縣域灌區農業用水權改革的實踐探索

摘 要：以內鄉縣打磨崗水庫灌區農業用水改革試點為例，對縣域灌區農業用水合理調控進行深入研究，旨在為我國農業用水集約化發展，推動農業示范基地建設提供一定的借鑒和幫助。依據試點灌區實際情況，通過政策分析、改革實施措施分析，從細化水權、科學定價；優化管理，提升效益；水權回購，市場交易3個方面進行了深入研究，提供了一系列改革的方法和措施。內鄉縣打磨崗水庫灌區對灌區農業用水權改革的理論與實踐進行了深入融合，是農業用水權試點改革路徑的具體化探索，對農業用水試點改革有一定的參考價值。

關鍵詞：縣域灌區；農業用水權；集約化；試點改革

中圖分類號：F323.21 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2024）10-54-4

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2024.10.010

0 引言

我國氣候具有季風顯著、雨熱同期、類型復雜多樣的三大典型特征，這些特征對農業生產產生了顯著的影響。降水過分集中于夏季，導致春季干旱、夏季洪澇現象嚴重，降水年際變化大也導致旱澇災害時有發生。因此，發揮農田水利設施的調控作用，對灌區農業生產至關重要。此研究以內鄉縣打磨崗水庫灌區為例，對其農業用水改革進行深入研究，旨在為縣域灌區農業用水合理調控提供相關經驗，從而推動我國農業示范基地建設，保障國家糧食安全。

1 灌區概況

內鄉縣打磨崗水庫灌區位于內鄉縣東北35 km的淺山丘陵地區，處于暖溫帶向北亞熱帶過渡地帶，屬于北亞熱帶季風型大陸性氣候區，四季分明，春秋季較短，冬夏季較長。該地區春季溫度回升快，前期少雨干旱，后期常出現低溫陰雨天氣；夏季受西太平洋副熱帶高壓控制，氣溫高且降雨集中；秋季溫差較大，時有連綿陰雨；冬季為強大的亞洲大陸冷空氣籠罩，寒冷干燥。該地區多年平均日照時數為2 019 h，屬河南省光能資源低值區，多年平均氣溫為15.1 ℃，多年平均風速為2.1 m/s，年平均水面蒸發量為769 mm。內鄉縣年平均降水量為803.2 mm，降水年內分配不均勻，主要集中在6—9月（占全年降水量的60%以上）。

打磨崗水庫灌區工程始建于2003年，并于2006年開始灌溉，先后實施了國家農業綜合開發水利骨干工程、抗旱應急灌溉工程、新增農資補貼高效節水示范區工程、小型農田水利重點縣項目、重點中型灌區續建配套與節水改造等項目。該灌區水源為打磨崗水庫和云露湖水庫，總庫容達3 430.6萬m3，有效灌溉面積為7 853 hm2，占全縣耕地面積比重為13.51%。該灌區內高標準農田（高效節水灌溉）面積為7 473 hm2，是河南省丘陵地區唯一全部采用自壓管道輸水灌溉的中型灌區。

該灌區的主要農作物為煙葉、花生、小麥和玉米，農業用水涉及4個鎮的32個行政村，惠及10萬余人。該灌區灌溉設施包括2條干管，全長為23.4 km；7條支管，全長為47.12 km；1 100條斗農管，全長為334.5 km；移動軟管和移動微噴帶總長度為299.8 km；550座閘閥房；5 141個出水口，已基本實現高效節水灌溉的全覆蓋。該灌區節水灌溉面積覆蓋率達98%，其中斗口及以上灌溉用水計量率為100%，灌溉水有效利用系數接近0.85。

2 政策背景

自黨的十八大以來，為保證國家水安全，習近平總書記提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，為新時代水利改革指明了方向。2016年，國務院辦公廳印發了《關于推進農業水價綜合改革的意見》（國辦發〔2016〕2號）；2021年，南陽市人民政府辦公室印發了《關于南陽市持續深化四水同治 統籌推進五水綜改實施意見（試行）的通知》（宛政辦〔2021〕38號）。這些政策文件的下達，為轄區縣域建立灌區農業用水權制度提供了相關依據。

3 改革舉措

此試點結合當地實際情況，圍繞水資源“確權到戶→中心收儲→水權交易→精準獎補”四步工作法開展農業用水權改革。整體而言，農業用水權改革試點采取宏觀計劃配額和微觀價值驅動相結合的方式進行深化改革，即宏觀上灌區的水資源配置采用計劃配額，統一協調，按需分配；微觀上依據灌區所在地市場情況，以供求關系為依據進行調整，通過價值驅動方式實現灌區水資源的高效利用，一定程度上達到節水的目的，最終實現水資源的優化配置。

2021年，打磨崗水庫灌區試行水權分配制度。基于地域特征和現狀條件，內鄉縣水利局向灌區32個村頒發農業灌溉用水權證，水權額度為2 051.25 m3/hm2，水權證使用期限為5年。

3.1 細化水權，科學定價

3.1.1 明晰初始水權，實行定額管理

農業用水權分配是根據種植結構和需水量，綜合考慮供需平衡，按照“以水定需、以水定地、量水而行”的原則，做好灌區農業灌溉用水總量控制和定額管理。根據河南省農業灌溉定額標準《農業用水定額》（DB 41/T958—2014），結合灌區實際情況，測算灌區小麥、玉米、辣椒、煙葉等作物的灌溉定額。根據灌區種植結構比例，按照加權平均的方式推算出平均灌溉定額。筆者對此試點的可利用灌溉水源進行了測試，并與灌區現有設計灌溉保證率進行對比，綜合測算出打磨崗水庫灌區灌溉定額為2 051.25 m3/hm2。

2018年5月，打磨崗水庫灌區成立了農民用水者協會。在該協會運行多年后，區域內用水戶積極參與灌區管理，實現了民主決策、互幫互助、自我積累、自我監督和自我發展。根據農民用水者協會管理的耕地面積乘以灌溉定額來確定各用水者協會會員單位的用水權總量，并將用水權總量分配至各用水協會會員單位（以村為單位），再由協會將水權配額到戶，發放用水權證，并與協會專干簽訂管護責任書。用水戶的用水權以灌區農業取水許可量為上限，將通過全國水權交易系統生成統一的用水權屬憑證，從而使水權看得見、摸得著、可轉讓［1］。

3.1.2 完善計量設施，夯實定價基礎

精準的用水計量是灌溉用水確權到戶的基礎［2］。通過多次爭取農業水價改革等項目，該灌區完成了所有水表的智能改造。改造后，用戶能夠通過微信、支付寶等方式繳納水費，管理人員則能夠通過信息化平臺實時監控管道流量、水表用水量和剩余水量等信息，并遠程操作閥門開關。智能化改造以后，該灌區用水計量實現了智能化全覆蓋，不僅方便了群眾用水，而且為水權改革奠定了基礎。目前，該灌區已經實現了用水計量全覆蓋，為推廣按量收費和統一農業用水價格提供了數據支持。

3.1.3 嚴格成本測算，科學合理定價

打磨崗水庫灌區運行保障中心依據試點實施方案，結合政府定價成本監審的相關政策及規定，對灌區供水全成本、骨干工程運行成本和末級渠系運行成本進行了測算。根據河南省相關文件精神，結合打磨崗水庫灌區實際情況，實行計量水價，計量點以管網終端計量節制閥出水口為準，水價實行分類、分檔定價。糧食作物定額內水量的水價為0.3元/m3，超過定額20%以內的部分按照0.4元/m3計收水費，超過定額20%以外的部分按照0.6元/m3計收水費。經濟作物用水價格為0.5元/m3，養殖業用水價格為0.78元/m3，工業企業用水價格為1.1元/m3，也分別制訂了超定額累進加價標準［3］。

3.2 優化管理，提升效益

3.2.1 加強用水終端管理，提高管理效率

該灌區已完成用水信息管理平臺建設，實現了灌區基礎信息管理、農業用水組織信息管理（包括管理范圍、人員構成、取用水量等）、農業水價信息管理、水費收取信息管理、水權分配及確權管理等功能。同時，該灌區按站域分布建立雨量遙測站和自動氣象站，對灌區水雨情進行監測，可實現實時查詢及統計分析，方便灌區水資源調度和管理。該信息平臺生成的報表、圖表等，可實現資源共享。

3.2.2 成立農民用水者協會，提升供水服務

目前，該灌區的農民用水者協會已發展32個會員單位，實現了灌區內行政村全覆蓋，并實行“灌區管理單位+農民用水者協會”的“專管+群管”管理模式。這種模式明確了計量水表以上干、支、斗管的運維管理由灌區管理單位負責，計量水表以下田間工程的運維管理由農民用水者協會負責。同時，農民用水者協會還負責水費的收繳工作，并為農戶提供與水利相關的技術咨詢服務。

3.2.3 建立節水精準補貼獎勵機制，提升節水效益

打磨崗水庫灌區在完善水價形成機制的基礎上，同步建立與節水成效、調價幅度、財力狀況及用水戶承受能力相匹配的農業用水精準補貼機制，明確了補貼范圍和標準、補貼兌現方式及補貼資金來源等內容。補貼標準根據定額內用水成本與運行維護成本的差額確定，補貼的重點為種糧農民，主要針對從事小麥、玉米、薯類等糧食作物種植的定額內用水量，對農業用水量未超過灌溉定額、水費足額繳納、組織管理規范的用水主體給予補貼。該灌區末級管網補貼標準為0.02元/m3，超過定額部分不享受政府補貼。《內鄉縣農業水價綜合改革獎補辦法》明確了獎補資金來源于各級財政安排的可用于農業水價綜合改革、水利工程維修養護補助等的獎補資金。該灌區對積極推廣節水技術、調整優化種植業結構、取得節水成效的用水主體給予獎勵，對符合農業節水獎勵政策的用水主體，定額內用水量每減少20%就獎勵30元/hm2。

3.3 水權回購，市場交易

3.3.1 統一用水權回購

打磨崗水庫灌區運行保障中心對農民用水者協會各成員單位結余的水量進行收儲，依托現有國資背景的企業組建灌區用水權回購組織，建立公開透明、規范高效的回購機制，進行灌溉用水權的回購。該灌區通過回購激發農民用水組織主動節水的意識，不僅盤活了灌區水資源存量，滿足了灌區經濟社會發展的用水需求，而且構建了用水權水交易市場的長效發展機制。

3.3.2 創新交易方式

根據《推進用水權改革的指導意見》（水資管〔2022〕333號）、《用水權交易管理規則（試行）》（水財務〔2024〕9號）及《河南省水權交易管理辦法（試行）》等政策文件，內鄉縣制訂了農業用水權交易方式。

3.3.2.1 確定可進行交易的農業用水權

內鄉縣確定可進行交易的農業用水權包括：灌區管理單位等通過非財政投資實施節水改造后節約的取水權，或在取水許可有效期和限額內尚未使用的取水權；灌溉用水戶或用水組織等通過農藝節水、工程節水、調整種植結構等節約的灌溉用水戶水權，或用水權屬憑證有效期和限額內尚未使用的灌溉用水戶水權。

3.3.2.2 明確參與主體

內鄉縣人民政府是用水權收儲過程的監督者，根據區域水資源總量控制目標、保障發展需求、市場供需形勢等，監督用水權市場回購、出售、儲備部分用水權。

縣級以上人民政府水行政主管部門負責本轄區內用水權收儲交易的合規性審核及收儲的相關技術工作，包括可收儲指標認定，履行用水權收儲交易的監督管理職能等。

出讓方是具有用水使用權并且具有節水指標量的灌區或農村用水者協會等。

受讓方，即需水方，是指自身用水指標不足，迫切需要用水權交易獲得用水指標的用水單位或個人。農業用水權收儲完成后，被收儲方應依據有關規定辦理取水許可證或用水權屬憑證變更手續。其中，交易期限不超過1年的，無需辦理變更手續，審批機關在交易批準文件中對收儲后雙方的許可水量和用水權數量、水資源用途、年度取水計劃等予以明確。收儲期滿后，收儲的農業灌溉水權歸還被收儲方。內鄉縣推動多種形式的灌溉用水戶用水權交易，開展灌區內農戶間、農民用水者協會間、農業與工業間等不同形式的用水權交易，包括實體水量及水系內用水指標的交易，促成農業用水權向規模化養殖場或工業企業交易［3］。

3.3.2.3 建設內鄉縣農業用水權交易平臺

內鄉縣農業用水權交易平臺是辦理農業用水權交易業務的主要執辦人，是受縣人民政府委托，專業化從事用水權市場化收儲的服務商。

3.3.3 嚴格交易監管

監督管理主體有縣級以上人民政府、縣級以上人民政府水行政主管部門、財政局等部門，對回購交易平臺的組建、運行實施全過程監管和全面指導。除政府監管外，平臺本身與社會中介組織也是監督管理的重要主體。政府監管、平臺與社會中介組織自律監管共同組成了內鄉縣農業用水權市場化回購交易平臺的監管格局。我國應建立農業用水權交易監管機制，完成全國水權交易系統的部署與應用，加快形成歸屬清晰、權責明確、流轉順暢、監管有效的農業用水權管理工作格局，提升水資源優化配置和集約節約安全利用水平，促進生態文明建設和高質量發展。

4 試行效果與影響

4.1 成效分析

4.1.1 經濟效益

打磨崗水庫灌區灌溉基礎設施配套到位、節水灌溉技術裝備普遍應用，灌溉用水量由原來的3 000 m3/hm2降為600 m3/hm2，節約用水量為2 400 m3/hm2。小麥的產量由最初的3 750 kg/hm2增長到7 500 kg/hm2。灌區作物有了灌溉保證后，群眾積極調整產業結構，大力發展煙葉、辣椒等經濟作物種植，僅種植煙葉一項就實現增收60 000元/hm2左右，極大地提高了廣大農民種經濟作物的積極性。節水后，多余的水資源可轉移用于畜牧養殖、工業生產等領域，水效益明顯，加快了相關產業發展。牧原公司先后在灌區建設了11個大型養殖場，帶動當地發展了12個300頭以上的規模養殖場，有效加快了內鄉縣畜牧產業的發展。

4.1.2 社會效益

分類水價制度的建立使農業灌溉用水的價值得以體現，有利于社會資本向農田水利建設領域流動，促進農田水利設施建設和管理主體多元化，為農田水利設施長效運行奠定了物質技術基礎。精準補貼和節水獎勵機制的建立，調動了農民節水灌溉的積極性。節水有補貼、節水有獎勵，節水降本、節水增收，促進了人水和諧。

4.1.3 生態效益

高效節水灌溉等綠色生產方式普遍應用，促進了灌區生態環境的改善。一是節水壓采。通過減少灌溉對地下水的開采量，地下水超采漏斗區水位得到回升，地下水實現采補平衡，減少了地質災害發生，有利于地下水資源的可持續利用。二是節水減排。節約農業灌溉用水量，可相應減少對殘留于土壤表面的農藥、化肥的沖刷量，從而減少氨氮等污染物對水體和土壤造成的污染。

4.2 水情動態

用水權交易平臺應用物聯網、互聯網、測控、大數據、金融水利等多行業新技術，并與政策管控機制進行有機融合，構建了基于水聯網技術的智慧水市場。利用水聯網的數據感知和遠程傳輸技術，該平臺能夠實時監測灌區水資源利用和水市場的運行情況。

4.3 金融創新

用水權交易系統平臺可以實現農田水利項目的穩定收益，量化水利工程社會效益，利用灌區農田水利設施產權及收益權進行融資借貸，從而減輕財政壓力。此外，這還催生了農田水利設施及其配套供水單位的水資源保險的大力發展，并促進了以農田水利設施為主的合作投資建設模式發展。

5 結束語

綜上所述，打磨崗水庫灌區隨著農業用水權改革的深入，在保障灌區農業用水基本需求的同時，實現了縣域灌區農業用水的集約化調控。這是灌區農業用水權試點改革路徑的具體化探索。自改革至今，打磨崗灌區通過水權細化、優化管理和市場調控措施的實施，使水資源集約化利用更加充分，一定程度上帶動了灌區農業經濟的發展，為灌區農業向數字化、多樣化發展推進起到了積極的促進作用。

參考文獻：

［1］賈彥.我國用水權交易的地方實踐和改革路徑探索［J］.產權導刊，2024（6）：20-26.

［2］陳金木，王俊杰.我國水權改革進展、成效及展望［J］.水利發展研究，2020，20（10）：70-74.

［3］馮靜華.固原市用水權改革實踐與思考［J］.水資源開發與管理，2023，9（12）：78-80，84.