協作生產： 城市公共文化服務“讓公眾直接生產”何以可能？

摘要：公眾直接生產是城市公共文化服務領域的重要制度安排，但因其內在不足難以在實踐中廣泛實施。協作生產為破解這一現實難題提供了可能路徑，卻尚未得到學界的深入研究。本文在公共服務生產和協作治理理論的基礎上，構建了協作生產的“角色分工—驅動因素—過程機制”分析框架，繼而以成都市街頭藝術表演項目為個案，闡釋了城市公共文化服務“讓公眾直接生產”的發生邏輯與過程機制。研究發現，在城市公共文化服務“讓公眾直接生產”的協作生產中，公眾在“臺前”扮演直接生產者和服務接受者角色，政府、市場和社會則在“幕后”扮演輔助生產者角色，且政府同時扮演領導統籌者角色。公眾的需求導向、政府的任務導向、市場的逐利導向和社會的發展導向構成了協作生產的驅動因素。協作生產的過程機制包括作為起始條件的信任機制，作為運行調節的競爭機制、反饋機制和資源共享機制，以及作為約束保障的監督機制和溝通機制。協作生產的解釋視角不僅拓展和補充了公共服務生產理論，而且為地方政府創新城市公共文化服務供給模式提供了有益啟示。

關鍵詞：公共文化服務；公共服務生產；協作生產；直接生產；輔助生產

中圖分類號：G249.27" " " "文獻標識碼：A" " " 文章編號：1003-8477（2024）08-0059-14

一、問題提出

20世紀70年代以來，在回答“公共服務由誰生產？”這一問題上，西方公共服務理論在提供公共部門、私人部門、第三部門及其混合等答案的同時，指出公眾①也可以是公共服務的生產者。也就是說，公眾并非只扮演公共服務接受者（或消費者）的角色，而是還可以積極參與到公共服務的生產中去。誠如Whitaker所言：“廣泛運用的‘公共服務提供’一詞帶有一種誤導性的想法，即公眾必須采取被動的態度，接受由職業專家生產的公共物品和服務。（實際上）公眾能夠參與公共服務的生產。”[1]（p240-246）公眾生產既可以通過公民自我服務或互助服務的方式獨立實現，也可以與公共部門、私人部門、第三部門等主體的生產相混合，構成公共服務協同生產的一部分。[2]（p103-107）按照Ostrom等學者的觀點，公眾生產可以劃分為公眾輔助生產和公眾直接生產兩種。[3]（p11-13）其中，公眾輔助生產是指公眾作為合作者或配合者的角色與其他主體共同生產公共服務，而并不與服務接受者（或消費者）發生直接互動。與之不同，公眾直接生產是指公眾在服務生產的過程中，與作為服務接受者（或消費者）的自己或另一部分公眾發生直接互動的公眾生產類型。

在城市公共文化服務供給中，公眾直接生產的現象十分常見。從“藝術表演”到“知識講座”，從“繪畫書法”到“文化展覽”，公眾只要擁有一技之長或服務資源，即可參與其中，直接生產提供相應的城市公共文化服務。2016年12月通過的《公共文化服務保障法》第四十二條規定：“國家鼓勵和支持公民、法人和其他組織通過興辦實體、資助項目、贊助活動、提供設施、捐贈產品等方式，參與提供公共文化服務。”2021年3月發布的《關于推動公共文化服務高質量發展的意見》要求“鼓勵利用多種方式，推動社會力量參與公共文化設施運營、活動項目打造、服務資源配送等”。[4]表明作為城市公共文化服務供給方式的“公眾直接生產”，已經得到法律化和制度化。

公眾直接生產在城市公共文化服務多元化供給方式中占有獨特地位。相比于城市公共文化服務供給的政府部門生產或者公私合作生產方式，公眾直接生產的顯著優勢是民眾對末端需求的感知更為細微和敏感，并能夠以更為靈活和便捷的方式滿足公民分散的、異質性的服務需求。然而，公眾直接生產公共文化服務也因其內在不足在實踐中屢遭困境，如服務規模“小、散、弱”，服務過程易陷入無序、混亂，服務質量參差不齊等。以近年來大中城市快速興起的街頭藝術表演1為例。街頭藝人在為廣大市民直接生產藝術表演類公共文化服務的同時，也因表演過程占道經營、妨礙交通秩序、噪聲擾民、表演內容庸俗等問題，一度受到城市文化管理部門的打壓和限制。[5]

可見，在城市公共文化服務“讓公眾直接生產”已經上升為制度安排的背景下，如何克服其自身不足進而保障其順利落地，成為理論界和實踐界亟待解決的難題。面對這一難題，成都市2018年以來探索推行的街頭藝術表演項目，在全國范圍內提供了一種實現城市公共文化服務“讓公眾直接生產”的新思路——“協作生產”，即公眾在“臺前”扮演直接生產者的角色，政府、市場和社會多元主體在“幕后”扮演輔助生產者的角色，二者通過協作完成城市公共文化服務的生產活動。受此啟發，本文擬以協作生產為研究視角，運用公共服務生產和協作治理理論，通過個案研究，揭示城市公共文化服務“讓公眾直接生產”的角色分工、驅動因素與過程機制，提出協作生產的解釋框架，在理論上可拓展公共服務生產的理論范疇，在實踐上可促進城市公共文化服務“讓公眾直接生產”制度的廣泛實施。

二、文獻述評與分析框架

（一）公共服務生產、公眾生產與公共文化服務供給相關研究及其局限

公共服務生產是公共行政學科中一個經久不衰的話題。在傳統公共行政時期，學界主要探討政府單一主體的壟斷或主導生產。公共服務的決策、籌資、安排以及供給等完全由政府部門安排，市場部門和第三部門未能參與公共服務生產，公眾也被視為公共服務的被動接受者。[6]（p387-389）[7]（p152-153）進入20世紀七八十年代，學者們的研究重心逐漸轉向政府、市場和社會多元主體的混合生產，強調公共服務的市場化和社會化供給。如新公共管理理論的代表人物Osborne和Gaebler指出，公共服務生產要發揮市場機制的作用，搭建公私部門合作伙伴關系。[8]（p193-202）公共價值管理的倡導者們認為，要有效解決復雜治理情景中的“棘手問題”，國家、市場與社會之間需要進行公共服務的聯合生產。[9]（p31-51）[10]（p23-32）

作為公共服務多元化生產的重要研究分支，以Ostrom為代表的印第安納學派提出了共同生產（Co-Production，也譯為合作生產、協作生產、協同生產）理論，指出除了公共部門、私人部門和第三部門外，作為服務接受者（或消費者）的公眾也是公共服務生產的重要主體。[11]（p503-519）[12]（p299-316）“公眾生產”受到學界關注后，相關議題得到一定討論。一是關于公眾生產的角色和范圍。公眾生產中的公眾角色由簡單的需求表達者、服務消費者及評價者轉變為服務的創造者，與政府發揮著同等重要的作用。[13]（p105-118）由公民與政府共同生產的公共服務在日常生活中十分常見，如學生家長配合學校老師輔導孩子完成功課，民眾配合市政部門做好垃圾分類投放等。[14]（p188-201）二是關于公眾生產的過程。公眾在服務生產的輸入、轉化和輸出三個環節中貢獻服務資源、調整行為模式和塑造服務結果，[15]（p128-137）而這一過程往往伴隨政府部門提供支持、指導和建議，并且也不排斥私人部門和第三部門的加入。[1]（p240-246）三是關于公眾生產的影響。公眾作為公共服務的合作提供者或自助互助者實施的共同生產行為，能夠彌補政府、市場和社會的不足，提高公共服務的效率和質量。[16]（p31-45）與此同時，公眾生產公共服務的過程還能幫助創造公共價值。[17]（p337-346）

我國公共文化服務供給的相關研究繼承了公共服務生產研究取得的基本共識，圍繞多元化供給、社會化供給、公眾參與等方面做出了討論。一些學者把政府、市場和社會之間的多元化供給視作與政府主導供給相并列的公共文化服務供給模式。[18]（p110-113）[19]（p171-174）[20]（p87-98）與此同時，部分學者強調社會化供給是公共文化服務的發展方向，提出構建社會化供給模式、[21]（p44-48）吸納社會力量參與、[22]（p17-20）社會資本驅動、[23]（p87-101）政社合作供給[24]（p137-147）等觀點。此外，少數學者注意到公眾在公共文化服務中扮演的參與者角色。比如，蘭劍認為農民工公共文化服務供給應當創造條件讓農民工、志愿者等社會公眾廣泛參與；[25]（p82-88）顏玉凡強調城市社區公共文化服務供給要加強居民的主體性，構建政府、文化服務組織、居民三者平等互動機制。[26]（p134-142）

綜合來看，學界圍繞公共服務生產、公眾生產和公共文化服務供給議題形成了比較豐富的學術產出，為本文提供了知識基礎和思路啟發，但也存在三個方面的缺憾：第一，針對公眾的角色定位，已有研究主要關注到公眾在公共服務生產中的合作者或配合者角色，忽視了特定公共服務生產情景中的公眾其實可以居于中心和主角地位。第二，對于公眾與其他主體（政府、市場和社會）之間的關系分析，已有研究主要基于共同生產或混合生產的理論框架揭示了公眾與其他主體之間的合作或協同關系，尚未關注到“公眾為本、其他主體為輔”這一新的關系類型。第三，關于“公眾（直接）生產如何可能（或發生）”這一問題，已有研究給出的解釋總體比較初步和零散，尚未給出一個系統和深入的理論分析框架。

實際上，就本文觀察的成都市街頭藝術表演項目案例中的“讓公眾直接生產”現象而言，公眾與政府、市場、社會等其他主體并不是一種簡單的合作或協同關系，而是公眾自身居于中心和主角地位，受到來自政府、市場和社會的幫助。這意味著，該案例已經超出了已有研究的解釋邊界，需要構建新的理論框架加以解釋。針對此，本文以“協作生產”的概念構建分析框架，旨在為成都市個案代表的“公眾直接生產”一類現象提供更為確切的解釋，同時拓展和深化公共服務生產的理論內容。

（二）基于公共服務生產和協作治理理論資源的分析框架構建

前文分析指出，國內學界研究中的協作生產、合作生產、共同生產、協同生產等概念對應西方公共服務生產理論中的同一英文概念“Co-Production”。然而，在中文語境中，“協作”與“合作”“協同”等詞存在內涵上的差異。比如，“協作”在主張各方主體平等的基礎上并不排斥領導者的存在，而“合作”強調主體之間的平等關系。[27]（p61-70）又如，“協作”意味著一項活動需要多方主體共同行動才能完成，“協同”則是各方主體均可獨自完成該項活動。[28]（p5-24）綜合來看，“協作”一詞更能解釋城市公共文化服務“讓公眾直接生產”中公眾與政府、市場、社會之間的關系，因而本文使用“協作生產”作為解釋性概念。

圍繞協作生產構建理論解釋框架，關鍵是回答“誰來協作”“為何協作”以及“如何協作”三個問題，即分別對應協作生產的角色分工、驅動因素和過程機制。其中，多元主體的角色分工構成了協作生產的必要條件。根據Ostrom等學者的觀點，公共服務供給存在生產與提供兩種不同的活動：生產是指物理過程，據此公益物品或者服務得以成為存在物，而提供則是消費者得到產品的過程。[29]（p831-842）進一步地，Ostrom與Parks、Whitaker根據是否與接受者（或消費者）發生直接互動，將公共服務的生產者分為直接生產者和輔助生產者。[3]（p11-13）其中，與服務接受者（或消費者）發生直接互動的為直接生產者，反之為輔助生產者。在城市公共文化服務“讓公眾直接生產”的協作生產語境中，公眾不僅是服務的直接生產者，也是服務的接受者（或消費者）。相應地，與公眾協作生產的其他主體——政府、市場和社會均為輔助生產者。不同的是，政府的輔助作用集中體現為領導統籌，這是因為中國情景下的政府始終居于領導地位，發揮著權力主導和資源統籌作用。[30]（p17-25）鑒于政府的領導統籌作用具有既面向公眾也面向市場和社會主體的特殊性，本文將政府的角色同時定位為領導統籌者。市場的輔助作用關鍵在于提供專業技術和人才支持，這與市場機制的商業性、競爭性和專業性特征緊密相關。社會的輔助作用主要是志愿性的宣傳和引導，并通常由行業協會、新聞媒體、專家等開展實施。[31]（p219-230）

協作生產的發生乃是各方主體差異化目標驅動的結果。公眾、政府、市場和社會遵循不同的目標導向，推動著城市公共文化服務“讓公眾直接生產”中協作生產活動的發生。其一，公眾基于需求導向參與協作生產。直接生產者類公眾的需求包括將自身擁有的資源或技藝轉化為公共文化服務產出，獲取政府主體的權威認可與政策扶持，贏得市場的青睞和社會的支持等。服務接受者類公眾的需求是滿足自身的公共文化服務需求。[32]（p121）其二，政府基于任務導向參與協作生產。根據職能定位，政府的任務包括服務任務和管理任務。服務任務是指為社會公眾提供公共文化服務，管理任務是指應對公眾直接生產公共文化服務中產生的各類問題。其三，市場基于逐利導向參與協作生產。市場的本質是獲取利潤，如爭取政府項目資金、發掘營利性社會資源等。[33]（p123-130）其四，社會基于發展導向參與協作生產。社會旨在獲取社會效益、謀求自身發展，這與公共文化服務協作生產過程提供的資源和機會存在契合。上述四類主體的驅動因素存在時間序列上的差異。結合城市公共文化服務“讓公眾直接生產”中協作生產的發生過程來看，公眾的需求導向驅動最早萌發，伴隨著政府、市場和社會的協作響應和協作程度而發生強弱變化。作為對公眾協作生產需求的回應，政府的任務導向驅動隨之出現。而在政府的領導統籌下，市場的逐利導向驅動和社會的發展導向驅動最后加入。

協作生產如何發生，是一個涉及過程機制的問題。城市公共文化服務“讓公眾直接生產”在協作生產的背后，充分體現了“理念決定行動”的邏輯。伴隨國家治理現代化的深刻轉型，政府摒棄傳統單一主體管理的理念轉而樹立多元主體治理的理念，不斷向市場、社會和公眾放權、還權和授權，多元主體的集體行動由此勃興。[34]（p5-12）在政府治理理念的指引下，具體的協作生產行動圍繞“初始條件—運行調節—約束保障”三個關鍵環節發生。首先，信任機制構成了協作生產的初始條件。在一個共同體中，信任水平與協作可能性成正比關系，[35]（p200）高度的信任促使了協作的形成。[36]（p574-582）其次，競爭機制、反饋機制和資源共享機制構成了協作生產的運行調節。其中，競爭讓協作生產的結果獲得質量保證，反饋讓協作生產的信息增進雙向透明，資源共享讓協作生產的主體實現優勢互補。最后，監督機制和溝通機制構成了協作生產的約束保障。無論是協作生產的過程，還是協作生產的結果，均要面臨來自媒體和公眾的監督約束。同時，協作生產的不同主體之間，特別是行政主體內部跨部門之間的協作，離不開暢通的溝通渠道提供信息傳遞保障。

綜上，本文構建了解釋城市公共文化服務“讓公眾直接生產”現象的協作生產理論框架，如圖1所示。關于城市公共文化服務“讓公眾直接生產”的發生邏輯與過程機制，下文將通過分析成都市街頭藝術表演項目案例來加以說明。

三、案例呈現：成都市街頭藝術表演項目“讓公眾直接生產”的實踐歷程

本文采用案例研究的基本方法。案例研究是“基于事實證據，對一系列原則、法則和邏輯的應用，目標是產出有關人類行為或現象的知識。理論是一項已知或未知的知識陳述，方法是證明知識的邏輯，而案例材料是支持的證據”。[37]（p126-142）本文希望基于中國本土典型案例的證據，厘清在國內城市公共文化服務供給普遍面臨“政府強位、公眾弱位”的困境下，成都市街頭藝術表演這一城市公共文化服務卻能實現“讓公眾直接生產”，進而得出一般性的理論知識。

之所以選取成都市街頭藝術表演項目作為研究個案，是因為該案例兼具變量取向（Variable－Oriented）和過程取向（Process－Oriented）特征，[38]（p141-151）[39]（p122-133）同時具備典型性、發展性和啟示性。首先，案例早期面臨的困境具有典型性。2018年以前，成都市街頭藝術表演作為一項公眾自我生產的城市公共文化服務，不斷出現服務規模“小、散、弱”，服務過程時常陷入無序和混亂，服務質量參差不齊等問題，幾乎匯集了國內城市公共文化服務公眾直接生產的典型困境。其次，案例的故事情節具有發展性。在長達5年多的時間里，成都市政府部門為探索解決街頭藝術表演治理難題，先后經歷了學習準備、試點實施、完善推廣、穩定運營等一波三折的發展過程。最后，案例的實踐做法具有啟示性。經過一系列復雜的探索和總結工作，成都市政府部門通過發揮領導統籌作用，促進市場主體、社會主體和公眾共同開展協作生產，使得城市公共文化服務“讓公眾直接生產”有效落地，滿足市民需求的效果良好，證明案例具有啟示性。

本研究初期系統收集了成都市文廣旅局、成都市文化館的政策文件與工作報告，通過互聯網對官方網站公示的相關活動、采購項目等公開信息進行處理，并輔以新聞媒體、微信公眾號等渠道發布的相關信息初步了解了案例的大體發展脈絡。為了獲得更加直觀、深入和準確的信息，筆者于2021年12月至2022年3月開展了正式調研。調研以訪談和參與式觀察為主。訪談包括集體訪談和一對一訪談，主要訪談對象包括成都市文廣旅局某主管處長、成都市文化館某主管部門主任和數名科員、項目參與企業某文化傳媒公司負責人、長期參與該項目的街頭藝人等共計10余人。參與式觀察的主要對象是隨機選取表演點位的表演者（街頭藝人）和觀賞者（普通公眾），共計4次。通過對項目的多角度了解和系統分析處理豐富的一手和二手數據資料，筆者得以準確和完整地勾勒出成都市街頭藝術表演項目的完整發展輪廓。

（一）“讓公眾直接生產”的誕生背景（2017年之前）：政府購買模式的失敗

成都市是四川省的省會城市，常住人口2000多萬，擁有悠久的歷史和文化底蘊。近年來，伴隨躋身“新一線”城市行列，同時憑借休閑安逸的城市名片，成都市吸引了大批年輕人前來就業與定居，給這座城市的公共文化服務需求與供給帶來了新變化。一方面，年輕群體對公共文化服務的需求偏好有別于其他群體，他們往往更喜歡追求和接受新鮮事物，這與城市政府部門主要通過文化館、圖書館、電視廣播電臺等方式提供的傳統公共文化服務存在一定程度的錯位。另一方面，在全民文娛媒介快速發展和普及的背景下，許多年輕公眾走上街頭展示藝術才能，使得街頭藝術表演在成都一時之間發展如火如荼。

作為“讓公眾直接生產”的一種公共文化服務，街頭藝術表演不僅成為成都年輕群體的一種生活方式，而且非常重要的是一定程度上直接滿足了廣大成都民眾的公共文化服務需求。然而，大量存在的街頭藝術表演也給城市管理帶來了一定挑戰和難題，包括一些街道藝術表演占道經營造成路面交通擁堵，某些地段表演存在公共安全隱患，部分藝術表演噪聲擾民和破壞衛生環境，藝人素質良莠不齊和藝術表演水平參差不齊并存等。針對此，政府部門探索采用購買街頭藝術表演的方式提供服務，但效果卻不太理想。

我們早就注意到大家挺接受這種街頭表演，而且國外也有很多這種藝術，但又沒辦法開放權限讓大家都可以隨意表演，所以我們當時就搞了個“悅動蓉城”項目，就是請大型的交響樂團這種專業團隊到我們成都的街頭來表演，但是這種“陽春白雪”的藝術反而和街頭不兼容，反響不好。（訪談記錄：202201CDSWHG04）

除了政府購買服務的交響樂團可以到街頭表演以外，普通公眾并不被允許。長期以來，成都市城市管理委員會和城市管理行政執法局在多次下發的重點工作文件中都強調要整治各類占道行為、禁止隨意擺攤經營以及取締高音喇叭和音響等噪聲來源，因而街頭藝術表演一度處于被限制的狀態。

大概是2015年，當時我還在成都上大學，因為喜歡唱歌也挺愿意展現自己嘛，就跑到街上去唱歌玩，只要有城管一來，就會說我們擾民，然后肯定是不讓唱了。我們就只能撤了再找個地方，能玩多久就玩多久。（訪談記錄：202201JTYRGSY）

我和朋友買了個拉桿音響就去唱，結果城管來了就被趕走了，我們就往前走，剛開始唱，城管又追了上來。（訪談記錄：202201JTYRCE）

（二）“讓公眾直接生產”的學習準備階段（2017—2018年）：公眾表演窗口的打開

面對街頭藝術表演在滿足公眾需求和影響城市秩序之間的張力，成都市文化管理部門意識到，應當盡早拿出一套行之有效的解決辦法。2017年，經向上級領導請示并獲批準后，成都市文化館相關工作人員前往國內東部沿海一線城市“取經”。

當時我們一位副館長帶著我還有另一位同志到上海和深圳去實地考察街頭表演的治理經驗。上海表演的點位少而精，從一開始到現在都只有8個點位。深圳的沒維持多久，他們還給藝人買社保，成本太高了。但那一次考察還是有很大的啟發和觸動。（訪談記錄：202201CDSWHG05）

外出學習考察結束后，成都市很快推出了街頭藝術表演項目，準備采用設立表演點位的方式，向社會打開街道藝術表演的窗口。同時，為有效協調各區縣相關職能部門，成都市文化廣電新聞出版局（現成都市文化廣電旅游局，下文稱成都市文廣旅局）設立了成都市音樂影視產業推進辦公室，由局長任辦公室主任。在推進辦公室之上，設立推進領導小組，由市級領導任組長。

我們文化部門是沒有職權去調動各個區和職能部門的，當時是L市長親自在抓，用這樣一個站位比較高的組織，召開了相關區長副區長，包括公安局和城管委的這樣一個協調會，把我們這個項目通了個氣。然后就打通了各個區縣的環節，當時初步計劃設立五城區加高新區這么6個區縣，每個區縣讓報送了10個表演點位。（訪談記錄：202201CDSWHG02，202112WGLVXCZ）

（三）“讓公眾直接生產”的試點實施階段（2018—2019年）：行政審批監管下的許可

2018年3月26日，主管文化工作的成都市文廣旅局發布《關于2018年成都街頭藝術表演首批試點點位的公告》（下文稱《公告》），拉開了成都市街頭藝術表演項目試點的序幕。隨同《公告》一起發布的，還有涵蓋6個區縣，包括春熙路、天府廣場和寬窄巷子等多個大型商圈在內的30個試點點位，以及面向全社會招募首批街頭藝人的通知和要求。

《公告》發布1個月后，在成都市文化館的牽頭下，47組街頭藝人（含團隊）成功通過街頭藝術表演招募復試和統一培訓，獲得政府審批簽發的街頭藝術表演證照，并于五一勞動節假期正式開始表演。“審批持證”政策的推出，徹底改變了過去街道藝人被城管追逐驅趕的“打一槍換一個地方”的表演窘境，使那些持證上崗的街頭藝人能夠安心演出。然而，政府提供的這一極具吸引力的機會，也造成了街頭藝人“千軍萬馬過獨木橋”的競爭局面。在嚴格的審核條件下，出現了首批持證藝人錄取率極低的情況。

成都的音樂底蘊本來就很厚，所以這項目一推出來就特別火爆，當時第一批我們從400多位報名者里面選出了47組藝人。我們就收到一些反饋說這個報名條件對年齡、戶籍還有表演門類的限制太嚴格了。（訪談記錄：202201CDSWHG06，202201CDSWHG16）

除了報名錄取的幾率太小，成都市街頭藝術表演項目的第一批演出也鬧出“插曲”。2018年5月的一天，春熙路步行街的表演剛一開始，就迅速吸引了大量群眾聚集圍觀。這時城管立即上前制止和叫停，附近的合江亭派出所也出動警力到現場查看，最后還要求相關負責人到派出所協助調查。

那次也是巧了，正好表演點位上方有個熱感探頭，只要探測到人群聚集到500人以上，就會報警通知派出所來現場驅離。雖然說是開了通氣會了，但是這個指令它是沒有直接下達到最下面的，相當于最一線的執法人員他是不知道這個項目的。（訪談記錄：202201CDSWHG03）

與招募條件限制多、部門溝通不到位同時出現的，還有試點點位設置的難題。成都市主城區內有很多老舊小區，一些點位的設置離居民較近且附近多是老年群體，使得點位的延續性面臨一定程度的挑戰。針對這些問題，成都市文化館隨即采取一系列針對性的解決舉措，包括降低街頭藝人招募門檻，豐富街頭藝術表演門類；加強與職能部門之間的溝通，確保一線執法人員知曉項目政策；采用動態開放點位方式，適時增減點位設置數量等。經過政策調整，成都市街頭藝術表演項目的實施更為順利，實施效果也得到了優化。

（四）“讓公眾直接生產”的完善推廣階段（2019—2020年）：“一個好漢三個幫”式協作

在街頭藝術表演項目試點后的半年時間里，成都市先后招募了四批街頭藝人，累計向225組藝人（含團隊）發放街頭藝術表演證照。隨著項目試點工作穩步向好推進，一個新的難題擺在了成都市文化管理部門的面前：如何更好地運營發展和宣傳推廣街頭藝術表演項目？對此，成都市文化館的負責人講道：

（根據）我們單位（文化館）的特性，做文化事業做管理是我們拿手的事。但我們缺乏的是什么？我們缺乏專業知識，我們沒法涉及產業的發展，這方面有很大的局限性，而且單位里現在人手也緊缺。（訪談記錄：202201CDSWHG08）

針對運營發展的難題，成都市文化館做了兩方面的努力。一是將規范和引導街頭藝人的工作轉移給成都市文化志愿者協會，由其負責開展街頭藝人的報名、審核、面試、發放證照、學習和培訓等工作。二是從項目專項資金中劃出一部分，用于向市場中的企業采購技術支持服務。截至2020年1月，成都市文化館向7家互聯網科技和文化傳媒領域企業采購了8項共計277萬余元的運營發展服務，涉及管理與考核、街頭快閃活動、表演成果展示、街頭音樂節等。除通過財政專項資金直接向企業購買服務以外，一些企業和平臺也愿意自帶資源參與到項目中，尋找發展前景的資源。

現在也有一些平臺主動找到我們合作，這種我們是不提供資金的，他們一般是考慮到自己投入一些資源進來，可以發掘一些人才，然后獲得簽約的機會或者爭取以后更多合作的機會。（訪談記錄：202201CDSWHG12）

與此同時，人民日報、新華社、光明日報、澎湃新聞、成都日報等多家官方和民間媒體也積極加入成都市街頭藝術表演項目的宣傳推廣行列，通過新聞報道宣傳項目的發展情況和實施效果。

其實媒體對這個項目就比較感興趣，所以他們都是自己找過來的，并不是我們去邀請，你真的花錢去邀請他們的話，可能這個費用我們也承擔不下來。（項目）它本身具有吸引力，媒體就愿意來跟蹤報道。（訪談記錄：202201QYDBCKL）

（五）“讓公眾直接生產”的穩定運營階段（2020年至今）：協作生產的“成都模式”

2020年春節前夕新冠疫情暴發，成都市街頭藝術表演項目暫時“停擺”。在成都市文化館與網絡平臺的積極協調下，街頭藝人的表演轉移到線上，通過互聯網開展“線上街頭表演”公益直播活動。在此期間，街頭藝人創作出《藍色天空》《逆風向前》《他們》以及《相信愛，在身旁》等多首原創抗疫歌曲，為社會傳遞愛和正能量。4月，成都市文化館決定重啟線下成都市街頭藝術表演項目，街頭藝人再次走上街頭開始表演。

面對長期留住人才的難題，成都市街頭藝術表演項目進一步出臺了配套政策。一方面，通過“續證”的方式讓想要長期表演的藝人不受招募批次的限制。

只要他在后臺有預約演出的記錄，我們都會給他進行證件的及時更換，證件到期也不需要再面試了。（訪談記錄：202201CDSWHG07）

另一方面，推出“全生命周期服務”計劃，即根據藝人所處的不同發展階段，分配不同的主體提供服務。其中，處于普通公眾向街頭藝人轉型階段的藝人，由文化館和文化志愿者協會負責提供服務；處于街頭藝人向職業歌手、音樂人甚至明星轉型階段的藝人，由企業負責提供服務。

現在我路演（在街頭表演）的時間比以前少了一些，項目給我們提供了一個發展的平臺，很多資源都銜接上了，所以現在我想要搞原創。（訪談記錄：202201JTYRQG）

為了促進項目的常態化運行，成都市文化館還開辟了多種反饋渠道。比如，在“文化天府”App上設立“街頭藝人”板塊，公眾點擊進入后對目前正在演出或即將演出的節目、地點和導航地圖一目了然。同時，每一位藝人都有自己的專區，公眾可以十分便捷地留言反饋。又如，文化館每年都會面向藝人或公眾開展項目座談會或滿意度調查，以便及時獲取反饋意見用以改進項目工作。

只要有什么意見，都可以在座談會上跟文化館的領導提，然后他們也會積極去落實的。（訪談記錄：202201JTYRTT）

回顧項目的整個發展歷程，自2018年3月啟動以來，共計招錄了11批次515組街頭藝人（含團隊），涵蓋IT工程師、獨立音樂人、音樂教師、學生和退休人員等不同身份和行業的群體。截至2021年底，項目累計開展街頭演出7000余場，演出時長14000小時，吸引了500萬余群眾現場觀看。到目前，街頭藝術表演項目已成為成都“三城三都”戰略導向下的文旅融合重點項目。根據最新公布的《2020年公共服務質量監測情況通報》，成都市的公共服務質量滿意度在110個監測城市里高居第一位。[40]毋庸置疑，街頭藝術表演項目在其中發揮了十分重要的作用。

四、協作生產：城市公共文化服務“讓公眾直接生產”的邏輯分析

成都市街頭藝術表演作為一種城市公共文化服務“讓公眾直接生產”活動，先后經歷了“民間興起—政府制止—政府許可—政府、市場、社會與公眾協作”的曲折過程，其間蘊含著一般性的規律性知識。囿于城市公共文化服務供給系統的復雜性，公眾直接生產將存在自身難以克服的缺陷，這就需要政府主體在發揮領導統籌作用的條件下，與市場主體、社會主體一起，共同與公眾協作生產公共文化服務。接下來，本文將從協作生產的角色分工、驅動因素和過程機制三個方面展開論述，為城市公共文化服務“讓公眾直接生產”提供解釋。

（一）協作生產的角色分工：領導統籌者、輔助生產者與直接生產者

1.公眾作為直接生產者與服務接受者

在公共服務的漫長變遷進程中，公眾長期僅被視為公共服務的接受者或消費者。直到20世紀80年代，國外學者開始通過對安全、衛生、文化等服務生產中公眾發揮的作用進行實證研究，發現公眾與政府、企業等構成公共服務的“共同生產者”。[41]（p445-457）[42]（p22-32）而在這些服務中，公眾也主要作為“配角”參與其中。[43]（p846-860）與之不同的是，在城市公共文化服務“讓公眾直接生產”的協作生產中，公眾在作為服務接受者的同時，還以一種“主角”的身份參與到服務生產中去，即扮演直接生產者的角色。具體到成都市街頭藝術表演項目，原本是街頭藝術表演服務接受者的普通公眾，包括業余藝術愛好者、專業藝術領域人員、在校學生和離退休人員等，因其自身擁有表演才能，了解到成都市招募街頭藝人的政策，報名參加最終成為街頭藝人，從而變身為街頭藝術表演服務的直接生產者。由此來看，在街頭藝術表演這一城市公共文化服務中，公眾具有直接生產者和服務接受者的雙重角色。當然，作為街頭藝人的公眾所扮演的直接生產者角色，離不開政府、市場和社會共同發揮的輔助生產作用。

2.政府作為領導統籌者和輔助生產者

國外研究論及協作性公共管理中的政府角色，一般強調政府與其他主體處于平等的地位，這與其“小政府、大社會”的國情現實分不開。[29]（p831-842）與之有所不同，國內學者在引入協作性公共管理理論時，立足中國本土國情和現實，認為政府在協作行動中扮演“領導者”或“主導者”的角色，發揮著權力主導和資源統籌的關鍵作用。[44]（p164-167）[45]（p61-68）在成都市街頭藝術表演項目的實施過程中，成都市文廣旅局和文化館作為組織和主導單位，通過制定出臺《公告》等項目試點文件及配套政策，通過組織街頭藝人招募審核和發放審批證照，通過劃撥項目資金向企業采購運營發展服務，以及通過引導市文化志愿者等行業協會和成都日報等多家新聞媒體參與，實現了行政資源、市場資源和社會資源的有機統籌。但同時，成都市文廣旅局和文化館主要是通過統籌各方主體力量和各類資源為街頭藝人提供“后臺”服務并協助其開展街頭藝術表演，并未與作為街頭藝術表演服務接受者的公眾直接發生聯系和互動。從這一層面來講，政府在城市公共文化服務“讓公眾直接生產”的協作生產中還扮演輔助生產者的角色。

3.市場和社會作為輔助生產者

市場和社會參與公共服務供給通常出現在政府購買公共服務的語境中，即市場或社會主體在與政府簽署購買契約的基礎上，發揮自身優勢單獨向公眾提供公共服務。[46]（p9-17）但由于市場失靈和社會失靈的存在，政府購買公共服務中的市場和社會很難同時做到“揚長”和“避短”。與之不同，協作的初衷是在發揮各主體優勢的同時避免各自缺陷。在城市公共文化服務“讓公眾直接生產”的協作生產中，市場與社會主體并不單獨進行公共文化服務的提供，而是僅發揮自身優勢，為從事公共文化服務直接生產的公眾提供支持、幫助和服務。一言概之，市場和社會扮演輔助生產者的角色。從成都市街頭藝術表演項目的完善推廣階段可以看到，市場中的互聯網科技企業和文化傳媒企業為項目提供了運營發展和傳播推廣服務，而社會中的文化志愿者協會、中國新聞網、人民日報等社會組織和新聞媒體分別為項目提供了規范引導和宣傳報道支持。正是通過提供以上專業輔助性服務和支持，市場主體和社會主體有效保障了街頭藝人直接生產“街頭藝術表演”這一城市公共文化服務。

（二）協作生產的驅動因素：基于協作生產主體的差異性目標導向

1.需求導向的公眾驅動

國外關于公共服務共同生產的研究，揭示了公眾參與公共服務生產的民主治理驅動因素。[13]（p105-118）實際上，若從公共服務的角度看，公眾參與公共服務生產的原因可歸結到公共服務的供給和需求層面。在城市公共文化服務“讓公眾直接生產”的協作生產中，作為城市公共文化服務直接生產者的公眾群體，其需求表現為渴望獲得展示自我的機會；而作為城市公共文化服務接受者的普通公眾，則期望自身的公共文化服務需求得到滿足。成都市街頭藝術表演項目中的公眾需求能夠清晰地劃分為三個方面。其一是展示需求。一些非全職藝術從業者希望能夠在工作生活之余走上街頭，通過街頭藝術表演項目獲得展示自身藝術才華的機會和平臺。其二是生存需求。街頭藝人群體中有部分是全職從業者，他們以往通過酒吧駐唱、商業演出和在街上表演接受打賞獲得生活收入，街頭藝術表演項目允許表演者合法地“打開琴盒收費”，這一機會激發了他們參與表演的意愿。其三是服務需求。對于大多數普通公眾來說，能夠免費或不被強制收費地觀賞形式豐富多樣的表演服務，使他們樂于成為街頭藝術表演服務的接受者。

2.任務導向的政府驅動

政府的行動邏輯源自任務目標的完成，其行為指向也以任務目標的完成為優先考慮。由于存在部門績效考核與問責，政府傾向于通過采取或重或輕的行政手段以獲得更優績效，避免問責的發生。[47]（p1-21）地方政府創新公共服務的供給方式，不可避免地有自身利益和權力的考量，[48]（p45-63）但其行為的努力方向也是為公眾提供更高質量的公共服務，保障公眾的獲得感和幸福感。街頭藝術表演起初給成都市政府部門帶來城市秩序治理的挑戰，雖然屢次禁止，但始終治標不治本。同時，街頭藝人提供的街頭藝術表演服務雖然規模可觀但質量難以保證，溢出的文化服務資源并未得到合理利用。隨著成都市文廣旅局推出街頭藝術表演項目，一方面，通過頒發審批證照、設置表演點位等方式將街頭藝術表演納入規范化管理軌道，從而有效解決了城市管理部門的執法困局；另一方面，采取協作生產的方式，整合企業和社會的力量和資源，為街頭藝術表演提供機會和搭建平臺，從而創新了城市公共文化服務的供給模式，切實提高了城市民眾的公共文化服務滿意度。

3.逐利導向的市場驅動

市場中的企業要在激烈的競爭環境中謀求生存與發展，就不得不把爭取經濟利益作為根本目標。在政企合作模式（如政府向企業購買公共服務）中，雖然企業也在尋求踐行社會責任，但從本質上講，企業乃是受到了經濟利益以及擴大市場影響力的巨大激勵。[49]（p17-29）這在城市公共文化服務“讓公眾直接生產”的協作生產中也不例外。本案例中，向街頭藝人提供技術支持服務的互聯網科技企業和文化傳媒企業主要以政府項目購買資金為追逐目標，而參與藝人考核過程、免費提供錄音環境和設備的傳媒平臺和企業則以挖掘優質藝人的市場潛力，尋求與其簽約與合作的可能性為目標。同時，隨著街頭藝術表演項目的不斷推廣和發展，參與協作生產的企業也能相應擴大自身在行業領域中的影響力。

4.發展導向的社會驅動

行業協會、新聞媒體、公益組織等社會主體的目標定位是立足自身領域所涉及的公共事務向國家和社會輸出公共性、公益性、志愿性和民間性價值，這與其參與城市公共文化服務的協作生產活動具有內在一致性。其中，作為非營利性質的行業協會，以規范行業標準、促進行業發展為基本價值，而新聞媒體則通過傳播資訊以達成引導輿論、傳承文化和提供娛樂等目標。就案例中成都市文化志愿者協會而言，其作為以促進行業發展、服務社會需要為任務目標的非營利組織，通過參與街頭藝術表演的協作生產過程，可以引導和規范街頭藝術表演行業發展，為民眾提供更好的街頭藝術表演。就自愿加入街頭藝術表演項目宣傳報道行列的多家新聞媒體而言，其通過向社會宣傳和報道項目的發展情況與實施效果，既發揮了政策宣傳、信息傳遞、輿論引導等功能，也提升了自身在該領域的品牌知名度和發展前景。

（三）協作生產的過程機制：初始條件、運行調節與約束保障

多元主體間的角色分工為協作生產提供了基本框架，驅動因素則為協作生產付諸行動提供了可能。接下來，將以“初始條件—運行調節—約束保障”為維度來剖析協作生產的過程機制。

1.初始條件——信任機制

信任是協作的必要條件。在公私協作的語境中，信任的出現是以治理理念的誕生為背景的，強調了信任與協作（或合作）之間的緊密聯系。伴隨黨的十八屆三中全會把推進國家治理體系和治理能力現代化確立為全面深化改革的總目標，治理理念不斷被地方政府踐行，進而推動政府一元治理向多元治理轉變，“為民做主”向“讓民做主”和“由民做主”轉變。[50]（p24-28）其中，政府與市場、社會、公眾之間的相互信任起著十分關鍵的作用。在城市公共文化服務“讓公眾直接生產”的協作生產中，信任作為協作生產的初始作用機制，既表現為政府愿意向市場、社會、公眾等多元主體開放權限，又體現為政府“放權留責”式的社會擔當。成都市文廣旅局經過多方學習考察和論證，決定開放行政審批權限，充分將街頭藝術表演的機會和平臺提供給街頭藝人，這就構成了協作生產的起點。此外，針對街頭藝術表演項目的考核、培訓、宣傳和推廣等方面的現實難題，成都市文廣旅局積極吸納市場與社會力量加入協作生產過程。上述充分表明，信任是開啟政府與市場、社會、公眾之間協作生產的重要紐帶。

2.運行調節——競爭機制、反饋機制與資源共享機制

首先，在以競爭機制為核心的公共服務市場化供給中，私人部門之間的競爭能夠有效克服政府的壟斷弊端，充分發揮市場主體供應方的優勢，進而提高公共服務的供給效率。本案例中的競爭機制主要體現在兩個方面。一是多家科技和傳媒企業競標成都市文化館采購的技術服務項目，二是街頭藝人在申請持證和延長持證期過程中的優勝劣汰。前者通過市場企業之間的良性競爭來保障政府采購的技術服務質量和效率，后者通過行政審批證照中的競爭遴選出合格優秀的街頭藝人以提供優質的表演服務。

其次，暢通的反饋通道是公共服務質量評估的核心指標，不僅有利于滿足公共服務有效性的目標，而且公共服務對象的及時表達和建設性反饋將提高公共服務供給主體的積極性，進而提高服務效果。[51]（p39-43）在成都市街頭藝術表演項目中，政府部門是反饋系統的主要樞紐，政府部門、街頭藝人、普通公眾之間存在多種形式的反饋活動。一方面，作為街頭藝術表演服務直接生產者的街頭藝人可以通過座談會向成都市文化館提出建議，也可通過市長信箱等公開途徑尋求意見反饋。另一方面，作為街頭藝術表演服務接受者的普通公眾能夠通過定期的滿意度問卷調查反饋給成都市文化館。此外，“文化天府”App上設立的街頭藝人專區，也為普通公眾作出及時高效的反饋開辟了通道。

最后，多種資源得以整合和共享是協作的基本特征和顯著優勢，不僅參與協作的各方主體專注于發揮自身的積極作用，而且資源的優化配置與互通有無將增強協作的創造力與活力。[52]（p100-102）調研中發現，街頭藝術表演項目之所以能夠成功促進“讓公眾直接生產”，其中一個重要的原因在于政府對各種資源的整合，并在協作生產各主體之間共享。比如，成都市文廣旅局和文化館運用行政資源將碎片化和無序化的街頭藝術表演服務資源進行規范和整合，進而采購科技企業、傳媒企業的技術和服務資源，同時吸納文化志愿者協會、新聞媒體等社會服務資源。這些經過整合的行政資源、市場資源和社會資源，又面向各協作生產主體，特別是作為街頭藝術表演直接生產者的街頭藝人共享，最終促使街頭藝術表演協作生產的達成。

3.約束保障——溝通機制和監督機制

行政過程中的預期目標無法實現，往往由人與人之間、組織與組織之間以及組織與人之間的誤解與隔閡導致。與單向反饋不同，雙向或多向溝通的目的是交換事實和觀點。溝通機制在復雜行政體制中有效減少了信息傳遞失真與不暢，同時培養了不同部門人員的組織意識與合作觀念。[53]（p84-93）成都市文廣旅局設立的音樂影視產業推進辦公室，扮演了街頭藝術表演項目的溝通橋梁角色，發揮了橫向溝通各職能部門和縱向溝通各層級文化管理相關部門的功能。在橫向溝通方面，該推進辦公室由市級領導牽頭，其較高的行政級別確保了與城管、公安等職能部門溝通協調的效率；在縱向溝通方面，根據推進辦公室的統一組織和領導，上級部門的政策要求和領導指示能夠順利下達至各區縣及基層一線，反過來下級和基層能夠及時將項目開展情況上報給市級文化主管部門。

面對協作生產多元主體的不同和復雜利益，相互監督有助于促進效率和公平的統一。對政府而言，監督機制促使其在公開透明的環境中依法協作并端正公共服務動機。對公眾而言，監督機制保障其在協作過程中的知情權和參與權，并獲得滿足需求的公共服務。成都市街頭藝術表演項目中監督機制的運行主要體現在三個方面。一是市文廣旅局采購市場企業的技術支持服務時，需要在官方網站上公開招標通知、競標結果等信息，自覺接受社會各界的監督。二是多家新聞媒體通過持續報道街頭藝術表演項目的工作進展與實施效果，形成“媒體報道—公眾監督”的局面。三是公眾在“文化天府”App上能夠清晰地獲取街頭藝術表演的演出點位、時間時段和排期等信息，并能夠通過滿意度問卷調查向市文化館反饋意見，從而實現對街頭藝術表演項目的質量監督。

五、結論與討論

本文借助成都市街頭藝術表演項目案例，聚焦于城市公共文化服務“讓公眾直接生產”的實現邏輯。公眾直接生產城市公共文化服務作為一種常見的社會現象，符合國家政策倡導和現實民眾需求，但因其自身存在的種種弊端和局限，給城市政府管理帶來了挑戰。成都市街頭藝術表演項目成功突破了這一困局。政府部門通過組織街頭藝人招募審核及發放審批證照，同時通過整合市場技術服務資源和社會志愿支持資源，不僅實現了對街頭藝術表演人員的規范引導和有序管理，而且為街頭藝術表演人員搭建平臺和提供幫助，最終讓街頭藝術表演人員順利提供表演服務這一目標得以實現。本文將這一城市公共文化服務“讓公眾直接生產”的實現機制總結為“協作生產”。

本研究發現，面對公眾直接生產城市公共文化服務引起的治理難題，地方政府不應該采取“一刀切”的剛性禁止思維與做法，而應秉持多元治理的理念，遵循協作生產的思路，鼓勵和支持公眾參與到城市公共文化服務的直接生產和提供中。具體而言，地方政府應充分發揮自身的領導統籌作用，積極整合市場和社會的力量和資源，同時利用信任、競爭、反饋、共享、溝通、監督等機制，為公眾直接生產城市公共文化服務提供各種輔助性支持和幫助，最終讓“公眾直接生產”成為城市公共文化服務供給的重要模式。

本研究可能的理論價值與貢獻集中體現在對公共服務生產理論具有一定的拓展性和補充性。一是提供了公共服務生產中“以公眾為中心”的公眾角色新認識。本文關注的城市公共文化服務“讓公眾直接生產”現象較少受到學界關注，而該現象中的公眾角色既不同于傳統公共服務生產中的公眾處于被動地位，也不同于共同生產、混合生產中的公眾作為合作者或配合者，而是一種以自我為中心的新角色狀態。二是揭示了公共服務公眾生產中公眾與其他主體之間的“公眾為本、其他主體為輔”新型關系。已有研究將公共服務生產中公眾與其他主體之間的關系概括為合作或協同。與之不同，城市公共文化服務“讓公眾直接生產”中公眾的直接生產活動，受到來自政府、市場和社會多元主體的協力輔助，是一種“公眾為本、其他主體為輔”的新型關系。

以上研究結論與理論發現可以為政府部門帶來一定的政策啟示。總體上，地方政府創新城市公共文化服務供給，要積極發掘和利用民間潛力和資源，不因其現存的一些不足和缺陷而采取盲目打壓、限制和排擠的態度，而是可采取協作生產的思路，將“公眾直接生產”作為政府提供城市公共文化服務的重要補充方式。具體而言，政府采取協作生產的思路鼓勵和支持“公眾直接生產”，一是要做好領導統籌，整合行政資源、市場資源和社會資源，為公眾參與城市公共文化服務生產提供政策、資源等方面的支持。二是要明確各方協作主體的角色定位，形成協作生產的行動合力。政府在扮演領導統籌者的同時，要與市場主體、社會主體共同扮演輔助生產者的角色，公眾則扮演直接生產者和服務接受者的角色。三是要構建協作主體之間的信任、競爭、溝通、資源共享、反饋、監督等機制，為協作生產過程的有序、規范和高效運轉提供保障。

本研究也存在一定的局限和不足。一方面，個案研究的特殊性限制了研究結論的普遍性。選取的成都市街頭藝術表演項目案例，由于成都市處于發展上升期與改革重要陣地，為城市公共文化服務“讓公眾直接生產”中協作生產的開展提供了足夠的時機與政治條件，因而案例的特殊性使得研究的結論需要進一步討論才能提高其普適性。另一方面，研究對象的特質屬性使得研究結論的推廣性有待觀察。相較于公共服務其他領域，公共文化服務中的公眾直接生產具有低門檻、強意愿、易擴散等特點，為多元主體的協作生產提供了有利的場域條件。因此，本文關于“讓公眾直接生產”中協作生產的相關研究結論，能否直接推廣應用至教育、就業、醫療等其他公共服務領域還有待觀察。就未來研究而言，城市公共文化服務“讓公眾直接生產”中的協作生產這一議題可從多個方面拓展和深化，包括協作生產模式的情景、博弈、績效等要素分析，協作生產模式與其他公共服務生產模式的比較，協作生產模式的多案例研究，協作生產模式在其他公共服務領域中的應用，協作生產模式的現實困境與未來方向等。

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