鄉鎮級國土空間總體規劃存在的問題及解決思路探析

摘要：鄉鎮級國土空間總體規劃是國土空間規劃體系的重要一環，對于促進城鄉融合發展、實施鄉村振興戰略、引領鄉村建設行動等起到至關重要的作用。然而，當前鄉鎮級國土空間總體規劃存在一些不足，如規劃理念滯后、規劃不完善、規劃編制主體單一、規劃實施保障機制不健全等，需要采取創新規劃理念、合理編制規劃、多元化規劃編制主體及完善實施保障機制等措施予以改善。

關鍵詞：國土空間總體規劃；鄉鎮；規劃理念；編制主體；實施保障機制

中圖分類號：TU98 文獻標識碼：A 文章編號：1008-9500（2024）11-0070-03

Analysis of Problems and Solutions in the Overall Planning of Township Level Land Space

JIANG Bo， XU Rongjun

（106th Geological Brigade， Guizhou Geological and Mineral Exploration and Development Bureau， Zunyi 563000， China）

Abstract： As an important part of the national land spatial planning system， the overall planning of township and town land space plays a vital role in promoting the integrated development of urban and rural areas， implementing the strategy of rural revitalization， and leading the actions of rural construction. However， there are some deficiencies in the current overall national space planning at township level， such as lagging planning concept， imperfect planning， single planning subject， and imperfect planning implementation guarantee mechanism， etc. It is necessary to adopt innovative planning concept， reasonable planning， diversified planning subject and perfect implementation guarantee mechanism to improve it.

Keywords： overall planning of land space; towns and villages; planning concept; main body of preparation; implementation guarantee mechanism

隨著我國城市化進程的加快，國土空間規劃的重要性日益凸顯。鄉鎮級國土空間總體規劃是“五級三類”國土空間規劃體系的重要一環，對國土空間規劃體系的具體落實起到至關重要作用，對于促進城鄉融合發展、保護生態環境、實施鄉村振興戰略、引領鄉村建設行動等起到至關重要的作用。鄉鎮級國土空間總體規劃是鄉鎮發展的總綱，涵蓋鄉鎮的土地利用、產業發展、基礎設施建設、生態環境保護及歷史文化保護等方面，是鄉鎮可持續發展的基礎保障[1]。然而，當前部分地區的鄉鎮級國土空間總體規劃面臨著諸多挑戰，影響了規劃的有效實施和區域可持續發展。對此，深入剖析鄉鎮級國土空間總體規劃存在的問題，并提出相應的解決思路，大力推動鄉村全面振興和縣域經濟高質量發展，為新型城鎮化奠定重要基礎。

1 我國鄉鎮級國土空間總體規劃現狀

鄉鎮級國土空間總體規劃內容豐富且全面，不僅涵蓋土地利用規劃這一核心內容，還包括生態環境保護、基礎設施建設、產業發展等多個方面。這種多方面的規劃思路旨在實現“多規合一”，即將原本分散的各類規劃（土地利用規劃、城鄉規劃、環境保護規劃等）整合為一個統一的規劃體系，以避免規劃之間存在沖突和重復，提高規劃的實施效率。目前，我國絕大多數鄉鎮已經完成國土空間總體規劃編制工作，為鄉鎮發展奠定了堅實的基礎。具體來看，超過80%的鄉鎮級國土空間總體規劃已經獲得上級部門的批復，并正式開始實施。例如，四川省緊扣“按實際劃分片區，按片區編制規劃，按規劃優化布局、配置資源”的方向路徑，科學編制鄉村國土空間規劃，大力推動鄉村全面振興和縣域經濟高質量發展。

2024年上半年，四川省共編制完成鄉鎮級片區國土空間總體規劃323個，超額完成第一批次1/3的既定任務。隨著市級國土空間總體規劃和9個縣級國土空間總體規劃全部獲批，山東省臨沂市在2024年全面推進鄉鎮級國土空間規劃編制工作，加快構建完善國土空間規劃體系。前期，各縣（區）結合實際情況，明確了本縣（區）需要編制鄉鎮級國土空間規劃的鄉鎮（街道）名單，臨沂市合計共有141個鄉鎮（街道）。截至2024年5月底，臨沂市已有120個鄉鎮（街道）形成了鄉鎮規劃成果，各縣（區）正在加快履行重點鎮、試點鎮的規劃報批程序。

2 鄉鎮級國土空間總體規劃存在的問題

2.1 規劃理念滯后

規劃理念的滯后性問題在當前鄉鎮級國土空間總體規劃中表現得尤為突出。一是過于注重當前利益，忽視長遠發展的需求。例如，在土地利用方面，過于強調農業用地的保護，忽視了工業用地和商業用地的合理布局，導致產業發展受限。二是缺乏創新思維，未能充分利用新技術、新方法，導致規劃成果缺乏科學性和可操作性。例如，在生態環境保護方面，未能充分利用遙感技術、地理信息系統等現代信息技術手段，導致生態環境監測和保護效果不佳。

2.2 規劃不完善

一是鄉鎮級國土空間總體規劃往往只關注某一方面的需求，如土地資源的利用或基礎設施的建設，而忽視其他重要的規劃內容，如生態環境保護、歷史文化傳承、產業發展等，導致鄉鎮在發展過程中缺乏協調性和整體性。二是不同鄉鎮具有不同的地理、經濟、文化等特征，但在進行國土空間總體規劃時，往往采用相同的規劃模式或內容，缺乏針對具體鄉鎮特點的個性化規劃，從而導致規劃缺乏長遠性和前瞻性。三是在現有規劃中鄉鎮優秀傳統文化資源未能得到充分挖掘和保護，導致鄉鎮特色喪失和歷史文化傳承中斷。四是鄉鎮級國土空間規劃應當以人民為中心，關注民生保障問題，但是現有規劃不能充分滿足居民的基本需求（居住、教育、醫療等），導致民生問題得不到有效解決[2]。

2.3 規劃編制主體單一

在現行的鄉鎮級國土空間總體規劃體系中，規劃編制主體單一問題比較突出。大多數情況下，規劃的編制工作主要由政府部門單獨承擔，社會力量的參與程度較低。這種局面可能會帶來一系列的問題。一是鄉鎮級國土空間總體規劃過程脫離實際需求。政府部門在編制規劃時，更多地基于行政級別的要求和自身管理的需要，未能充分結合鄉鎮居民的實際需求和當地社會的具體情況，從而導致規劃內容與實際需求之間存在偏差，影響規劃的實用性和有效性。二是社會力量缺失會削弱規劃的公眾參與度和透明度。在規劃編制過程中，如果沒有社會組織的參與和公眾的廣泛參與，規劃就會缺乏足夠的民主監督和社會支持。這不僅會影響規劃的社會認可度，還會增加規劃實施的社會成本和阻力。

2.4 規劃實施保障機制不健全

在鄉鎮級國土空間總體規劃實踐過程中，規劃實施保障機制不完善。一方面，缺乏明確的監管機制。在規劃實施過程中，應當由具體的監管機構負責監督規劃的執行情況，確保各項規劃措施得到有效落實。然而，當前許多鄉鎮缺乏專門的監管機構，導致其規劃在執行過程中出現監管缺位，影響規劃的實施效果[3]。另一方面，鄉鎮級規劃中缺乏科學的考核機制，導致規劃執行情況無法得到準確評估，進而影響規劃的調整和優化。

3 鄉鎮級國土空間總體規劃的優化對策

3.1 創新規劃理念

一是在鄉鎮級國土空間總體規劃編制過程中，應充分考慮長遠發展需求，注重規劃的可持續性和前瞻性。例如，在土地利用方面，應合理布局工業用地和商業用地，為產業發展提供充足的空間；在生態環境保護方面，應注重生態系統的整體性和穩定性，加強生態環境保護和修復。同時，在規劃編制過程中，將生態保護放在首位，重視鄉鎮的自然環境、生態系統和生物多樣性保護，確保規劃方案在滿足人類需求的同時，最大限度地減少對自然環境的破壞，實現人與自然的和諧共生。二是優化空間布局。結合鄉鎮的自然地理特征、生態環境狀況和經濟社會發展需求，合理安排居住、產業、生態等空間，優化功能分區，確保鄉鎮發展的合理性和可持續性。三是強化公共設施建設，注重民生保障。加強基礎設施建設，提高鄉鎮的交通、通信、供水、供電等基礎設施水平，為居民創造宜居、宜業的良好環境。

3.2 合理編制規劃

一是在規劃編制過程中應充分考慮各種因素，提高規劃的有效性和可實施性。例如，在土地利用方面，應合理預測產業發展需求的變化趨勢，確保土地利用規劃的連續性和穩定性；在生態環境保護方面，應加強生態環境監測和評估，及時發現和解決生態環境問題；在基礎設施建設方面，應加強交通、水利、電力等部門之間的規劃銜接，確保基礎設施建設的協調性和整體性。二是充分考慮不同鄉鎮的地理、經濟、文化等特征，采用相對彈性的“主導功能分區+要素控制”的鎮區規劃方法，進行針對性規劃。同時，考慮鄉鎮發展具有較大不確定性，應在規劃集中建設區域之外劃定一定比例的彈性保留空間。三是分析居民的需求和期望，確保規劃能夠滿足教育、醫療、就業、養老等基本民生需求。同時，加強公共服務設施建設，如學校、醫院、文化設施與體育設施等，提高居民的生活質量。四是在規劃中融入地方特色和文化元素，提升鄉鎮的文化吸引力和認同感[4]。

3.3 多元化規劃編制主體

政府應發揮主導作用，制定相關政策，鼓勵和引導社會力量參與鄉鎮級國土空間總體規劃的編制，并提供必要的資金支持、技術指導和政策保障，為社會力量參與規劃編制創造良好的環境。例如，邀請具有豐富經驗和專業知識的規劃機構、高校和研究機構參與規劃編制，為規劃提供科學、專業的指導；建立專家咨詢制度，充分發揮專家在規劃編制過程中的智囊作用，提高規劃的針對性和實用性。另外，在規劃編制過程中，通過問卷調查、實地考察等多種形式，廣泛征求居民、企業、社團等的意見和建議，努力實現多元利益的平衡與協調。

3.4 完善實施保障機制

首先，成立專門的規劃實施監管機構，負責監督和協調規劃的實施工作。該機構應具備一定的權力和資源，能夠有效監督和管理相關部門。其次，根據總體規劃的要求和目標，制定詳細的規劃實施計劃，明確各個階段的工作任務和責任主體。規劃實施計劃應包括時間表、預算、資源配置及風險評估等內容，以確保規劃順利實施。再次，建立規劃實施的考核機制，制定規劃實施的考核指標和方法，定期評估和考核相關部門和單位的規劃實施情況，考核結果作為對相關部門和單位績效評價的重要依據[5]。最后，對規劃實施情況加強監督和檢查，及時識別和處理規劃實施中存在的問題和面臨的風險，以確保各項工作順利進行。

4 結論

鄉鎮級國土空間總體規劃對于優化空間布局、保障發展質量具有重要意義。然而，當前鄉鎮級國土空間總體規劃仍存在較多問題，如規劃理念滯后、規劃不完善、規劃編制主體單一、規劃實施保障機制不健全等，需要采取創新規劃理念、合理編制規劃、多元化規劃編制主體及完善實施保障機制等措施，提高鄉鎮級國土空間總體規劃成效，為鄉村全面振興和縣域經濟高質量發展奠定重要基礎。

參考文獻

1 王志清.鄉鎮級國土空間總體規劃存在問題及解決思路[J].城市建設理論研究，2024（16）：1-3.

2 李晶晶，羅 研，李德江，等.鄉鎮級國土空間總體規劃基數轉換技術方法探索研究：以哈拉海鄉為例[J].測繪與空間地理信息，2023（增刊1）：104-106.

3 曾 鵬，任曉桐，楊 軍，等.海灣都市圈格局下的天津市鄉鎮國土空間規劃探索[J].小城鎮建設，2023（9）：83-92.

4 黃 賽.旅游帶動型鄉鎮國土空間總體規劃編制方法探索：以福建省莆田市仙游縣西苑鄉為例[J].建設科技，2023（20）：31-34.

5 崔立燁，趙 勇，苗潤濤，等.問題導向下河北省鄉鎮國土空間總體規劃編制思考[J].理想空間，2020（2）：64-67.