人民政協在國家治理體系中地位的思考

中共中央在西柏坡時期是人民政協制度創建的重要時段，在中國共產黨和各民主黨派、各人民團體、各社會賢達的奮斗中，人民政協從西柏坡走來。歷史表明，人民政協是土生土長的中國特色政治制度，為中國的革命、建設、改革事業作出了不可替代的重要貢獻，是國家治理體系的重要組成部分。

一、人民政協初創時期設定的新型政黨和政治協商制度

（一）人民政協制度的初創

1946年召開的政治協商會議（史稱舊政協），曾經開辟了中國民主進程的新天地，但國民黨蔣介石不但不按照協議在政治民主化方面有所前進，反而從多方加緊破壞各項協議的實施，并且在1946年6月底發動向解放區的全面進攻。

中國共產黨的一再努力，雖然未能制止全面內戰的爆發，但卻用事實對全國人民進行了極為廣泛深刻的教育。通過重慶談判、舊政治協商會議和停戰談判，中國共產黨有力地宣傳了自己的主張，表明了為和平民主而奮斗的誠意，揭露了國民黨出爾反爾，撕毀政協協議和停戰協定的事實，也揭露了美國政府一面調處國共爭端，一面積極援助蔣介石，助長其發動內戰的事實。這就為而后以革命戰爭推翻國民黨反動政權，建立民主聯合政府在政治上、思想上做了重要的準備。

國民黨發動全面內戰，單方面召開國民大會，并宣布民盟為“非法團體”。這表明國民黨與人民、與民主徹底決裂，完全走上內戰獨裁道路。民主建國之路遙遙無期，中國的前途黯淡無光。建立人民政協的歷史責任，不可避免地落在了中國共產黨的肩上。

1948年4月30日，中共中央在阜平縣城南莊召開書記處擴大會議，討論并決定以中共中央名義發布紀念“五一”勞動節口號，闡明了中國共產黨的政治、軍事、經濟等方面的主張。毛澤東在修改 “五一口號”時親自加上的第五條，明確提出：“各民主黨派，各人民團體，各社會賢達迅速召開政治協商會議，討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府。”“五一口號”被譽為建立新中國的宣言書、動員令，由此拉開了協商建國的序幕。

“五一口號”設定的先開政治協商會議，再召集人民代表大會，成立民主聯合政府的建國程序，在各黨派、人民團體協商建國實踐中發生了變化，由中國人民政治協商會議代行人大職權，作為國家最高的權力機關，《中國人民政治協商會議共同綱領》起臨時憲法作用。1954年，第一次全國人民代表大會舉行，制定了 《中華人民共和國憲法》，全國人民代表大會成為國家最高權力機關。第一次全國人民代表大會召開后，人民政協繼續存在，作為多黨合作和政治協商機構、作為統一戰線組織繼續在國家治理中發揮重要作用，“兩會制”即為明證。

（二）新型政黨和政治協商制度孕育雛形

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國長期堅持的一項基本政治制度，基本特征是 “共產黨領導、多黨派合作，共產黨執政、多黨派參政”，它既不同于西方國家的兩黨或多黨制，也有別于有的國家實行的一黨制，符合中國國情，具有中國特色。這個新型的政黨制度，孕育于西柏坡時期，是馬克思主義政黨理論與中國實際相結合的產物，是中國共產黨、中國人民和各民主黨派、無黨派人士的偉大政治創造，是從中國土壤中生長出來的，是在中國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展的結果。中國新型政黨制度孕育于近代以來中國民主革命的歷史進程，形成于協商籌建新中國的偉大實踐，發展于社會主義革命、建設、改革的偉大進程，完善于中國特色社會主義新時代。

西柏坡時期是人民政協初創期，中國共產黨和各民主黨派、無黨派民主人士在如何實現多黨合作和政治協商方面進行了豐富的實踐和開創性的探索。

政治協商聚共識。在民主人士到達解放區以前，中共中央指示有關地方黨組織，就新政協的有關問題，與民主人士進行真誠的協商。據有關人員回憶，僅香港分局就組織了8次座談協商會，得到民主人士的廣泛認同。民主人士到達解放區后，各種形式、不同層次的政治協商活動更加頻繁，例如，1949年1月16日，周恩來到平山縣李家莊與民主人士座談，持續了4個多小時。1949年1月22日，中共中央還專門向各中央局發出《關于對待民主人士的指示》，提出了具體要求。西柏坡時期多層次、廣泛性的政治協商活動，為政治協商的制度化積累了經驗。

多黨合作開先河。1948年10月初，毛澤東向周恩來提出，適宜將參加新政協名單及其他各項擬成一個文件，內容字句均須斟酌。周恩來和中央統戰部在同李家莊民主黨派代表商討后，擬定了《關于召開新的政治協商會議諸問題》草案。中共中央將這個草案發往東北局，征求在哈爾濱民主黨派代表的意見。經過反復磋商，中共中央在充分吸收各民主黨派代表意見的基礎上，于11月25日，與各民主黨派代表達成了《關于召開新的政治協商會議諸問題的協議》。這個協議的達成，是西柏坡時期多黨合作的一次成功實踐，開創了中國共產黨領導下的多黨合作、協商建國的先例。只有中國共產黨才有資格和能力領導新政協，成立聯合政府。“共產黨領導、多黨派合作，共產黨執政、多黨派參政”，這種一黨領導多黨合作和政治協商制度，是中共中央在西柏坡時期孕育成熟的。

黨派關系定格局。在西柏坡時期開展的一系列多黨合作和政治協商實踐中，隨著人民解放戰爭形勢的發展，各民主黨派擁護中國共產黨的新民主主義革命主張，中國共產黨與各民主黨派、無黨派民主人士的關系格局在歷史發展進程中形成，到中國人民政治協商會議第一屆全體會議召開時，《中國人民政治協商會議共同綱領》確定，“由中國共產黨、各民主黨派、各民主團體、各地區、人民解放軍、各少數民族、國外華僑及其他愛國民主分子的代表們所組成的中國人民政治協商會議，就是人民民主統一戰線的組織形式。”實際上形成了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。

人民政協從誕生之日起，在中國共產黨的領導下，為中國的革命、建設、改革事業作出了不可替代的重要貢獻。進入新時代，人民政協的制度更加定型成熟、理論更加豐富完備、使命更加明確具體。

二、人民政協在國家治理體系中地位的思考

馬克思列寧主義的統一戰線理論、政黨理論和民主政治理論是人民政協創立的源頭活水。中國共產黨的領導是人民政協創立的決定因素。中國革命的勝利的歷史大趨勢是人民政協創立的根本保證。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商是一項長期堅持的符合中國國情的基本政治制度，在西柏坡時期是共產黨領導的解放區治理體系的重要組成部分，在建設中國特色社會主義新時代是國家治理體系的重要組成部分。人民政協制度的初創史留下許多思考和啟示。

（一）人民政協是國家治理體系的重要組成部分

從中共中央在西柏坡創建人民政協制度開始，即把人民政協作為新中國治理體系的重要組成部分，在新時代，中國人民政治協商會議成為社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，聚焦國家中心任務，把協商民主貫穿履行職能全過程。完善協商議政內容和形式，著力增進共識、促進團結，在推動協商民主廣泛多層制度化發展、推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮著不可替代的作用。

中華人民共和國成立后，人民政協作為國家治理體系重要組成部分的確立經歷了4個階段：從1949年9月到1954年9月，是政協成立并代行人大職權時期。從1954年人大召開到1966年 “文化大革命”前，是政協結束代行人大職權并在完成社會主義改造進入社會主義初級階段后，進一步明確在國家政治生活中的地位和作用時期。從1978年中共十一屆三中全會召開到2012年中共十八大召開前，是政協適應改革開放新時期新要求，進一步明確性質、任務和職能，發展成為國家基本政治制度和政治體制重要組成部分的時期。從中共十八大到現在，是“人民政協是國家治理體系的重要組成部分”重要論斷提出確立的時期。中共十八屆三中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的全面深化改革總目標。習近平總書記系統闡發了社會主義協商民主的思想，明確提出人民政協是具有鮮明中國特色的制度安排，是國家治理體系的重要組成部分。在這一重要思想指導下，人民政協積極探索創新，不斷拓展協商議政的廣度和深度，實現了從實踐探索到理論升華的又一個飛躍。

（二）人民政協在國家治理體系中具有不可替代的作用

中共中央在西柏坡創建人民政協制度探索過程中，即設定和初步嘗試了人民政協在解放區治理中的重要地位和作用。75年過去了，從新時代國家治理的宏觀角度看，人民政協在國家治理體系中的獨特地位和作用主要體現在3個方面：

第一，堅持和實現中國共產黨的領導，推動中共中央大政方針和決策部署的貫徹落實。中國共產黨的領導是國家治理體系的最本質特點，是發揮人民政協在國家治理體系中地位和作用的根本要求。人民政協作為統一戰線組織，是中國共產黨聯合帶領廣大同盟者為了實現共同目標而奮斗的政治共同體；人民政協作為多黨合作和政治協商的機構，是中國共產黨領導下各黨派和無黨派人士在政協實行合作共事、協商議政的重要政治和組織形式；人民政協作為人民民主的重要形式，也是實現共產黨的領導的重要途徑和方法。在人民政協進行民主協商，既有對黨和政府科學決策議政建言的重要作用，也有在協商中進行思想政治引導、凝聚共識，落實中共中央的大政方針和決策部署的重要作用。這種領導從根本上講，就是把黨和人民的事業建立在更加廣泛、強大、牢固的社會基礎之上，解決好人心向背、力量對比的問題。

第二，發揚社會主義民主，發揮人民政協作為協商民主重要渠道和專門協商機構的作用。人民政協的性質決定了政協實行的民主主要是協商民主。人民政協作為協商民主的重要渠道，是構建程序合理、環節完整的協商民主體系的重要組成部分，是形成人民群眾廣泛參與各層次管理和治理的重要制度平臺。人民政協要發揮好作為人民民主重要形式在國家治理中的作用，一方面，要充分發揮作為專門協商機構的作用，把協商民主貫穿履行職能全過程；另一方面，要 “堅持社會主義協商民主的獨特優勢，統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商，構建程序合理、環節完整的協商民主體系，完善協商于決策之前和決策實施之中的落實機制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實踐”，更好地實現人民政協系統與政權系統的良性互動，充分體現我國兩個政治制度相輔相成、兩種民主形式相得益彰的特點和優勢，充分發揮各項政治制度在國家治理中的綜合效能。

第三，實現大團結大聯合，發揮人民政協作為最廣泛愛國統一戰線組織的作用。人民政協作為愛國統一戰線組織，具有最廣泛的代表性和包容性。通過充分發揮統一戰線組織作用，調動一切積極因素，維護安定團結的政治局面，保證國家的和諧穩定和長治久安，是國家治理體系的一個突出特點，也是政協在國家治理中發揮不可替代作用的最重要方面。發揮人民政協優勢，堅持一致性和多樣性統一，完善照顧同盟者的利益政策，做好民族、宗教工作，健全黨外代表人士隊伍建設制度，凝聚港澳臺同胞、海外僑胞力量，“謀求最大公約數，畫出最大同心圓，促進政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系、海內外同胞關系和諧。”

（三）發揮政協在國家治理體系和治理能力現代化中作用的主要路徑

充分發揮人民政協在國家治理體系和治理能力現代化中的作用，首先要筑牢共同思想政治基礎，切實做好凝聚共識的工作。完成新時代新任務，需要全社會參與，凝聚起全社會的共識。人民政協應把加強思想政治引領、凝聚共識作為重大政治任務，團結各界人士為實現中共二十大提出的宏偉目標而共同奮斗。其次要提高協商議政質量和水平，把提質增效貫穿政協履職全過程。在履職中樹立質量意識，進一步完善協商議政格局，著力提高協商效果和水平。第三要加強民主監督，用好各種監督形式，更好發揮政協民主監督在黨和國家監督體系中的作用。第四要以黨的建設為核心，全面加強政協自身建設。加強政協系統黨的建設，從組織體系、制度機制上確保中共中央集中統一領導在政協的貫徹落實。加強履職能力建設，著力提高政治把握能力、調查研究能力、聯系群眾能力、合作共事能力。

（作者為河北師范大學歷史文化學院教授、中國近現代史專業博士生導師 ）