用晁錯提議“削藩”，最終釀成了七國之亂。七國之亂預示著分封制——這一游離于科層體系之外的制度必然會造成對于國家統一體建構的威脅。中國之后歷史的發展也證明了這點，典型為明朝的“靖難之役”和清朝的“平定三藩”等。

如果說地方與中央權力的關系鏈條斷裂更多帶來的是動亂的話，那么中央層面的權力鏈條斷裂則直接意味著國家體的分裂，這就是中國歷史上的分裂時期：三國、南北朝和五代十國等。以三國為例，魏、蜀、吳彼此分別建立了獨立政權，從科層制的角度來說，實際上就是三個單獨的科層體系。三國分裂的制度性根源為漢朝的州牧制度，州牧的建立連橫并跨州郡，就有了與中央抗衡的資本，漢朝末年的分封割據就是以州牧為主體，比如袁紹占據幽州、青州和冀州；劉備占據徐州；劉表占據荊州；劉焉占據益州；馬騰、韓遂等割據涼州等。當中央權力式微的時候，地方勢力并起，科層體系也就被打破，進而也就很容易步入國家分裂的境地。中國國家統一體建構的分裂，從科層制的角度來說，就是科層權力關系和權力鏈條的分裂。

（三）科層介入與國家統一體建構的開拓階段

中國國家統一體建構的一個鮮明特征就是其主體區域（以黃河和長江流域為主的北方和南部地區）較為穩定，而邊疆地區一直處在不斷的變化之中。整體而言，中國邊疆地區主要包括東北地區、北部（蒙古）、西北地區（新疆）、西南（西藏）等地區。在對邊疆地區的行政管理體制建構中，最開始的都不是郡縣科層體制，而多為軍府制度，諸如漢朝在新疆地區建立的西域都護府、明清在東北地區建立的奴兒干都司和三大將軍府、西南地區的“土官”治理以及唐朝的羈縻府州、清朝在蒙古建立的盟旗制度等。這些地方行政制度體系的基本特征就是“因俗而治”，其并非與內地的郡縣科層制一樣，要受到中央的層層節制，而是其治理權限基本保持在地方之上，其中的關鍵就在于地方官員基本是世襲統治，只需要得到中央的認可即可。這并不利于邊疆地區的穩定與國家統一體建構的穩定，歷史上出現的多次邊疆與內地的“分分合合”即為例證。

就歷史進程而言，以“因俗而治”為主要特征的邊疆行政管理體制，逐步“過渡”到了以科層制為主的行政管理體制，其標識就是清末邊疆地區各個行省制度的確立。諸如新疆在1884年正式建省，西藏在清末經歷了長時期的建省爭論，最終在新中國成立后的1965年正式建立西藏自治區（省級單位），1907年東北三省（黑龍江、吉林、奉天）建立，以及在清朝雍正年間在我國西南部分少數民族地區推行“改土歸流”等。

邊疆改制和邊疆建省的進程實質上就是不斷“科層化”的過程，因為這種“科層化”的過程直接帶來了邊疆地區國家政治與行政權力的內附與歸屬。而且，伴隨這種變化而來的還有更為重要的教育與社會體制的改變，在與內部“逐漸化一”的科層制體制下，邊疆地區官員的選拔和任命、地方的教育體系和教育內容逐漸與內地一致，出現了民族融合和文化認同等局面。簡單來說就是，科層體制的介入使得邊疆地區成功與內地被視為一個整體，在認知層面上跳脫出傳統中國社會“華夷之辯”的局限，真正把“邊疆”地區作為了中國牢不可分的一部分。在這里，“郡縣制”（省）制（實質上也就是科層制）已經成為了一種“身份特征”，其象征的是與內地（中央政府）政治權力關系的緊密聯系，取得了政治認同的地位。

綜合以上歷史經驗可知，中國國家統一體的建構和科層權力體系有著直接的關系，當科層權力體系和權力鏈條統一的時候，中國就是一種統一的狀態。當科層權力體系鏈條斷裂的時候，極容易引起國家的動蕩和分裂。而中國疆域開拓和穩固的過程實質上就是對于邊疆不斷“科層化”的過程。科層穩定與科層分裂從正反兩方面論證了科層制的建構屬性，而科層介入則更為鮮明地凸顯了科層制建構屬性在邊疆治理和邊疆穩定中的重要作用。

四、中國科層制建構屬性的當代價值

由以上分析可知，科層制之于中國的首要與核心意義不是政府治理效率，而是以其為制度基礎來有效統合中國國家統一體的建構。相較于治理屬性而言，建構屬性無疑更具有優先性，沒有建構屬性帶來的秩序，也就不會存在治理屬性帶來的效率。兩者不是“二選一”的價值選擇，而是“孰先孰后”“孰輕孰重”的屬性差別。那么，這里又引發了另外一個問題：當下中國與傳統中國的內外環境均發生了很大的變化，是否意味著科層制的建構屬性失去了其價值？答案是否定的。科層制依舊是當下中國國家統一體建構的制度基礎，不僅如此，這種建構屬性對于世界其他國家的國家整合與國家建構而言同樣具有普遍性價值。

（一）科層制依舊是當下中國國家統一體建構的制度基礎

現代中國雖然與傳統中國的內外環境發生了很多變化，但是整體而言，傳統中國的很多因素都予以延續了下來，其中首要就是遼闊的國土疆域，這就意味著中國當下內部情況依舊復雜。雖然整體來看，全國置于科層制的組織架構之內，但是各個地區之間基于科層制基礎上的行政生態也存在很大區別，諸如眾所周知的南北方行政生態環境的區別。當下邊疆地區雖然同樣置于科層體制下，但是邊疆和內地在國家統一體建構中的穩定形態也存在程度上的區別，比如新疆和西藏地區的“疆獨”和“藏獨”等問題，科層制在邊疆地區所發揮的統合作用，當下而言依舊十分重要。其次是人口和民族問題，中國人口眾多、民族復雜，這就意味著管理上的困難，在兩千多年的發展演變中，基于科層制制度基礎上的教育體系的統一造就了文化和認同上的一統，使得中國雖然有十幾億之眾，但在基本文化脈絡和價值觀上實現了思想觀念的“大一統”，但這并不意味著內部就沒有差別，尤其是少數民族聚集的地區，其依舊還存在著相當程度的區別于內地的文化價值理念認知。最后是區域差異極大，中國國內區域差別甚大，東、西、南、北在人口、經濟、教育、就業、文化、價值理念等各個方面存在極大區別，如何有效“統合”這些區域是中國政治體制建構面臨的重要問題。科層制以中央為統籌，以行政鏈條為紐帶，能夠最為有效地發揮國家統籌功能，調節區域發展之間的差別等等。

這些問題的共存性和延續性同樣表明：科層制依舊在當下中國國家統一體建構中發揮著關鍵作用。正如曹錦清指出的那樣：“（中國）國家的統一對百姓而言是安居樂業的前提條件，否則分裂必然導致內戰，內戰則百姓生靈涂炭。對于我們這樣大版圖、人口眾、多民族、多宗教、區域差異極大的大國而言，維護統一無疑具有政治上壓倒一切的優先性，也是任何執政集團先進與否的關鍵指標。對中華民族而言，郡縣制的這一靈魂至今并不過時。”[27]

（二）科層制為解決我國特殊地區的行政建制提供了政策思維導向

我們還可以從一個“側面”來理解科層制建構屬性的當代價值。雖然當下中國的疆域整體上是納入科層制體制范圍之內的，但是還有較為特殊的地區存在，那就是特別行政區，主要為香港和澳門。特別行政區是中國共產黨為了解決歷史遺留問題而提出的制度建設，是中國共產黨政治與政策靈活性的高度體現，其為我國順利收回香港和澳門地區，以及為香港澳門的經濟平穩發展奠定了制度基礎。從特別行政區的性質看，“特別行政區制度是中華人民共和國作為一個政治共同體作出的政治決斷的產物，充分體現著作為一個統一的單一制國家的國家意志”。[28]

但就目前來看，特別行政區對于中國國家統一體建構而言存在著不穩定因素。特別行政區相較于內地的科層體制而言，其具有地方的高度自治性特征和擁有著高度的自治性權力。2014年國務院公布的《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書中指出，“香港特別行政區實行高度自治”，其中包括“自行制定經貿、金融和科教文衛體政策”，“特別行政區享有的行政管理權極為廣泛，涵蓋經濟、教育、科學、文化、體育、宗教、社會服務、社會治安、出入境管理等。此外，根據中央政府的授權，特別行政權還享有一定的對外事務權”。[29]由此可以看出，特別行政區是游離于內地科層體制的一種管理體制，這種高度自治的管理體制也引發了一些問題，就是港人的國家認同問題，尤其是香港青少年的國家認同問題。

中國科層制建構屬性中的一個關鍵即為教育屬性，但是特別行政區的教育體系與教育內容同內地是割裂的，這在很大程度上影響了香港青少年的文化認知以及國家認同。由于自成一體的香港教育體系，使得“香港高等學校有些本地師生缺乏對中國國情和中國文化的了解，極大地阻礙了學生國家意識、民族認同、文化認同和價值認同的培養”，[30]在很大程度上就造成了國家認同危機，出現了“弱國家認同”。[31]加之特別行政區與內地科層制之間的政治體制也出現斷裂，港人與內地分享的是兩種不同的政治制度模式，長時期的隔閡也造成了港人對于內地政治形態的不理解、排斥甚至是抵觸的態度，在長期的制度隔閡中，出現了香港本土主義與愛國主義的相互對立，其極端表現就是所謂“港獨”意識，[32]甚至出現了“親西方、抗中國”的政治心態。[33]有學者指出，香港教育“無論是教師選拔、聘任還是課程設置與內容，都重視‘全民教育’而冷落了國情教育和國民意識教育，重視西式教育而輕視對中國文化的培養。加上香港本土高校以西方政治理念和文化理念為教學內容，香港學術愛國愛港的理念愈加薄弱”。[34]香港2019年6月出現的“反修例”風波正是此問題的體現。

就當下來看，盡管在表現形式和表現機制上存在很大區別，特別行政區制度仍成為了中國歷史上都護制、盟旗制、羈縻府州等這些游離于科層體制外的“鏡像”再現，其在現實中呈現出來的對中國國家統一體建構的不利因素值得關注。

（三）科層制的建構屬性對于世界其他國家而言同樣具有普遍性價值

雖然很多學者在倡導“去科層化”，但是就世界各國的發展而言，很多國家還從未成功有效地建立科層制，尤其是對于一些后發國家而言。盡管當下各國都共享著“國家”這一名稱，但是顯然眾多“國家”之間在國家建構的各個維度上存在明顯差別，比如國家的穩定性、國民的國家認同、國家（政府）治理水平等等。對于一些后發國家，諸如眾多非洲國家而言，徒具“國家”之名，而無“國家”之實，主要表現就是很多非洲國家的中央并非能夠很好地對地方給予有效治理，地方上的各種權力，諸如經濟、民事、教育、宗教等等，很多依舊囿于地方管轄，在國家內部的統合性和整體性上嚴重欠缺，這也導致非洲諸多國家中央政府并不能有效地統合國家發展資源。

楊光斌從流行于西方的“治理”理論視角指出，“治理”理論強調社會的作用而主張一種“無政府的治理”，但是很多非洲國家基于此出現了事實上的治理失敗，究其原因在于這些國家尚未有效地“組織起來”，尚未真正完成“國家建設”的任務。[35]而要想實現國家的有效建構（建設），科層制是首要的選擇。這就意味著在國家發展前階段，不是要“舍棄政府”，而是要首先“確立政府”的主體地位。以政府權力為基點來有效地統籌國家資源，統合國家建設與國家發展等，這是后發國家能夠實現有效發展和“彎道超車”的關鍵條件，否則，建立在多元權力體制上的更多是“一盤散沙”式的國家。

科層制的建構屬性不僅僅對于后發國家具有重要價值，對于一些發達國家而言同樣重要。當下，國家統一的問題依舊困擾一些發達國家，諸如英國。英國是歐洲最早建立大規模文官體系的國家，但是其文官體系基本以政府管理技術為導向，與中國的科層機制存在非常大的區別，中國科層制由一個中央政府為核心支撐，各級地方政府都要對中央負責。而英國雖然在名義上以國王（政府層面為首相）為領導核心，但是蘇格蘭地區有自己的政府與議會，其雖然受到英國政府的節制，但兩者之間并沒有上下科層體系關系，這種科層鏈條體系的分裂也導致蘇格蘭地區長期存在著獨立傾向，2014年的蘇格蘭獨立公投就是最為明顯的例證。

由此可以看出，科層制的建構屬性不僅對中國具有特殊性，對于世界其他國家而言同樣具有普遍性，對于困擾一些“建構失敗”“整合失效”的國家而言，建立有效運作、上下貫通的科層體制或許是最好的理論和現實選擇。當然，各個國家的歷史發展不同，其內在的國家建構與國家發展邏輯也存在差異，面對科層制的建構屬性，各個國家也要根據自身的歷史和現實，來針對性地發揮其政治效果。

綜上可知，科層制的建構屬性不是一個“歷史問題”，也并非一個“時代問題”，而是具有永恒性（至少就當下人類社會的發展演變而言）屬性。這種建構屬性所帶來的國家建構，其本質就在于建構政治秩序，而秩序在國家政治體制建構中無疑具有第一優先性，正如美國當代政治學者拉塞爾·柯克指出：“良善社會的特征是保有相當程度的秩序、正義和自由。在這三者之間，秩序居首：因為只有在合理的公民社會秩序之中，正義才能實現；而且除非秩序能賦予我們法律，否則自由無非就等于暴力。”[36][p5]

五、結語

以上分析了科層制的建構屬性及其當代價值，其實最后還有一個問題，那就是科層制建構屬性能夠予以有效發揮的條件是什么？科層制建構屬性能夠正常運作是需要相應條件的，否則中國歷史上也不會出現諸多“反國家建構”（動蕩與分裂）的歷史事實，整體而言，這些條件包括如下：

一是一個穩定和權威的中央政府，這是科層制存在的前提條件。中央集權與科層制是“一體兩面”的關系，如果沒有中央集權，科層制很大程度上就失去了存在的必要，而如果沒有科層制的有效運作，中央集權也就無法實現。中國歷史上諸多政治事件恰恰就是在中央權力式微和中央權威消散的前提下而發生。因此，保障中央政府的權威性和有效性就是中國政治建構的“第一原則”，這牽涉的不僅僅是政策的“貫通執行”，還是整個中國國家體的建構，是整個中國政治得以有效運作的“立基點”。當下而言，就是堅持中國共產黨的全面領導，特別是堅定維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導。

二是以科層體制為基礎展開文化共識性教育。文化共識性教育指的就是在多元文化建設中建構一套共同遵守和奉行的價值觀念和行為選擇。盡管當下社會的整體理念是倡導文化價值的多元化，但是共識性的文化認同更有利于國家統一，這也是美國政治學者羅伯特·達爾指出美國的“同化”政策有利于民主運行的原因。[37][p128]就當下中國而言，加強以愛國主義教育和中華民族認同為核心的文化共識性教育是必要性選擇，這也是科層制建構屬性的應有之義。

三是完善科層體制本身的有效運作。由科層制的建構屬性可知，我們對待科層制不是一個“去”或“留”的問題，而是不斷優化科層體制運作，最大化發揮科層治理效率的過程。這里面的一個基本思路就是由“去科層化”到“科層為體+”，即以科層制為基礎，不斷介入其他治理模式或者是治理技術提升優化科層運作，諸如利用數字技術發展“科層為體，數字為用”的數字政府模式等。

實際上，當下學界對于科層制政府的爭論，雖然是基于組織運作或者是治理技術的角度而展開，但是更深層次的依舊是政治哲學層面的問題，那就是對于政治權力本身態度的問題。科層制受到眾多批判的原因不是由于其組織形態，而是因為其本身就是政治權力的表征，正如張乾友指出，主流觀點通常將官僚制（科層制）視為權力，并出于對權力的厭惡而反對官僚制。[38]人們引入的各種關于科層組織結構變革的理論，諸如扁平化治理、多中心治理、網格化治理、數字治理等等，其表面上是關于科層組織結構的變革，但實質上是對以政府為代表的政治權力的調節，更多地認為政府治理權力應當“讓位”于社會與民眾。這確實代表了無論是國內還是國外政治與行政學研究的整體趨向，但是這里的問題依舊是一個關于“度”的問題，即政府權力的讓渡權限和讓渡邊界的問題。本文認為，對待科層制的研究態度與研究取向已經不再是一個簡單的學術問題，而是一個政治問題，它需要的不是一個簡單的原則或者是單純的理論，而是依據事實而變化的政治智慧和政治行為，也就是根據現實需要進行動態調適，這考驗的不是學者學術建構的能力，而是政治家不斷根據現實進行有效治理的智慧。

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