耕地種植用途管控的現實困境、法理反思與制度設計

摘要：研究目的：分析耕地種植用途管控的法律政策內在沖突，探究其法理基礎并提出制度設計方案。研究方法：規范分析法、演繹推理法。研究結果：當前耕地種植用途管控制度存在著執行效果與政策目標的偏離、不同立法導向下規范價值的沖突、公權限制與私權保護之間的矛盾。利益平衡理論可作為耕地種植用途管控的法理依據，其蘊含的系統治理觀可有效填補其他理論供給不足的問題，實現多元價值平衡。研究結論：在利益平衡理論下，應改變單純公法管制思路，引入契約等私法理念，增強管制彈性，平衡公權管控剛性與私法經營自主權；協調耕地的糧食安全保障功能與經濟效益功能，遵循經濟規律與自然規律，分類分區設定不同的管控強度；根據管制強度建立多元補償機制，對被管制者予以公平合理補償。

關鍵詞：耕地種植用途管控；經營自主權；利益平衡理論；補償

中圖分類號：D922.3 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2024）07-0032-09

基金項目：國家社會科學基金青年項目（20CFX040）。

穩定糧食播種面積是確保國家糧食安全的重要手段。近年來，受經濟利益驅使、地方政府政績觀影響等多種因素，一些地方引導社會資本下鄉大規模流轉耕地種植非糧作物[1]，或者延續傳統種植習慣，擴大非糧種植規模[2]等，導致糧食播種面積不斷減少。對此，國家大力開展“非糧化”整治行動，強調不能單純以經濟效益決定耕地用途，應將有限的耕地優先用于種糧，確保良田糧用、種糧面積穩定，《糧食安全保障法》第13條在法律層面首次明確規定“加強耕地種植用途管控，落實耕地利用優先序”。在“非糧化”整治行動中，部分地方的執行效果與政策目標發生了一定偏離，在整治工作取得成效的同時，暴露出“農民難理解、經濟損失大、管控成本高”等隱性問題，超出了政策本意。這些隱性問題產生的深層次原因可歸結為三個方面：第一，管控的實踐效果無法契合政策的多重目標要求，導致地方在推動落實中過于追求單一目標實現，而忽視政策的完整期待與要求；第二，以《土地管理法》為代表的強管制型立法與以《鄉村振興促進法》為代表的重發展型立法，在價值理念上存在著一定沖突，導致耕地的用途功能存在法理上的分歧；第三，在充分保障農民土地權益的背景下，耕地經營自主權與耕地種植用途管控在一定程度上形成制度齟齬，導致私權利與公權力難以有效平衡。這些深層次矛盾使得從法理上探尋有效的利益化解依據成為必要。

學界從不同視角探析耕地種植用途管控的法理依據，包括構建以國家干預理論為核心的種植用途管制法律分析框架[3]，以耕地發展權構建管制補償的法律基礎[4]，以公共役權構建公權限制耕地私權的法律基礎[5]，從耕地多功能性以及土地分離、共享、韌性等多元理論中探究耕地彈性管控的理論基礎[6]。也有研究探尋基于管控產生利益沖突的有效解決路徑，包括在公私法相結合的理論構建中探尋賦予農民耕地保護義務的可行性[7]，從國家利益、社會利益、個體利益多維角度構建耕地用途管控的法律本位觀[8]，從政府各部門職責分工的角度探視管控的效能提升[9]等。現有研究就耕地種植用途管控的法理基礎已進行了有益探索，但在應對多元交織的深層次矛盾時仍顯得“局限有余且貢獻不夠”，難以滿足多元主體利益訴求，亦難以調和現有法律規范之間的價值沖突。這使得有必要從耕地種植用途管控的合法依據與合理限度平衡視角，重新審視耕地種植用途的法理基礎，以解決政策法律執行中產生的深層次矛盾。本文旨在分析“非糧化”管控的利益沖突，反思耕地種植用途管控的法理依據，嘗試在利益平衡理論下提出制度設計建議。

1 耕地種植用途管控的制度實踐及利益沖突

從“非糧化”整治的實踐來看，地方政府嚴格落實管控的目標要求，積極采取措施穩定糧食播種面積，取得了一定成效。但與此同時，問題和矛盾也隨之而來：管制的效果與目標要求依然存在差距，現有法律之間存在規范抵牾。

1.1 制度目標與地方實踐：要求愈發嚴格與落實多措并舉

第一，糧食安全背景下種植用途管控的要求愈發嚴格。當前耕地種植用途管控整體上呈現出“細化耕地、限定作物”的規范特征，且隨著管控內容的具體細化和管控手段的豐富多元，制度整體上趨于嚴格。從中央政策可以看出，耕地用途已不能簡單理解為維持農業生產，而且應將有限且優質的耕地用于糧食生產。在此目標之下，耕地具有利用上的優先序，近幾年中央“一號文件”按照一般耕地、永久基本農田和高標準農田的分類方式，依次收窄三類耕地的種植用途，進而指向“保障糧食種植面積”，并提出要探索建立耕地種植用途管控機制，合理安排“非糧化”恢復時序（表1）。法律法規重點從兩個方面對此進行了表達：一方面，將耕地利用優先序由政策上升為法律，為落實種植用途管控政策提供了法律依據；另一方面，規定違反種植用途管控需要承擔相應的法律責任，增加管控的法律手段（表2）。

第二，地方多措并舉實施耕地“非糧化”治理。自2020年國務院辦公廳下發防止耕地“非糧化”的意見后，地方政府積極開展整治行動，采取多元手段嚴格管控耕地種植用途。如廣東某地大力開展桉樹清理騰退行動，按時間要求卡點清除耕地上的桉樹，保證糧食和重要農產品種植面積。隨著“非糧化”整治工作逐漸推開并走向深入，部分地方開始在省域范圍內集中開展整治，如湖南、浙江均出臺省級層面的“非糧化”治理工作方案，浙江明確將耕地上種植的苗木花卉、水果茶葉等多年生經濟作物作為重點整治對象，要求逐步騰退；湖南明確時間節點、區分作物類型，對節點后新增的和破壞耕作層的“非糧化”實行零容忍，一律清退，對存量“非糧化”耕地，設置一定緩沖期，并給予一定騰退補償資金。糧食主產區且經濟條件較好的地方，多采取資金激勵方式引導種植主體主動騰退，如四川某區設立3 000元/畝騰退補貼，兩年累計騰退2 000余畝基本農田[10]。

1.2 矛盾沖突與規范抵牾：體現在管制與發展、效果與目標之間

現有耕地種植用途管控政策和法律法規的特征可以簡要概括為“細化耕地、分類管理，良田糧用、違法有責”。各地落實政策要求，豐富管控手段，呈現出糧食播種面積穩步回升的基本趨勢。但同時存在著“農民難理解、經濟損失大、治理成本高”等隱性問題[11]。愈發嚴格的強管制立法理念與耕地經營自主權這一私法理念存在著規范上的抵牾，部分地方在履行糧食安全生產責任的同時未能充分兼顧經營主體利益，導致管控效果與政策目標存在一定偏差。

第一，強管制與重發展在立法理念上存在一定價值沖突。一方面，《土地管理法》 《黑土地保護法》 《基本農田保護條例》等法律法規堅持嚴格管控的立法理念，強調優質耕地應主要用于種糧，并且隨著《糧食安全保障法》的出臺，嚴控趨勢更加明顯，這構成地方治理“非糧化”的主要法律依據。這種公權介入源于維護國家糧食安全的公共需要，是一種強制性、限權性的行政干預。另一方面，《農業法》 《鄉村振興促進法》等法律注重挖掘農業經濟發展的多元性，如《農業法》第16條關于“調整和優化農業生產結構”制度和《鄉村振興促進法》第13條關于“推進農業結構調整，發展優勢特色產業”制度，構成地方發展特色種植的法律依據。這種公權介入基于農業經濟效益提升和農民增收的需要，是一種鼓勵性、支持性的行政干預。對比兩種立法理念，前者更多強調“安全”，后者更多強調“效益”，兩者之間存在著法律價值沖突，目前尚缺乏利益協調機制[12]。特別是“經濟理念”引導下已推動形成的水果、蔬菜、花卉等地方特色產業，已然成為消化農村勞動力、帶動農民增收致富、實現鄉村振興的重要支撐，如果僅以“安全”為由“退經還糧”，不僅會加大不同法律間的價值沖突，可能還會導致農業經濟效益回落。

第二，管控的實踐效果難以契合政策的多重目標要求。耕地種植用途管控的政策目標不應僅指向糧食播種面積[13]，還應指向農民增收和農村社會穩定，這是耕地種植用途管控制度的應有之義。根據筆者調研，個別地方在落實“非糧化”政策時“操之過急”，存在“簡單化” “一刀切”傾向，未能兼顧到多方主體利益。據某農場主反映，其前些年承包了100多畝高標準農田用于建設精品蔬菜水果種植基地，吸納了本地百余名農民就地就業，有7名貧困戶通過就業增收實現脫貧，但“非糧化”整治使其不得不按期騰退所占農田，政府給予的補償較低，前期投資建設的生產設施和各種投入無法得到充分補償。在這種情況下，糧食播種面積回升的實踐效果表面下衍生出三方面問題：經營主體被動停止經營或改變經營，帶來的是前期投入“淹沒”和改變生產后新的投入成本；執法成本導致地方財政負擔加重，補償標準過低，難以彌補經營主體所遭受的損失；就地就業農民失業，可能影響農村社會穩定。這些多方面矛盾隱患顯然與法律政策的設計初衷相違背，更難以契合政策的多重目標要求。

第三，耕地經營自主權對耕地種植用途管控的執行存在制度對沖。一方面，耕地經營主體可基于法律規定自主經營。《民法典》第331條、《農村土地承包法》第17條賦予了土地承包經營權人自主利用其所占有耕地進行耕種的權利。《民法典》第340條、《農村土地承包法》第37條也肯定了土地經營權人可對其占有的土地開展自主經營。另一方面，外部主體不得干涉承包方自主經營。《農業法》第72條明確，地方政府不得隨意以行政命令的方式責令農民種植規定農作物的行為，不能以進行農村經濟結構改革、農業產業化經營為由，侵害農民合法種植權益。《農村土地承包法》第57條規定了干涉農戶自主經營的應當承擔停止侵害、排除妨礙、恢復原狀、賠償損失等民事責任。從這些法律規定可以看出，耕地經營主體在其承包或流轉的土地上“種什么、怎么種”應由其自主決定。這些規定穩定了經營主體自主經營權，同時與《糧食安全保障法》第66條存在一定的價值沖突，如果沒有合理的利益平衡機制，必然會使得《糧食安全保障法》的執行力和執行效果因與經營自主權發生沖突而“遭受質疑”，進而導致“法律執行受阻”或“法治目標難以達成”。

2 耕地種植用途管控的法理反思與探析：利益平衡下的系統理論觀

耕地種植用途管控制度在實施過程中產生的多重矛盾和沖突，不僅反映了執行效果與政策目標之間的偏差，也揭示出法律規范之間的抵牾。探求其法理基礎應基于實踐效果所引發的制度執行偏差和法律價值沖突，構建以利益平衡理論為指引的系統理論觀。

2.1 耕地種植用途管控的現有法理基礎評析

當前，學界關于耕地種植用途管控的法理依據主要有兩種理論：一是土地社會性理論，用以解決公權力限制私權利的法權基礎缺失問題；二是土地發展權理論，用以解決權利受到限制后補償來源的合法性問題。但單獨來看，兩種理論都無法解決耕地種植用途管控制度執行中的利益沖突問題。

其一，土地社會性理論可一定程度彌補耕地種植用途管控的限權法律基礎，但缺乏反向制約機制。土地社會性理論強調私有土地所有權的社會功能，用以矯正個人財產權僅服從于個人的固有觀念。以個人為中心的權利本位觀若走向絕對和單一，容易脫離國家權力管控，進而引發所有權行使的恣意，一定程度上會給國家、社會和個人帶來危害。這種觀念推動了西方社會開始關注社會本位立法。典型的如德國法明定所有權形式要有益于公共福利①，美國在法律實踐中也貫徹不動產權的行使要受到隱含義務的約束[14]。社會性理論在法律制度上的實現，表現出資本主義國家賦予土地所有權以社會義務，也即所有權人要接受國家對于個人私權利的正當限制。不難發現，土地社會性理論可以構成公權力限制私權利的法律基礎，但對于如何限制以及限制到何種程度，目前尚缺乏具體的量化標準與反向制約機制，會產生公權過度干涉私權的可能，進而導致權利（力）失衡。

其二，土地發展權可提供損益補償的法律基礎，但關于該權利的來源、性質、內容等尚存巨大爭議。土地發展權被認為是一種變更土地類型或土地用途，同時匹配與之對應的增益分配或損益負擔的權利[15]。該理論源于英國土地制度改革，通過在土地規劃管制中提取改善金，彌補土地受損人利益。后美國也建立該項制度，不同之處在于，美國土地發展權歸土地所有權人私有，而英國土地發展權在1947年城鄉規劃法中明確為國有。此外，美國還引入市場機制，通過土地發展權的轉移和征購制度，解決補償資金來源問題。從設立目標來看，土地發展權意在解決土地性質變更或用途改變后的資金補償問題，但關于土地發展權法權基礎的討論尚存分歧。有觀點認為土地發展權產生于國家規劃管制權，其發展增益主要來源于全社會和全人類[16]；有觀點認為，土地發展權產生于土地所有權，從土地所有權分離后獨立成為一項具體的民事權利[17]；也有觀點認為，土地發展權屬于社會權，是公權和私權融合的產物[18]。綜上，土地發展權雖然能夠為我國耕地種植用途管控的損益補償提供一定的理論依據，但受制于不同的所有制形態和土地管制制度，其本身的權利來源、性質與內容等尚缺乏法律依據和理論共識，使得土地發展權目前在我國的可適用性尚且不足。

2.2 利益平衡理論作為耕地種植用途管控依據的正當性：旨在緩解價值矛盾沖突

利益平衡理論旨在協調解決多元主體間的利益沖突，實現各方利益在法治框架內相容共存。利益平衡理念萌發于古希臘時期，法律規則的硬約束性被認為難以適用于具體個案，需要尋求平衡之策予以彌補，因而在面對法律無法應對具體行為時，便通過平衡原則進行必要調整。正如法國學者佛朗索瓦·惹尼以及美國著名大法官本杰明·N·卡多佐所言，“法官應在熟知各方當事人的利益前提下對其進行充分評價，并在正義的天平上進行權衡”。20世紀中葉，日本興起利益衡量論，可理解為利益平衡原則在法解釋學領域的具體運用，欲重建法律解釋的社會回應功能，主張法官在解釋法律時，要通過價值判斷尋求立法者所要保護的法益，確定優先利益一方，否則便要服從于社會整體利益。我國公法領域亦滲透著利益平衡理念，旨在保證整體法秩序穩定，如憲法中的“比例原則”，刑法中的“罪刑相適應原則”以及行政法中的“合理行政原則”。如比例原則的主要功能是限制公權力、保障私權利，強調管制客體與管制對象間的利益平衡，要求管制手段要適當、必要且均衡。除了實證法學派，社會法學派亦通過法律功能闡釋，表達利益平衡原則的價值理念，他們認為，法律的功能價值是以盡可能小的干涉程度解決利益沖突。可以看出，利益平衡原則廣泛運用于立法指導、司法解釋、行政執法等各領域，普適性與契合性較強，將其作為耕地種植用途管控制度的價值指引和理論基礎正當且可行。

在具體運用層面，多元主體間個別利益的沖突往往體現為當前利益與長久利益之間的矛盾，而非彼此排斥對立。也即，利益平衡的重點是將不同要素放置于同一法律框架內，確定不同利益價值的優先序，但也僅表明該利益暫時處于主導地位，其他利益要素并不會因此被排除在外，優先序亦會隨著國家任務的調整而隨之變化。耕地種植用途管控即是在國家糧食安全保障任務趨緊背景下提出的重點要求，其涉及國家、社會、集體和個人等多方主體利益，在利益平衡理念指引下，在各主體間探尋一個恰當合理的利益均衡點，以確定國家權力介入的強度和個人權利讓渡的限度。相較于耕地轉為建設用地，調整種植結構不涉及耕地屬性的變更，且在“大食物觀”背景下對糧食安全的直接沖擊較小，但從理論上對其管控的必要性和限權的合理性證成難度更大。與之相對，經營主體權益保護的必要性則更為突出、合理性證成難度較低，故將收益較高的經濟作物或其他農作物替換成收益較低的糧食作物，會導致經營主體遭受直接的利益損失，此時經營主體犧牲利益、損失權利，故在制度設計上應對其施以更多關照。因此，在當前缺乏利益協調規則的情況下，以緩解利益沖突為宗旨的利益平衡理論恰能為耕地種植用途管控提供理論價值指引。

2.3 利益平衡理論作為耕地種植用途管控依據的優勢體現：價值融合與集成發揮

利益平衡理論不僅能夠為耕地種植用途管控提供恰當的法理支撐，且其蘊含的系統觀念能有效填補其他理論的不足，以此實現多元價值融合和集成效應發揮。

其一，利益平衡理論可彌補土地社會性理論反向制約機制的缺失。我國實行土地公有制，貫徹共享發展理念和利益平衡思想，這決定了耕地種植用途管控的終極目標是造福全體公民，由此產生的發展增益亦應由全體民眾共享。基于糧食安全生產任務，耕地被限定用于種植“低回報率、低獲益性”的糧食作物，由此產生的損益負擔自然應由獲得增益的全體民眾共同承擔。另外，我國《憲法》第51條規定，公民在行使自由或權利的時候，不得損害國家、社會、集體的利益。由此，公民個人權利的行使并非毫無限制，而是需要建立在國家、社會和集體等更高位階利益之上。反之，國家公權力創設也需盡力維護社會、集體和個人利益，做到不同利益的平衡，也即“權利的讓渡不得以犧牲其他利益為前提”。《憲法》所蘊含的利益平衡思想為緩和行政管制剛性、解決反向管制缺失問題提供了依據。

其二，利益平衡理論可提供土地發展權本土化改造的條件。西方語境下，土地所有權具有可分離性，土地發展權分離自土地所有權。而我國農村土地制度有其特殊性，在雙層經營體制和“三權”分置背景下，耕地發展權不僅產生于土地所有權，還同時包括土地承包經營權和土地經營權，基于土地發展權產生的增值收益或損益負擔也應在上述權利主體間進行合理分配，以體現利益平衡理論指引下多主體利益的維護與兼顧。正如有學者所言，增值收益分配應圍繞財產所有權以及作為物權或發展權的權利形態而展開[19]。因此，為保障國家糧食安全，耕地經營主體基于公共利益讓渡土地用益物權，可理解為土地發展權的讓渡，自然應優先獲得與其用益內容減少相當的價值補償[20]。而國家限制經營主體的經營自主權，在法理上應界定為土地發展權的限縮，具有管制性征收的效果，對此應給予相應的補償。補償分擔的主體應包括國家和個人，一是由在種植用途管控制度中獲益的國家和社會負擔，二是由“非糧化”的種植主體分擔，這正契合利益平衡思想和公有制下的共享發展理念。

其三，運用利益平衡思想可構建系統理論觀。馬克思主義基本原理揭示出，系統觀念是理解事物、解決問題的科學方法論，體現出認識論和方法論的有機統一。以系統觀念科學謀劃、統籌推進黨和國家事業，也是加快實現中國式現代化的內在要求[21]。耕地種植用途管控的法理基礎無法通過某個單一權利或學說解決，土地社會性理論和土地發展權均有其合理性，而利益平衡理論內含系統治理理念，其價值思想不僅可以有效擴大土地社會性理論和土地發展權的可適用性，以及不同理論間的交融互促，同時也能夠實現理論的自我革新和本土化改造。因此，運用利益平衡思想，便可構建以利益平衡理論為指引，以土地社會性理論和土地發展權等其他理論為支撐的系統論觀，如此方可實現多元價值理念的融合，發揮出理論集成效應，更好地為耕地種植用途管控制度提供科學系統的解決方案。

3 基于利益平衡的耕地種植用途管控制度設計

在法律體系視野下，耕地種植用途管控的法律基礎是《國家安全法》第22條規定的國家糧食安全保障義務，該條將糧食安全作為國家安全的子系統之一，并與《糧食安全保障法》形成一般法與特別法的規范體系。其法律邏輯在于，為了實現國家糧食安全之公共利益，而需要對耕地上的私權利進行限縮，由此在法權層面形成公權力之管控與私權利之經營自主之間的沖突。利益平衡理論要求在抽象利益與具體利益、未來利益與現實利益等體系中對所涉利益進行衡量，處理公共利益與其他利益的關系[22]。運用利益平衡理念化解耕地種植用途管控中存在的價值矛盾沖突，制度設計上，既要通過引入私法理念平衡公權管控剛性與私法經營自主權，也要探索建立耕地種植的分類管控機制與公平合理補償機制，強化系統觀念、融合不同價值，實現多元主體和多重利益的兼顧。

3.1 引入私法理念：平衡公權管控剛性與私法經營自主權

耕地種植用途管控作為穩定國家糧食安全生產的重要制度，屬于具有一定強管制屬性的公法制度，這是安全價值優先于效益價值的客觀體現，對于穩定糧食生產面積發揮著重要作用。這種降低經營收益的管控是國家安全和我國人地關系下不得已而為之的被動選擇，長此以往會積累大量利益訴求，而現有法律尚缺乏與之協調的私法制度設計，這既不利于穩定經營主體“維護糧食安全”的生產預期，也影響耕地種植用途管控政策的有效落實。因此，在利益平衡理論之下，應改變單純公法管制思路，積極引入私法價值理念，通過公私法相結合，增強管制的彈性與限度。

其一，探索通過政府與經營主體訂立合同的私法方式，調整耕地種植結構。訂立合同的方式能夠建立管控者與被管控者之間的協商空間，表達政府與經營主體的利益訴求，消解強管控下私權利主體限于被動選擇而引發的抵觸情緒。合同旨在明確政府與經營主體雙方權利義務關系，是法律保護農村土地承包經營權、土地經營權等私權利的重要依據。通過合同制度可以有效提高行政管控效能，通過設定權責條款，約束并激勵種糧者，積極主動全身心投入到糧食生產經營中。具體而言，地方政府根據本地糧食安全生產任務等實際情況，可與耕地經營者簽訂糧食種植合同，約定糧食種植的種類、面積、期限、季度等條款。其中，還應重點明確種糧補償的種類、數額與支付方式、政府的支持保障措施等條款。此外，合同應約定違約責任，對于雙方違反合同約定的行為，設定一定的責任條款，進一步約束雙方均依照合同履行義務。

其二，引入訂單農業、兜底收購協議等市場方式，穩定種植主體生產預期。不論是農村承包經營戶還是新型經營主體，均屬市場經營主體，以盈利為目的。若全國大規模種糧可能會直接影響經營主體的糧食銷售情況與價格水平，甚至造成谷賤傷農，影響農民種糧積極性。引入訂單農業、兜底收購協議等方式，以市場方式實現公權管制目標，一方面可穩定經營主體的生產經營預期，防止糧食產量上升后可能產生的銷售困難問題；另一方也可穩定糧食安全供給，讓糧食產量能夠保持在合理可控區間。地方政府應積極協調好訂單雙方利益關系，既要做好糧食生產的兜底收購保障，確保農民種糧不受損失；也要創造有利于收購一方的政策條件，通過規范耕地流轉規則[23]，以及發展社會化服務、生產托管等推動農業適度規模經營，提高生產效率進而提升糧食收購價格，增加農民種糧收益。

3.2 分類實施管控：區分不同類型耕地設置不同管控強度

根據第三次全國國土調查，我國目前耕地面積19億余畝。國家實施耕地種植用途管控并非要求全部耕地均用于種糧，“非糧化”治理也并非針對所有的耕地。若對管控對象和手段不加區分，籠統實行“一刀切”，將難以兼顧不同類型耕地的功能定位和不同主體的利益訴求。在利益平衡理論下，應協調耕地的糧食安全保障功能與經濟效益功能，遵循經濟規律與自然規律，以不同類型耕地對于糧食安全生產的重要性和必要性為標準，分區分類設置不同的管控措施。

其一，劃定糧食生產管控區，明確種植用途管控的邊界。法律的作用在于定分止爭，明晰權責，防止公權力恣意。劃分糧食生產管控區是進行耕地種植用途管控的必要前提，區分管控區與非管控區，根據一定的標準與條件合理劃分出不同的管控區，針對不同的管控區域采取不同的生產措施，通過差異化管控實現糧食和食用農產品的生產供給以及非食用農產品的生產經營[24]，既可以有效避免良田“非糧化”，也能穩定農民生產經營預期，實現耕地經濟效益。糧食生產管控區的劃定標準應綜合考量耕地質量、集中連片程度、氣候條件等多種因素，建立包括土壤有機質含量、地形坡度、灌溉率、田間道路通達度等在內的指標體系進行耕地評價[25]。耕地的糧食生產功能是保障糧食安全的根本，耕地質量決定了糧食生產的穩定性和可持續性，是衡量耕地生產能力的重要指標，在耕地利用優先序中，質量越好的耕地應當優先用于糧食生產，落實“良田糧用”，所以，耕地質量是劃分糧食生產管控區的標準之一。此外，耕地細碎化容易導致耕地利用效率低下、耕地撂荒、成本增高等問題，耕地的集中連片程度直接關系農業機械化規模化的程度和投入產出比，為了確保糧食穩產增產，糧食生產管控區的劃分還應以耕地集中連片程度作為標準之一。

其二，不宜直接以永久基本農田或高標準農田作為依據劃為糧食生產管控區。政策文件中關于耕地利用優先序曾表述為永久基本農田重點用于糧食生產、高標準農田原則上全部用于糧食生產，區分了永久基本農田、高標準農田和普通耕地。在構建正式制度時則需要由指向性的政策語言轉化為嚴謹的法律概念。政策的精神意在強調對耕地分類施策，構建耕地種植用途管控正式制度并非完全照搬政策表述，而是貫徹其分類管控的意旨。根據《土地管理法》第33條，永久基本農田包括蔬菜生產基地和糧、棉、油、糖等重要農產品生產基地內的耕地等，故而，不宜直接將永久基本農田全部劃為糧食生產管控區實施種植管控。高標準農田并非法律概念，而是一個技術術語，并且處于動態過程中，國家通過農田建設行為將普通耕地建設為高標準農田，已建成的高標準農田應劃入永久基本農田，并逐步將永久基本農田全部建成高標準農田，可見，高標準農田不具有穩定性、外觀性，不宜直接將其作為實施種植管控的區域劃定標準。

其三，可沿用糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的基礎，劃分糧食生產管控區。自2017年，我國在全國范圍內水土資源良好、相對集中連片、灌排等農業基礎設施比較完備的永久基本農田上，劃定水稻、小麥、玉米三大糧食生產功能區，和大豆、棉花、油菜、糖料蔗、天然橡膠5類重要農產品生產保護區，共計10.88億畝①。其中，在糧食生產功能區應實施嚴格的耕地種植用途管控，確保功能區內耕地長期穩定用于糧食生產。而在重要農產品生產保護區，則可以實施有限度管控，例如對于農產品一年兩熟及以上的生產保護區，在完成一季重要農產品的生產任務后，允許合理安排輪作、套種計劃。對于未劃入管控區的耕地，則應依照《民法典》、《農業法》和《農村土地承包法》，由權利人自主安排耕地的承包經營。

3.3 公平合理補償：建立在兼顧各方利益基礎之上

糧食安全保障具有很強的正外部性，在利益平衡理論之下，糧食安全保障的義務應由社會全體成員共同負擔，損益主體亦可獲得與其所受損失相當的補償，以此實現糧食安全保障與種植主體收益維護之間的利益平衡。故而，與耕地種植用途管控相對應而且不可缺失的便是補償機制。我國2016年通過農業“三項補貼”改革，將農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼合并為農業支持保護補貼，旨在支持耕地地力保護和糧食適度規模經營，其作用在于鼓勵、引導農戶和經營主體從事農業經營、保護耕地質量，而不是對耕地種植用途管控所導致的機會損失的填補。在法律關系上，補償與補貼的性質各異、功能不同，因此，有必要在現有農業補貼機制之外構建耕地種植用途管控的補償機制，填補被管制者因種植結構受限而產生的損失，實現公共利益與集體利益、個人利益之間的平衡。在補償機制構建上，應采取公平合理、兼顧各方利益的原則，綜合考量當地經濟水平、主要經濟作物、平均農業產值等因素。

其一，針對不同的種植用途管控區實行差異化的補償標準。如上文所述，在糧食生產功能區和重要農產品生產保護區等種植用途管控區，所實施的管控強度不同，對私權利的限制程度以及由此導致的經濟損失便有所差異，基于此，補償標準亦應有所區別。差異化的補償標準有助于實現精準補償的政策目標，發揮資金的集聚效應[26]。按照種糧者優先補償原則，糧食生產功能區的耕地承擔更多的糧食生產任務，受到的管控強度最大，理應獲得一般性轉移支付的優先補償或額外的專項補償；對于實施有限度管控的重要農產品生產保護區，也面臨著種植用途管控的強約束，耕地權利人也應獲得與機會損失相當的補償。此外，不同區域種植的主要經濟作物不同，補償標準也應分別設置，具體可以當地種植業平均產值和種糧產值的差值作為標準。

其二，明確利益損失主體為補償對象。在耕地種植用途管控中，利益損失主體既包括承擔糧食生產任務較重的糧食主產區等區域主體，也包括因落實耕地種植用途管控政策而遭受經濟損失的耕地經營者自然主體。前者包括糧食凈調出省份和產糧大縣，后者包括由經濟作物改種糧食的經營者和維持種糧現狀的經營者。建議在耕地保護專門立法中明確，承擔糧食生產任務較多的地區、為維護糧食穩定安全供給而調整種植結構的實際經營主體為主要補償對象；同時，亦應在耕地種植用途管控制度專門規范中細化具體補償對象，可將上述4類主體列為主要補償對象。

其三，探索多元的補償資金來源和補償方式。為解決補償資金不足和來源單一的問題，補償資金來源不應僅局限于國家財政投入，還應包括享受糧食安全生產公共利益的地區，以及因種植其他經濟作物而直接獲益的實際經營主體。對此，在利益平衡理論指引下：一方面，可建立實際獲益主體主要承擔責任制，承擔主體既包括同一地區因非糧種植直接獲益的組織或個人，也包括因糧食生產責任減少而實際享受土地收益的非糧產區等經濟相對發達地區；另一方面，可探索通過糧食種植面積省域內統籌和跨省域調劑等方式，建立橫向補償機制，如糧食主銷區的省份向糧食主產區補償，未完成糧食種植任務的地區向超額完成糧食種植任務的其他地區補償等。

4 結語

在糧食安全保障任務趨緊的背景下，耕地種植用途管控由政策上升為法律制度，關于其法理基礎、公權管控限度、私權保護方式等問題仍需進一步研究。耕地種植用途管控是通過公權力限制土地私權利的方式實現保障糧食安全的公共利益。面對耕地的安全價值與經濟價值之間的矛盾，以緩解價值沖突為主要旨向的利益平衡理論可以作為耕地種植用途管控的法理基礎，并有助于今后構建具體細化的相關制度規則。未來在制度設計中，限制土地私權利的同時應注意限制公權力、補償并保護私權利，明確公權管控的范圍、邊界與程度，并建立與管控相對應的利益補償機制。

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Practical Dilemma， Legal Reflection and Institutional Design of Cultivated Land Use Control of Planting

—From the Perspective of Theory of Balancing Interests

ZHENG Qingyu1，WU Zhaojun2

（1. Legal Construction Research Office of the Research Center for Rural Economy of the Ministry of Agriculture and Rural Affairs， Beijing 100810， China； 2. China Land Policy and Law Research Center of China Agricultural University， Beijing 100193， China）

Abstract： The purposes of this study are to analyze the inherent conflicts between laws and policies on cultivated land use control of planting， to explore their legal basis， and to propose institutional design schemes. The research methods include normative analysis and deductive reasoning. The research results show that there are deviations between the implementation effect and policy objectives of the current cultivated land use control of planting， conflicts in normative values under different legislative orientations， and contradictions between public rights restrictions and private rights protection. The theory of balance of interests can serve as a legal basis for cultivated land use control， and its systematic governance perspective can effectively fill the problem of insufficient supply of other theories and achieve a balance of multiple values. In conclusion， under the theory of balance of interests， the pure concept of public law regulation should be changed， and private law concepts， such as contracts， should be introduced to enhance regulatory flexibility and balance the rigidity of public power control with the autonomy of private law operation. The food security and economic benefits functions of cultivated land should be coordinated. The economic and natural laws should be followed. The different control intensities for classification and zoning should be set. A diversified compensation mechanism based on the intensity of regulation should be established. The fair and reasonable compensation should be provided to regulated individuals.

Key words： cultivated land use control of planting； operational autonomy； theory of balance of interests； compensation

（本文責編：仲濟香）

①1919年《德國魏瑪憲法》第153條第3款規定，所有權負有義務，其行使應同時有益于公共福利；第155條規定，開拓利用土地為土地所有人對于公共所負有之義務。《德國基本法》第15條規定，為達社會化的目的，土地、自然資源和生產資料可以轉化為人類共同財產或者集體經濟的其他形式。

①數據來源：對十三屆全國人大三次會議第5429號建議的答復，詳見農業農村部官網。http：//www.moa.gov.cn/govpublic/FZJHS/202011/t20201116_ 6356370.htm，2020年11月11日。