邵陽(yáng)市土地利用現(xiàn)狀及優(yōu)化路徑研究

摘要：在“三區(qū)三線”劃定的背景下，邵陽(yáng)市面臨發(fā)展空間緊約束、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等多重壓力，急需全面持續(xù)推動(dòng)土地資源節(jié)約集約利用。通過(guò)對(duì)工業(yè)園區(qū)及市場(chǎng)主體進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，分析邵陽(yáng)市的土地利用現(xiàn)狀和存量土地問(wèn)題成因，并提出邵陽(yáng)市土地控增盤存的節(jié)約集約利用路徑。

關(guān)鍵詞：土地利用；存量土地；節(jié)約集約利用

中圖分類號(hào)：F299.23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-9500（2024）07-0-03

DOI：10.3969/j.issn.1008-9500.2024.07.039

Research on Land Use Status and Optimization Path in Shaoyang City

LIU Jinghuan

（Shaoyang Natural Resources and Planning Bureau， Shaoyang 422000， China）

Abstract： Against the backdrop of the “three zones and three lines” policy， Shaoyang City is facing multiple pressures such as tight development space constraints and the need to undertake industrial transfer. It urgently needs to comprehensively and continuously promote the efficient and intensive use of land resources. By conducting on-site research on industrial parks and market entities， this study analyzes the current status of land use and the causes of existing land problems in Shaoyang City， and proposes an economical and intensive utilization path for controlling and increasing land inventory in Shaoyang City.

Keywords： land use; existing land; conservation and intensive utilization

土地資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和空間載體，節(jié)約利用土地是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措。邵陽(yáng)市域土地總面積為20 824 km2，土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度為7.86%，遠(yuǎn)低于湖南省平均水平，急需全面持續(xù)推動(dòng)土地資源節(jié)約利用。

1 邵陽(yáng)市土地利用現(xiàn)狀

1.1 存量處置有貨無(wú)市

土地市場(chǎng)萎縮，掛牌出讓宗地出現(xiàn)流拍[1]。近年來(lái)，批回的商服用地及住宅土地，原意向人頻頻撤資，無(wú)法按原計(jì)劃供地。例如，邵陽(yáng)市某產(chǎn)業(yè)園的用地近13.3 hm2，用地批回后，投資意向人撤資。2023年，邵陽(yáng)市共有批而未供土地4 035.4 hm2，按30%計(jì)處置任務(wù)為1 200 hm2左右。2023年1—7月，邵陽(yáng)市的實(shí)際供應(yīng)土地僅411.3 hm2，其中存量土地供應(yīng)占67.61%，以此比例類推，要完成批而未供土地處置任務(wù)，全年供應(yīng)量要達(dá)到1 786.6 hm2。

1.2 閑置土地盤而不活

2023年，邵陽(yáng)市閑置673.3 hm2土地，從投資方來(lái)看，屬于政府投資建設(shè)的項(xiàng)目有163個(gè)，屬于社會(huì)投資建設(shè)的項(xiàng)目有222個(gè)。閑置土地處置要無(wú)償收回有壓力，有償收回?zé)o資金，主要措施是督促開(kāi)工、延期開(kāi)工。在地方現(xiàn)有財(cái)政狀況下，沒(méi)有啟動(dòng)的政府投資項(xiàng)目要再籌資金建設(shè)難上加難。在房地產(chǎn)市場(chǎng)疲軟的情況下，如被動(dòng)、應(yīng)付開(kāi)工，可能導(dǎo)致中途停工，閑置土地“盤”而未“活”。

1.3 整體開(kāi)發(fā)利用水平低

2023年1—11月，邵陽(yáng)市單位地區(qū)生產(chǎn)總值建設(shè)用地使用面積為4.2 hm2，其中新寧縣、城步縣超過(guò)6.7 hm2。與2022年相比，邵陽(yáng)市單位地區(qū)生產(chǎn)總值使用土地面積增大，幅度為4.78%，土地利用水平持續(xù)走低。

2 土地利用問(wèn)題的成因

2.1 處置底數(shù)難摸清

由于機(jī)構(gòu)改革、人員輪換，邵陽(yáng)市批而未供的土地沒(méi)有詳細(xì)清單，基層沒(méi)有足夠的工作人員，無(wú)法核實(shí)清楚。

2.2 基礎(chǔ)設(shè)施難配套

目前，地方財(cái)政困難，化債要求也十分嚴(yán)格。對(duì)于一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府無(wú)法拿出資金進(jìn)行征地拆遷，周邊土地供應(yīng)后，也無(wú)法開(kāi)工建設(shè)，造成新的閑置。

2.3 供應(yīng)周期難把握

住宅土地出讓實(shí)行清單制計(jì)劃供地，3個(gè)月為一個(gè)周期，無(wú)法做到及時(shí)出讓。受項(xiàng)目前期征地拆遷、矛盾處置等影響，項(xiàng)目難以通過(guò)“凈地”系統(tǒng)。各類督查要求盡快動(dòng)工，造成大量實(shí)際建成未供地。

2.4 遺留問(wèn)題難處置

為完成批而未供處置任務(wù)，一些之前未供的公園綠地、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目全都劃給自然資源部門，造成土地閑置。另外，工程范圍與實(shí)際需供項(xiàng)目存在重疊。歷史毛地出讓后無(wú)法征拆到位，地塊房屋眾多，拆遷難度非常大，很難消除閑置。

2.5 園區(qū)管理模式難改變

部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)的招商門檻低，優(yōu)質(zhì)企業(yè)、重大項(xiàng)目占比不高，甚至形成“購(gòu)地、抵押、建廠、生產(chǎn)、還貸”的模式。園區(qū)在項(xiàng)目招引前和建設(shè)中，對(duì)土地利用和投資強(qiáng)度等方面沒(méi)有剛性的規(guī)定和約束，導(dǎo)致入園企業(yè)重視土地的獲得，輕視土地的開(kāi)發(fā)利用。

3 促進(jìn)土地利用的建議

為了促進(jìn)邵陽(yáng)市土地利用，結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋乩矛F(xiàn)狀，提出相應(yīng)的優(yōu)化建議。

3.1 開(kāi)展整治攻堅(jiān)，盤活存量建設(shè)用地

3.1.1 消化批而未供土地

第一，梳理清單。全面梳理邵陽(yáng)市批準(zhǔn)的建設(shè)用地，從部、省相關(guān)系統(tǒng)中導(dǎo)出批回建設(shè)用地清單、批供對(duì)應(yīng)清單，進(jìn)建立分類處置清單，形成清晰明確的處置任務(wù)。第二，實(shí)行“三先”原則。梳理清單后，按照先易后難、先大后小、先熟后生的處置原則進(jìn)行處置。根據(jù)對(duì)重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目土地征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施后，直接核發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)劃撥決定書(shū)的規(guī)定，可通過(guò)完善手續(xù)方式將大面積的道路用地項(xiàng)目通過(guò)劃撥方式消化[1]。第三，建立三層疊圖。對(duì)批而未供土地?cái)?shù)據(jù)整理上圖，整理批準(zhǔn)建設(shè)用地矢量數(shù)據(jù)，建立批地圖層；從部監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)下載所有供應(yīng)項(xiàng)目坐標(biāo)，合并成一個(gè)供地圖層。通過(guò)疊加3個(gè)圖層的地理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)批而未供土地可視化，為政府決策提供數(shù)據(jù)支撐。

3.1.2 堅(jiān)持以用為先，推進(jìn)閑置土地處置

第一，核實(shí)真假閑置。結(jié)合整改查，全面梳理歷年來(lái)巡視巡察、土地督察、各類審計(jì)等上級(jí)交辦的閑置土地處置情況。對(duì)土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)中提示的閑置土地信息，逐一提取坐標(biāo)，對(duì)比“一張圖”遙感影像摸排。結(jié)合日常查，根據(jù)基層巡查反映的情況，逐一核查是否存在土地閑置行為。“三查”綜合，對(duì)土地實(shí)際已竣工宗地，應(yīng)銷盡銷，及時(shí)上傳資料進(jìn)行銷號(hào)。第二，核實(shí)真假項(xiàng)目。重點(diǎn)核實(shí)公司名下的閑置土地項(xiàng)目，對(duì)因政策、資金無(wú)項(xiàng)目落地的土地全部依法收回。對(duì)因項(xiàng)目條件變化且有實(shí)施前景的，應(yīng)通過(guò)依法變更土地用途或規(guī)劃條件等方式幫助項(xiàng)目盡快開(kāi)工。第三，核實(shí)真假原因。按照開(kāi)發(fā)利用部門負(fù)責(zé)發(fā)現(xiàn)、移交線索，執(zhí)法部門負(fù)責(zé)調(diào)查、認(rèn)定、處置的職責(zé)分工，對(duì)閑置原因沒(méi)有認(rèn)定的閑置土地項(xiàng)目，全部交由執(zhí)法部門進(jìn)行調(diào)查認(rèn)定。針對(duì)企業(yè)原因造成閑置的土地，依法采取收取閑置費(fèi)或無(wú)償收回等措施，督促企業(yè)限期開(kāi)工?。

3.1.3 開(kāi)發(fā)低效土地

第一，加速使用權(quán)正向流轉(zhuǎn)。將低效土地利用納入年度儲(chǔ)備土地計(jì)劃編制研究，對(duì)可協(xié)商一致的，以土地儲(chǔ)備的方式收回全部或部分建設(shè)用地使用權(quán)。將具備轉(zhuǎn)讓條件的低效土地接入“土地超市”，引導(dǎo)進(jìn)入土地二級(jí)市場(chǎng)。對(duì)工業(yè)低效土地上的閑置廠房，推動(dòng)部分符合條件的小、散、亂產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造“退城入園”，推進(jìn)閑置廠房再生利用。第二，挖潛發(fā)展空間。支持工業(yè)項(xiàng)目用地向地下挖掘空間建設(shè)倉(cāng)庫(kù)、泊車位、食堂等配套設(shè)施。在符合安全和環(huán)境保護(hù)等技術(shù)規(guī)范的基礎(chǔ)上，支持工業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行廠房加層、廠區(qū)改造、內(nèi)部用地整理，向上爭(zhēng)取空間。工業(yè)用地結(jié)建的地下空間建筑面積可不計(jì)容，提高的容積率，不增收土地出讓金[2-3]。第三，推進(jìn)零星土地利用。支持具有開(kāi)發(fā)潛力和市場(chǎng)前景的項(xiàng)目主題收購(gòu)相鄰多宗低效工業(yè)用地地塊，進(jìn)行集中規(guī)劃利用。

3.2 加快制度建設(shè)，建立長(zhǎng)效管理機(jī)制

3.2.1 強(qiáng)化空間規(guī)劃管控制度

第一，加快規(guī)劃編制。全面推進(jìn)“多規(guī)合一”，將城市設(shè)計(jì)貫穿國(guó)土空間總體規(guī)劃全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋，將國(guó)土空間專項(xiàng)規(guī)劃主要內(nèi)容納入國(guó)土空間總體規(guī)劃統(tǒng)一管理，形成國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”。第二，規(guī)范規(guī)劃審批。采取“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”等措施，實(shí)行城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)外有別的規(guī)劃管控方式。所有規(guī)劃管控措施全部在“一張圖”上精準(zhǔn)實(shí)施，并報(bào)規(guī)委會(huì)審批。第三，實(shí)施規(guī)劃監(jiān)督。通過(guò)規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)，定期進(jìn)行規(guī)劃實(shí)施情況檢查，控制城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模和農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模。

3.2.2 完善建設(shè)用地使用制度

第一，高效配置新增建設(shè)用地。按照“計(jì)劃指標(biāo)保重點(diǎn)、一般項(xiàng)目挖存量”的思路編制年度用地計(jì)劃，保障重大項(xiàng)目、基礎(chǔ)民生項(xiàng)目建設(shè)，補(bǔ)齊人均公共服務(wù)設(shè)施配置短板。第二，科學(xué)引導(dǎo)項(xiàng)目合理選址。編制節(jié)約集約用地專章，分析重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目占用耕地的合理性、不可避讓生態(tài)保護(hù)紅線的充分性、節(jié)地水平的先進(jìn)性等[4]。第三，建立要素會(huì)商保障機(jī)制。建立重大建設(shè)項(xiàng)目全生命周期保障服務(wù)機(jī)制，把好項(xiàng)目供地前預(yù)審關(guān)、供地環(huán)節(jié)關(guān)、批后監(jiān)管關(guān)等用地工作必要環(huán)節(jié)和時(shí)序，加強(qiáng)全程調(diào)度和跟蹤問(wèn)效。

3.2.3 完善土地市場(chǎng)配置制度

第一，推行“標(biāo)準(zhǔn)地”+“清單制”供應(yīng)。在完成“標(biāo)準(zhǔn)地”區(qū)域評(píng)估的基礎(chǔ)上，合理提出產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”的投資強(qiáng)度、能耗、環(huán)境、建設(shè)及畝均稅收等控制性指標(biāo)，編制擬出讓地塊的“用地清單”。“用地清單”與出讓公告一并發(fā)布，并作為項(xiàng)目審批管理、技術(shù)審查的主要依據(jù)。在項(xiàng)目單位簽訂土地出讓合同后，原則上1個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)項(xiàng)目核準(zhǔn)（備案）、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證等4個(gè)審批事項(xiàng)，確保企業(yè)拿地后即可開(kāi)工建設(shè)。第二，探索多方式供應(yīng)工業(yè)用地。完善先租后讓、長(zhǎng)期租賃、租讓結(jié)合、彈性年期供應(yīng)等配置方式，對(duì)不同配置方式靈活確定使用年期、地價(jià)和租金[5]。

3.3 落實(shí)責(zé)任考核，提升節(jié)約用地水平

3.3.1 健全共同責(zé)任機(jī)制

堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，建立空間規(guī)劃委員會(huì)和土地管理委員會(huì)協(xié)同配合的自然資源節(jié)約集約利用工作機(jī)制，強(qiáng)化地方政府和開(kāi)發(fā)園區(qū)招商引資的責(zé)任以及對(duì)項(xiàng)目用地進(jìn)展監(jiān)督管理的責(zé)任。

3.3.2 加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)

第一，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家和省級(jí)出臺(tái)的建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步規(guī)范開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)工作，嚴(yán)格控制建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)模。第二，積極開(kāi)展對(duì)企業(yè)用地的考核評(píng)價(jià)，將企業(yè)節(jié)約集約利用土地作為企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)和獲取相關(guān)政策支持的重要依據(jù)之一，促使節(jié)約集約利用土地成為企業(yè)自覺(jué)行為。

3.3.3 強(qiáng)化責(zé)任目標(biāo)考核

繼續(xù)堅(jiān)持將節(jié)約集約利用土地納入政府年度考核指標(biāo)體系，完善正負(fù)激勵(lì)措施，增強(qiáng)資源節(jié)約集約利用的內(nèi)生動(dòng)力。同時(shí)，批而未供土地、閑置土地等存量處置工作納入政府過(guò)程性考核內(nèi)容，每?jī)蓚€(gè)月對(duì)縣市區(qū)人民政府進(jìn)行一次排名，約談排名末位的縣市政府主要負(fù)責(zé)人，全面壓實(shí)整改處置責(zé)任。

4 結(jié)論

精確掌握土地存量，審慎、穩(wěn)妥推進(jìn)存量土地有效處置是提升土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的基礎(chǔ)，是科學(xué)投放增量土地的前提。未來(lái)，應(yīng)全面盤活存量建設(shè)用地，嚴(yán)防“邊清邊增”，建立完善的土地利用責(zé)任考核機(jī)制，全面提升土地節(jié)約集約水平。

參考文獻(xiàn)

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