歐盟經營者集中法規分析與應對指南標準研究

摘 要：經營者集中（合并控制）是反壟斷的三大支柱之一，隨著我國經濟進入高質量發展階段，對外合并、收購逐步成為企業增強競爭力、獲取行業和產業鏈控制權的重要手段。同時，在保證市場公平競爭的前提下，建立面向快速增長并容易頭部壟斷的科技型企業、平臺型企業以及金融企業的合并控制監管體系成為世界各國反壟斷政策的共同課題，這使得各國間的相互經驗交流重要性逐步凸顯。本文通過概述歐盟經營者集中的法規現狀，分析歐盟經營者集中案例和法規發展趨勢，建立一套企業涉歐經營者集中的應對方法框架，試圖探索建立企業涉歐經營者集中管理應對指南標準。

關鍵詞：經營者集中，標準，應對指南

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2024.23.047

1 歐盟經營者集中法規現狀與發展趨勢

1.1 法規現狀

經營者集中是各國普遍采用的反壟斷措施之一，是維護市場公平競爭環境的重要手段。在歐盟，經營者集中同中國類似，也是采取事前申報批準形式。滿足申報標準的企業合并控制和企業并購都應進行申報，未經申報不應實施對市場公平競爭有害的合并。現階段，歐盟經營者集中相關法律包括：

（1）《歐盟合并條例》（EC）139/ 2004[1]（EUMerger Regulation，以下簡稱：EUMR）為所有具有“歐盟層面”符合EUMR營業額申報標準的企業合并控制（Merger Control），包括并購、收購及某些合資企業的評估提供了監管框架；

（2）《企業集中控制委員會實施條例》（EU）2023/914[2]（以下簡稱“實施條例”）規定了審查過程中的截止日期和其他程序方面的要求，并提供了申報表格。該實施條例于2023年9月1日生效。

除此之外，歐洲委員會還發布了附加通知、指南和最佳實踐文件，這些文件雖然不是法律文件，但按照這些文件進行操作實踐，能夠最大程度合規。這些文件如下：

（1）簡易程序通知：根據EUM R的簡易程序（2023/C 160/01）；

（2）文件傳輸通信：實施條例和EUMR的文件（2023/C 160/02）；

（3）影響評估：SWD/2014/0217 final；

（4）合并評估指南：根據EUMR評估非橫向合并的指南（2008/C 265/07）、橫向合并評估指南（2004/C 31/03）；

（5）相關市場定義通知：用于歐盟競爭法目的的市場定義通知（C/2024/1645）；

（6）補救措施：根據EUMR的可接受的補救措施（2008/C 267/01）；

（7）附加限制：歐盟委員會關于與集中直接相關且必要的限制的通知（2005/C 56/03）；

（8）集中終止：歐盟競爭總司關于EUMR第6（1）c第二句的信息通知；

（9）查閱文件：歐盟委員會關于根據《歐盟條約》第81條和第82條、《歐洲經濟區協議》第53條、第54條和第57條以及EUMR，查閱委員會文件的規定的通知（2005/C 325/07）；

（10）案件轉介：案件轉介的歐盟委員會通知（2005/C 56/02）和適用EUMR第22條的轉介指南；

（11）最佳實踐：關于剝離承諾的最佳實踐，剝離承諾的范文文本，受托人職責的范文文本；提交經濟證據的最佳實踐；根據EUMR進行合并控制程序的最佳實踐；關于準備根據合并條例制定的委員會決定的公開版本的指南。

1.2 法規主要要求

EUMR適用于歐盟和參加歐洲自由貿易聯盟的冰島、列支敦士登和挪威。EUMR關注企業控制權的變化，如果僅僅是重組和內部整合并不適用于該條例。這里的控制權可以包含100%的單一控制，也包含共同控制，這些控制可以是合同或法律意義上的，也可以是通過同股不同權等方式而產生的實際意義上的控制。對于在未獲得批準前實施具有歐盟層面的集中，委員會可以處以高達全球總營業額10%的罰款。如果委員會確定具有歐盟層面的集中未經批準即已實施，它可以依據EUMR采取臨時措施，以恢復或維持交易審查期間的有效競爭條件。如果委員會隨后發布禁止交易的決定，委員會可以命令當事人解散集中或采取其他補救措施以恢復競爭。

申報時需要通過歐盟委員會的“EU Send”平臺電子提交官方模板申報表[ 3]，這些文件同中國經營者集中申報類似，申報需要包含這些信息：交易及其理由（包括交易的大量內部文件記錄，如董事會陳述、會議紀要、關鍵個人的電子郵件等）；當事人的企業結構、營業額和活動；相關市場的定義；競爭重疊和垂直關系，包括任何受影響市場的詳細信息市場參與者聯系方式；任何特定于合并的經濟效率；任何因合資企業產生的合作效果（如有）。

與國內申報時限不同的是通報第一階段為25個工作日，從通報后的第一個工作日開始計算并可額外延長10個工作日，時間較國內30自然日長。相關市場中橫向合并的合計市場份額達到20%或以上，非橫向合并任一市場上的個別或合計市場份額達到30%或以上。如果當事人的合計市場份額不超過25%，或合并后赫芬達爾-赫希曼指數（Herfindahl-Hirschman Index，以下簡稱：HHI）低于1000（或在某些其他情況下，有更高的HHI但較低的增量），則不大可能出現競爭擔憂。這些要求較國內的15%和25%寬松，并與國內縱向合并和混合合并分列的相關要求不同。

1.3 法規發展趨勢

2023年1月12日，為了解決外國補貼可能對歐盟競爭造成的扭曲作用，《外國補貼條例》[4]（ForeignSubsidies Regulation，以下簡稱FSR）生效，該法規特別重視交易撮合和公共采購領域。FSR要求對“目標企業、合資企業或至少一方合并方在歐盟境內設立，且在歐盟內的總營業額達到至少5億歐元；或所有相關企業（即合并方、收購方和目標方，或合資企業及其母公司）在申報前三個財政年度內，從第三國獲得的合計財務貢獻超過5000萬歐元”的集中事件進行事先申報和批準，顯著增加了在歐盟申報、批準和完成交易所需的時間和精力。任何參與符合上述歐盟營業額門檻的當事人，都應進行徹底評估，以確定是否需要進行FSR申報。該條例中“財務貢獻”涵蓋了與國家控制實體互動的范圍包括但不限于資金或負債轉移、放棄本應收取的收入，甚至是商品或服務的提供/購買等。

合并方在實施集中事件前必須等待委員會根據FSR批準。未遵守FSR申報和暫停義務的處罰與EUMR相同，FSR并未改變EUMR規定的歐盟合并控制程序。

2 歐盟經營者集中案例分析

在過往歐盟經營者集中案例中，自1990年9月21日至2024年7月31日，經營者集中案件共9319件，撤回申請共250件。其中第一階段195件，第二階段55件；轉介案件1715件；不在適用范圍內的56件；第一階段兼容案件[根據EUMR第6.1（b）已申報的集中案件雖屬于EUMR的適用范圍，但不會對其與共同市場的兼容性產生嚴重懷疑，則應當決定不反對該集中事件，并聲明其與共同市場兼容]，其中簡易程序案件5047件；啟動第二階段審查程序303件，其中禁止合并33件，恢復有效競爭6件。

在歐盟經營者集中申報中，有幾個關注要點：

（1）達到申報要求進行了申報，并在合并實施前獲得批準；

（2）是否如實完整地提交了規定的文件，充分披露其意圖和未來發展；

（3）相關市場定義是否合理，市場占有率和營業額是否計算合理；

（4）合并不會影響到經濟安全、經濟效率、競爭擔憂等，或者有這些擔憂但采取了補救措施；

（5）市場相關方及其反應；

（6）補救措施、禁止合并、合并終止、撤銷批準與案件轉介要求；

（7）最佳實踐與處罰。

3 歐盟經營者集中應對方法框架

通過對歐盟經營者集中法規及其發展趨勢和經營者集中實際案例進行分析，企業在涉歐經營者集中應對操作方面，建議主要包含以下內容：

（1）企業經營者集中的策劃：包括要集中控制要實現的目標、戰略、集中策略、原則、所有相關方的期望、企業可能承擔的責任、工作計劃、所有相關方的關系等。

（2）企業經營者集中的申報材料管理：需要提交交易及其理由（包括交易的大量內部文件記錄，如董事會陳述、會議紀要、關鍵個人的電子郵件等）；當事人的企業結構、營業額和活動；相關市場的定義；競爭重疊和垂直關系，包括任何受影響市場的詳細信息市場參與者聯系方式；任何特定于合并的經濟效率；任何因合資企業產生的合作效果（如有）。查看上述材料是否達到了申報門檻并在集中實施前獲得批準，合并各方的市場占有率和營業額的計算和審計，合并各方涉及的相關市場的定義，是否如實完整地提交了規定的文件，是否充分披露其意圖和未來發展；合并各方在市場、技術等方面在市場發展中可能產生影響評估，可能產生的相關市場非合并市場參與者的反應評估，合并計劃等。

（3）企業經營者集中的申報流程管理：搜集研究分析法規和附加通知、指南和最佳實踐文件，申報前與監管部門商談，申報FSR批準，指定申報人和第三方在線提交合并申報材料，跟進申報進度并及時回應監管部門的問詢，申報過程的風險識別、評估與控制，合并實施后企業規劃戰略、措施與申報材料的一致性。

（4）企業經營者集中其他方面管理：包括制定、評估、更新、監督經營者集中的內部合規性制度和措施，風險識別、評估與控制，向內部最高管理者和外部監管部門如實報告合規情況，內部和外部相關人員培訓等。

（5）利用質量管理體系、合規體系、風險防控體系等一系列標準化工具做好企業經營者集中管理。

4 歐盟經營者集中管理應對指南標準構建方案

在企業涉歐經營者集中應對指南標準構建上，可以采取工作流程+所有相關方的職責和義務的方式進行框架搭建。標準范圍可以包含企業涉歐經營者集中管理的術語和定義、商業秘密保護的策劃、申報材料管理、申報流程管理、制度合規與風險管理、管理工具等。

例如在企業經營者集中制度合規與風險管理中，針對重點關注風險可以采取以下預防措施：

（1）建立人防體系。建立自最高管理者到具體實施人員內部體系，建立或指定專門的委員會或專門的部門來具體牽頭實施企業經營者集中制度合規和風險管理，建立與相關律所、研究機構等相關第三方合作。

（2）建立技防體系。搜集相關法律法規、附加通知、指南和最佳實踐文件、標準的要求，行業相關競爭者信息。建立內部合規和風險管理體系，搭建相關信息和流程管理系統，建立標準化流程。根據ISO 37301、ISO 27001等標準，做好法律合規風險、商業秘密泄露風險、網絡與第三方信息風險等的識別和管理。

（3）建立制防體系。建立內部合規和風險防控的管理制度。根據ISO 31000系列標準，圍繞風險防控點，制定風險防控措施管理制度。

5 結 語

對外投資收購等經營者集中已經成為我國企業開展對外合作，掌握世界產業鏈供應鏈話語權，保證中國產業安全的重要手段。如何建立面向快速增長并容易形成頭部壟斷的科技型企業、平臺型企業以及金融企業的經營者集中監管體系成為世界各國維護公平競爭政策的共同課題，這使得各國間的相互經驗交流重要性逐步凸顯。黨的二十屆三中全會發布的《中共中央關于進一步全面深化 改革推進中國式現代化的決定》中明確提出：“加強公平競爭審查剛性約束，強化反壟斷和反不正當競爭，清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法。”對標國際經貿規則和競爭規則，為企業“走出去”和國內競爭規則的建設提供服務和保障，通過加強案例分析研究，結合企業“走出去”和國內反壟斷工作實踐需要，建立涉外經營者集中案件的跟蹤分析，支持企業做好風險防范、海外維權，并將這些工作做法標準化、規范化、合規化，逐步建立經營者集中研究與預警體系是保障企業經營者集中規范發展和合規出海的必由之路。

參考文獻

[1]歐盟理事會條例（EC）第139/2004號 關于企業間集中事件的控制（歐盟合并條例）[EB/OL].（20 0 4-01-20）[2024-06-21].https：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/？uri=CELEX%3A32004R0139.

[2]歐盟委員會實施條例（EU）2023/914實施理事會條例（EC）第139/2004號 關于企業間集中事件的控制，并廢止委員會條例（EC）第802/2004號[EB/OL].（2023-04-20）[2024-06-21].https：//eur-lex.europa.eu/eli/reg_impl/2023/914/oj.

[3]歐盟E U S e n d平臺申報表格C（2 0 2 3）2 4 0 0 f i n a l A N N E X1[ E B / O L] . （2 0 2 3 - 0 4 -2 0 ） [ 2 0 2 4 - 0 6 -21] .https： //competition-policy.ec.europa.eu /document /download/e34c9859-6d9f-459d-8a6a-fa07f77c947e_e n ？ f i l e n a m e = F o r m % 2 0 C O % 2 0 - % 2 0 w o r d % 2 0template%20-%20all%20language%20versions.zip.

[4]歐洲議會和歐盟理事會條例（EU）2022/2560 關于扭曲內部市場的外國補貼[EB/OL].（2022-12-14）[2024-06-21].https：//eur-lex.europa.eu/eli/reg/2022/2560/oj.

作者簡介

王海，碩士，工程師，研究方向為技術性貿易措施、反壟斷經營者集中、風險監測。

梁玲金，本科，助理工程師，研究方向為技術性貿易措施、反不正當競爭、反壟斷經營者集中。

（責任編輯：張瑞洋）