土地節約集約利用治理體系建構研究

摘要：研究目的：探索構建系統化的土地節約集約利用治理體系，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供理論支撐。研究方法：文獻分析法和歸納演繹法。研究結果：（1）國家治理視域下的土地節約集約利用治理體系是在現代資源節約集約利用理念下，通過多主體共同參與，依托土地節約集約利用制度，運用行政、經濟、法制和技術等有效手段，在互動機制下實現土地資源科學化、協同化、精細化、智能化治理的綜合系統。（2）實踐中土地節約集約利用治理面臨治理理念與實踐之間的錯位、治理主體關系協調難、精細化治理制度供給不足、治理手段亟需創新轉型等挑戰。（3）建立健全科學化、協同化、精細化、智能化土地節約集約利用治理體系需要推動現代土地節約集約利用理念的落地，優化多主體協同治理，完善精細化的治理制度體系，提升智能化治理能力。研究結論：土地節約集約利用需要以現代治理思維深入推進，構建與之相適應的治理體系，助力土地節約集約利用治理實踐。

關鍵詞：土地節約集約利用；治理體系；國家治理；對策路徑

中圖分類號：F301.2 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2024）07-0041-10

基金項目：國家社會科學基金重大項目“城鄉區域平衡發展理念下的土地制度綜合改革研究”（19ZDA088）。

中共二十大報告中提出，實施全面節約戰略，推進各類資源節約集約利用，加快構建廢棄物循環利用體系。通過土地節約集約利用促進土地資源優化配置、提高資源環境保障能力，對于推動國土空間的可持續發展、落實節約資源和保護環境的基本國策具有重要意義。經過長期努力，我國土地節約集約利用已取得明顯成效。政策上，一系列的國家法規、規范文件和技術標準的出臺，推動節約集約用地頂層設計日趨完善[1-3]；理論上，從概念內涵[4-6]、評價指標[7]、影響機制[8-9]、政策體系[10-11]等方面探討資源節約集約的研究成果不斷豐富；實踐中，節約集約示范縣（市）創建為節約集約利用模式和機制創新提供了試點與實踐平臺[12]；觀念上，節約集約的社會共識已基本形成。

隨著中共十八屆三中全會提出“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的總目標，治理已經成為國家各領域發展的重要理論與實踐問題[13]。在自然資源領域，治理是實現自然資源利用和保護的社會公平性、效益性和可持續性的關鍵因素[14]。已有研究探索了自然資源治理體系構建[15-17]，并指出強化自然資源節約集約利用，建立多方協同的自然資源節約集約利用綜合治理模式，是推動自然資源治理體系建設和治理能力提升的重要路徑[10，17]。土地是自然資源最基本的依托和基礎，現有研究往往將土地節約集約利用作為國土空間治理、自然資源治理等議題的有機組成部分納入討論[15，18]，也有研究將其視為土地要素治理中平衡央地關系的重要抓手[19]，但鮮有研究基于治理理論對土地節約集約利用本身進行理論探討，并嘗試構建土地節約集約利用治理體系。此外，盡管已有研究對土地節約集約利用政策體系進行了深入探討，明確了從管指標到管規劃，再到管頂層設計和宏觀管理[20]，節約集約用地政策體系已步入專門化、法制化的成熟發展階段，但在實際運作中，政策的制定與執行需要一個更為全面和系統的治理體系作為支撐?，F階段，土地節約集約利用管理體系在實施過程中仍暴露出若干不足，包括規劃協調的欠缺、市場化配置機制的不完善，以及對土地資源結構性錯配的應對不足等[6，11，21]，不僅阻礙了土地資源優化配置和資源環境保障能力的提升，也對社會經濟的可持續發展構成了嚴峻挑戰。因而亟需通過整合和創新現有的制度體系與管理體制，構建一個更加高效和適應新發展階段的土地節約集約利用治理體系。

傳統的西方治理理論以消解國家邏輯、促進治理多元化為特征[22]，但在我國“人多地少”的國情與土地公有制背景下，對土地節約集約利用治理的探討無法回避國家邏輯的主導作用，從國家治理視域出發可為我國的土地資源管理提供更符合發展需求的理論支持和政策指導。綜上，本文重點聚焦于利用粗放問題突出的城鄉建設用地，從國家治理視域出發，探討土地節約集約利用治理體系的概念內涵、關鍵要素與運作機制，并基于實踐情形明確當前土地節約集約利用的治理困境，據此提出針對性的改革路徑，為探索構建資源節約集約治理體系提供理論依據，助力國家治理體系和治理能力現代化。

1 國家治理視域下的土地節約集約利用治理體系框架

國家治理是一種具有廣泛而深厚的社會關系的治理形態[23]，涵蓋經濟、社會、生態、文化、政治等各領域的社會關系和聯系。土地資源治理是生態領域資源治理體系下的重要內容[15]，是國家治理面向資源系統的細分部分。土地節約集約利用治理是以提高土地節約集約利用水平和綜合效益的自然資源治理。在國家治理視域下，土地節約集約利用治理體系是由治理理念、治理主體、治理制度和治理手段等要素在互動式治理機制下互相作用而形成的綜合系統[24]。土地節約集約利用治理體系的內涵可以概括為：在現代資源節約集約利用理念下，依托健全的土地節約集約利用治理制度，運用行政、經濟、法制和現代數字技術、智慧監管等有效的治理手段，通過國家、市場和社會主體互動式治理機制，實現土地資源科學化、協同化、精細化、智能化治理，推動低效土地資源的節約集約和有效利用，緩解人地緊張關系，減少社會矛盾，促進耕地保護、生態保護和文化基因保護，實現社會經濟的可持續發展（圖1）。

1.1 土地節約集約利用治理體系的關鍵要素

治理理念是治理主體關于治理活動的價值取向，是實施治理的基礎。構建土地節約集約利用治理體系需要將現代治理理念融入土地節約集約利用治理實踐中。一方面，推進國家治理體系和治理能力現代化要求堅持系統治理、依法治理、綜合治理與源頭治理的現代治理理念[15]，這些理念是現代資源節約集約利用治理的基本遵循。另一方面，資源節約集約利用的基本內涵是通過減少資源消耗和提高資源利用強度，實現資源利用經濟、社會、生態綜合效益最大化，在實踐發展中價值取向經歷了從節約優先向生態優先的轉變[10-11]。因此，土地節約集約利用應以堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理為前提，以綜合治理為原則，以推動資源配置合理高效、結構優化、功能提升，促進生態文明建設和社會經濟的可持續發展為治理理念。

治理主體是治理活動的決策者、實施者和參與者。在既有治理理論中，政府、市場和社會被認為是治理活動中的三類主體，探討三者關系演變與職能邊界是治理理論發展的重要脈絡[25]?；诠蕉忠暯牵恋毓澕s集約利用治理體系中的治理主體可大致劃分為作為管理者的國家和土地產權主體兩大類。前者包括科層結構下的各級政府及其職能部門、立法機關、司法機關等，在公共領域運用國家權力推動土地節約集約利用以保障公共利益；后者包括土地所有權人（國家和集體）、使用權人等，權屬主體通過市場機制和社群機制參與土地節約集約治理，以期實現自身利益最大化，并在治理實踐中表現為市場主體與社會主體。國家既是土地節約集約利用治理的決策者，也是實施者和參與者。

治理制度規定了治理主體的職責和權限，為治理提供了框架和規范，是治理實踐的基本遵循。目前我國已形成了包括規劃管控制度、計劃調節制度、用地標準控制制度、土地資源市場配置制度、土地綜合整治利用制度、評價考核督察制度、節地技術推廣示范制度的土地節約集約利用制度體系[1-2，10]。

治理手段是落實治理制度和實現治理理念的具體方法與工具。國家治理是復雜的系統工程，需要綜合運用包括行政、經濟、法律、技術手段等在內的多種治理手段[24]。面向土地資源，相應的節約集約治理手段包括行政管控、經濟激勵、法律規范、技術創新等。

綜合來看，治理理念確立了資源節約集約利用的價值取向，為整個體系提供了根本性的指引，決定了治理主體的行為方向和目標，治理理念的變化與發展也會推動治理制度的創新和完善。在此基礎上，政府、市場、社會等多元治理主體，制定和實施相關的治理制度，明確各主體的角色定位和行動范圍，并在制度的約束和激勵下，依托行政、經濟、法律、技術等治理手段開展治理活動。同時，治理制度為治理手段的選擇和應用提供了依據和規范，確保治理手段的合法性和有效性?？梢姡卫砝砟钜I治理主體的行為，治理主體通過治理制度來實現治理理念所確立的目標，治理手段則是治理制度的具體執行方式。治理體系的有效運作有賴于這四者在特定的互動機制下相互協同，確保土地節約集約利用治理能夠靈活適應外部環境的變化，實現可持續性。

1.2 土地節約集約利用治理的機制分析

治理機制是在治理體系框架下各關鍵要素通過相互作用促使治理活動得以開展的結構關系和運行方式。在國家治理視域下，社會治理的基本分類邏輯是區分國家對社會的治理、社會的自我治理以及二者互動下的合作共治[23]，從傳統行政機制為主導的治理方式向行政、市場和社群機制互補嵌入的互動式治理轉向正是國家治理體系創新方向[26]。對土地節約集約利用治理的機制分析亦可遵循國家對土地利用的治理和產權主體對土地利用的自我治理及其二者互動治理的邏輯線索。

現代治理體系的核心是以科層結構為主干的行政官僚體系[27]。首先，國家行動者是土地節約集約利用“元治理”的唯一主體[28]。自然資源主管部門等政府主體通過實施元治理，主導制定土地節約集約利用制度框架體系，以通過促進資源靈活配置與政府有效干預為主要特征的激勵約束機制實現土地資源的節約集約治理與可持續性發展[29]。其次，在土地節約集約利用治理實踐中，自然資源主管部門等國家行動者以土地利用管理者與土地產權主體的雙重身份，通過行政機制主導、市場機制嵌入的方式參與治理。在市場機制下，政府由傳統公共領域的管理者遁入私人領域，代理行使國有自然資源所有權，以市場主體的身份參與市場活動，完成土地資源的競爭性配置[19]。

產權主體對土地利用的自我治理是指產權主體在沒有政府干預的情況下自發演進形成的協調機制、組織模式和制度結構[26]，即土地所有者、使用者或經營者等根據自身的利益與目標，通過自愿交易、競爭配置和互助合作等方式自主決策土地利用活動。需要指出的是，消解了國家邏輯的純粹的自我治理模式忽視了行政機制或公共部門在強化社群治理等方面的作用。因此，我國的土地節約集約利用治理活動需進一步依托國家與產權主體協同的互動式治理機制。

國家與產權主體的互動式治理，既涵蓋了自上而下的制度設計和政策引導，也囊括了自下而上的市場反饋與社會參與。一方面，國家不再是唯一的決策者，而是通過制定政策和法規來引導和監管土地的節約集約利用，同時為市場和社會主體的參與提供框架和激勵。在治理實踐中表現為以利益引導為核心，以經濟、技術治理手段為主，在市場配置、整治盤活、技術推廣的節約集約用地制度框架下，對產權主體形成多元激勵，推動公司企業、社區組織、公民個體等主體在土地節約集約利用方面采取積極行動。另一方面，市場機制中的價格信號、供需關系等能夠反映出土地利用的經濟效益和社會成本，為政策制定者提供調整和完善政策的依據；而社會主體通過反饋機制參與土地利用決策過程，并推動利益分配機制的完善。

2 土地節約集約利用治理面臨的挑戰

前文對土地節約集約利用治理體系的整體框架分析，從理論上闡明了國家治理視域下土地節約集約利用治理體系的內涵與特征。而在實踐中，治理體系的有效運作有賴于其構成要素在互動機制下實現協同，并通過必要的調整和創新以適應不斷變化的實際需求?；诖?，深入分析土地節約集約利用治理當前所面臨的實踐挑戰，對于完善土地節約集約利用治理體系具有重要的現實意義。

2.1 土地節約集約利用治理理念與實踐之間的錯位

我國“人多地少”的國情和中央及地方出臺的大量相關政策，使土地節約集約利用理念的社會共識已基本形成，并普遍認為土地利用應當以社會、經濟、環境綜合效益與人民福祉的最大化為前提[11]。然而在實踐中，受地方“土地財政”模式驅動和改革開發以來地價快速上升現實的影響，用地主體往往更關注土地增值帶來的經濟收益。

政府作為土地征收者和供應者，長期以來以經濟發展為主要價值取向，在部分地區形成了以商住用地的高地價補償吸引投資的低地價、通過產品生產地稅收促進地方發展的以地謀發展模式，導致城鎮，尤其是工業用地的粗放低效利用；此外，土地征收低成本和市政街道、廣場、綠化地帶等公共用地使用的無成本，也導致部分地方城市道路、廣場、綠地等公共用地利用效率低下。作為市場主體，企業以低成本獲取和使用土地是造成土地粗放利用的原因之一，而對土地升值或政府高價回購的預期進一步導致其缺乏節約集約用地的動力。對于社會主體而言，房地產的保值增值屬性和無保有成本的現狀，使得通過購買不動產進行投資甚或投機成為個體較優選擇，同時造成部分城市房屋的空置現象，快速城鎮化下農房保有的無成本及其交易的限制，同樣造成農房大量空置閑置?？傮w上看，由于我國土地低成本取得、低成本或無成本保有使用、交易限制等制度安排，加之以地謀發展的發展模式與經濟利益的驅動，產權主體的土地價值意識較強，而責任意識相對較弱，這種錯位使得公眾難以自覺進行土地節約集約利用。

2.2 科層制結構主導下的治理主體關系協調問題

我國由政府主導、多方參與的土地節約集約利用治理活動，呈現出科層制占主導的治理結構特征，這種結構給政府權力的運作靈活性和內部關系的協調帶來了挑戰。從縱向看，中央政府與地方政府之間既存在委托代理關系[30]，也存在著不同的利益訴求和職責分工。地方政府往往追求經濟發展和地方利益最大化，傾向于盡量多批土地和擴大規劃用地規模，以吸引投資增加地方財政收入和就業機會。而中央政府則更加注重土地節約集約利用，強調合理規劃和通過下達指標逐級控制土地利用規模，以維護資源環境可持續發展。這種央地利益沖突和分歧導致出現土地批而未供、供而未用、用而未盡的資源浪費現象。從橫向看，現行相關規程評價土地節約集約利用程度涉及到價格、稅收、GDP、投資強度、環保條件、土地適用條件等多個方面的標準和約束條件，這些數據分屬于不同政府職能部門[11]，在缺乏部門信息共享機制以及整體協調情形下，自然資源主管部門往往難以準確掌握這些數據并進行統籌管理，限制了土地節約集約利用治理能力的提高。

在推動國家行動者與產權主體協同的互動式土地節約集約利用治理中，還需關注政府與土地產權主體的關系協調。首先，在土地資源配置與市場競爭中，政府既是土地利用管理者，又是土地產權主體，但治理活動中規則制定者和執行者的雙重角色，可能存在利益沖突，因而需要政府明確界定自身在不同情境下的角色和職責。其次，在互動式治理中，政府通過完善資源市場配置機制、多主體利益共享機制與反饋評估機制等激勵約束機制，實現土地產權主體通過市場、社群機制參與土地節約集約利用治理的制度化、常規化，以確保土地產權主體在土地節約集約利用治理中的積極參與和長期承諾。在此過程中，需要充分考慮和協調不同產權主體的訴求，并平衡土地節約集約利用的長期可持續性目標與產權主體可能尋求的短期利益。

2.3 全局性管控下精細化治理制度供給不足

從規劃管控上看，目前的國土空間總體規劃編制基本以現有城鎮建成區擴大10%～30%的規模作為2035年的規劃規模，并通過用途管制和指標約束予以落實。然而，統一的硬性規劃標準可能無法應對區域的差異性情形。例如，收縮型城市和集聚型城市顯然不應采用相同的增量規劃標準，否則會導致收縮城市用地粗放程度加劇而集聚城市土地節約集約程度提升的區域節約集約“馬太效應”。此外，產業園區作為特殊治理單元，完全按照城市規劃要求進行規劃建設可能導致土地浪費問題。如遠離城鎮的化工園區建設，按現行規定只能用城鎮規劃編制規范來編制園區規劃，但人們一般不愿居住在其附近，且隨著智能化的發展，工作人員也將會逐步減少，導致土地閑置和粗放利用以及政府財力的浪費。這要求在土地節約集約治理中根據實際情況實施精細化的規劃管控。

從標準控制上看，現有的土地節約集約利用治理體系通過嚴格建設項目準入標準和建設用地使用標準規范土地利用[31]。政策鼓勵各地在嚴格執行國家標準的基礎上，結合實際制定地方用地標準，細化和提高相關要求。實踐中，部分用地標準偏低或過于籠統，需要進行更新和調整，且如廣場等特定城市基礎設施用地的國家標準約束依然缺位。各省在城市容積率、建設用地定額標準、農村宅基地用地標準、建筑面積等標準控制方面存在較大地區差異，在缺乏中央監管的情形下會導致部分地區的用地標準科學性不足，進而影響土地利用效率提高。

此外，土地要素配置效率與節約集約治理能力的提升依賴于創新土地取得、土地利用、用途轉換、土地回收全過程土地管理政策體系，而現狀還存在產業用地供應不靈活、建設用地轉換利用規則尚缺位、土地退出機制與有償使用制度不完善等問題。土地供應方面，傳統工業用地大多按50年出讓，但現實中大部分企業壽命遠小于50年，容易導致老舊企業土地閑置新興產業無地可用的局面，而低效用地退出或轉用機制尚在起步階段，阻礙了土地資源的合理流動。在用途轉換方面，當前農轉用已有嚴格的法律法規引導和約束，但不同類型的存量建設用地內部轉換利用規則尚缺乏統一可操作的規定，不利于城市更新中存量建設用地盤活。

2.4 數字化背景下治理手段的創新轉型需求

當前土地節約集約利用治理面臨著對傳統行政手段的過度依賴，對現代信息技術的綜合應用不夠普遍，限制了治理效能的全面提升，也難以適應快速變化的社會經濟需求。如在低效用地盤活過程中，空間數據往往分散在不同單位，缺乏統一的數據管理和共享機制，出現信息孤島現象，導致難以實現數據的統籌管理和高效利用；又如各部門實施的項目之間的統籌規劃缺乏有效銜接以及協同共享機制，導致申報單位工作量變大、項目實施周期變長，審批效能不高；再如傳統的人工巡查等監管手段已不適應當前精細化管理的要求，需要引入遙感監測、物聯網等新技術，以實現更高效的監管。

在數字化背景下，推動土地節約集約利用治理需要進一步提升技術要素的投入質量，引入先進的信息技術，如大數據、人工智能和物聯網等，以提高土地資源管理的精準度和效率，還需要通過技術創新來解決土地利用過程中的監測、評估和預警等問題。

3 建立健全科學化、協同化、精細化、智能化土地節約集約利用治理體系的對策與路徑

基于國家治理視域下我國土地節約集約利用治理的理論構建，針對實踐中土地節約集約利用面臨的治理困境，建立健全土地節約集約利用治理體系應從理念普及、主體協同、制度完善和手段創新4個方面入手，進一步推動治理體系科學化、協同化、精細化與智能化（圖2）。

3.1 推動科學的現代土地節約集約利用理念落地

現代土地節約集約利用理念的普及和落地，需要引導從節約優先向生態優先的價值觀念轉變，促使產權主體更加關注土地的社會、經濟和環境綜合效益，以及人民福祉的最大化，從而實現土地利用方式的轉型。

在向社會主體傳達土地節約集約利用對社會經濟可持續發展的重要性，進一步提高社會主體對土地節約集約利用的認知和意識的同時，通過多樣化措施建立激勵約束機制，引導市場主體和社會主體在土地利用中更加注重節約和集約利用，實現可持續發展的目標。適度提高土地節約集約用地標準，建立中央對地方和部分行業部門用地標準的審核和監督機制，從源頭上治理土地粗放低效利用問題；對土地節約集約利用的城鎮在國土空間規劃編制時給予新增用地的獎勵，對粗放低效利用的城鎮減少甚至取消新增用地量，對于減量型規劃給予一定的經濟或政策獎勵；對超占超建部分收取超標費，搬遷時施行差別化補償方法。更重要或更長效的措施是完善我國不動產稅收或財產稅收政策，適度提高某些土地取得成本和使用稅，設立遺產稅，保障代際之間的公平公正并推動土地節約集約利用。

3.2 優化土地節約集約利用多主體協同治理

國家治理視域下的土地節約集約利用治理是一個多主體參與的復雜體系。國家主導的治理機制通過政策和法規制定提供宏觀指導和監管框架，產權主體的自我治理機制體現土地權益主體基于自身利益的自主決策和協調，而國家與產權主體間的互動式治理則融合了頂層設計與基層創新，形成了上下互動、市場與社會共同參與的協同治理模式。

國家行動者內部關系協調上，一方面，通過制定與城鎮人口和規模相掛鉤的地方財政上繳或中央財政轉移支付額度政策，以及實施土地審批和國土空間規劃分類編制制度，促進中央與各地方政府之間建立內生型、公平高效的溝通和協同機制，使中央政府的節約集約利用目標與地方政府的經濟發展目標及經濟發展水平相協調。另一方面，建立部門間信息共享機制，確保相關數據在政府職能部門之間的流通和共享，使自然資源主管部門能夠準確掌握各項數據，提高土地節約集約利用治理能力。國家與產權主體關系協同上，一方面，明確政府作為跨界協調者在土地資源配置中的多重角色邊界，通過嚴格執行國家法規和規范土地取得、使用政策，避免相關利益主體免費或低價取得劃撥或出讓土地，增設或適度提高土地使用和保有成本，杜絕利用土地資源獲取不當利益的食利階層或剝奪土地合法權益現象，確保各權利主體之間的利益平衡，促進資源利用效用與成本之間的平衡和社會經濟的高質量發展。另一方面，通過制度建設，進一步激活市場機制和社群機制，促進國家、市場和社會主體之間的嵌入式互動。通過公平合理的利益分配機制構建，確保各級政府、土地產權主體、企業、社區組織和公民個體等在土地節約集約利用中的利益得到妥善平衡和保障，鼓勵各方積極參與土地節約集約利用的決策和實施過程；建立健全市場配置機制，擴大土地交易范圍，激發市場活力，激勵土地產權主體進行優化配置和集約利用；完善信息共享平臺，提高土地利用治理的透明度，為社會參與提供決策支持。

3.3 完善土地節約集約利用精細化治理制度體系

推動規劃管控制度精細化。制定規劃時考慮實際需求，研究并應用不同地區和城市在建設密度、容積率及設施配套方面的最佳實踐，將精細化節約集約治理貫徹其中。區分增量型規劃與存量型規劃，對土地利用節約集約程度高、人口規模擴大的地區采用增量型規劃，在適度擴大規模的基礎上，優化空間布局，突顯歷史文化特色、城市風貌，引領科技創新和高新產業發展，提升生活品質，同時挖掘存量空間潛力；對土地利用粗放低效、人口規模縮小的地區采用存量型規劃，考慮人口流動和地區經濟差異，通過布局優化和空間活化手段，提升土地使用效率，激發地方經濟活力。優化特殊產業或項目用地規劃，例如針對有一定污染的化工園區和礦業用地，除制定嚴格的環保標準和管理措施以確保環境安全和可持續發展外，建議可按區外獨立項目用地進行規劃建設。

推動用地標準控制精細化。在土地節約集約理論與技術方法支撐下，研究和完善節約集約用地標準系統和動態調整機制。首先，建立由國家用地標準、差別化地方用地標準、相關部門用地標準構成的節約集約用地標準系統，主要包括工業產業用地、房地產用地、農村宅基地、公共設施及基礎設施用地標準等，且地方用地標準和相關部門用地標準需接受國家相關部門指導和審核。研究探索不同地區、不同經濟發展水平、不同等級、不同功能的城市建筑密度、建筑容積率、基礎設施公共設施配套方面的建設規律，制定和完善包含相應的容積率和建設密度等城市用地標準，從源頭上治理土地粗放低效利用。針對特定行業和基礎設施領域，制定相關部門的用地標準，例如電力、光伏、風電、鐵路、煤炭、公路、機場、生活垃圾場、石油等獨立工礦和基礎設施。其次，建立包括個別補充調整機制和全面更新調整機制的動態調整機制體系，以適應土地資源供需情況和經濟社會發展需求的變化。

推動土地取得、土地利用、用途轉換、土地回收全過程土地管理政策體系精細化。土地取得方面，確立土地彈性年限出讓、租賃、先租后讓、城鎮規劃控制范圍外農村集體建設用地入市等制度，擴大土地有償使用適用范圍，推動包括國家機關辦公用地、交通、能源和水利等基礎設施用地、城市基礎設施以及各類社會事業用地中的經營性用地取得進一步市場化，例如，允許油井等城鎮規劃圈外的建設用地，通過集體建設用地出讓或租賃方式取得，可解決地方政府所面臨的因采油結束后退回產生的零星國有土地管理和利用上的難題，也避免了周邊農戶非法侵占問題，同時確保了企業在開采結束后不會面臨因難以退回劃撥用地使用權而產生的土地稅費負擔。土地利用方面，制定相關法規鼓勵土地的復合使用和地下地上綜合利用，推動不同功能土地有機融合；修改完善不動產登記條例，鼓勵將土地按照不同層次和用途進行分割利用和產權登記，促進土地多層次、多功能的復合利用，提高土地利用效率和空間利用率；制定適應新業態發展的法規，明確新興產業和創新業態在土地利用方面的使用規則，為其提供適應性的政策和支持；探索在適當時機建立不動產或財產保有稅，根據不同地區和不同地類不動產的利用狀況設定差別稅率，對閑置低效用地征收較高的保有稅，提高持有成本，降低不動產收益，促使產權主體采取積極措施（如歐美國家的產權主體將處于衰敗區域不易出售出租但仍需繳納財產稅的不動產免費贈送給政府），實現土地節約集約和有效利用。用途轉換方面，建立城市規劃范圍內外有條件的用途轉換與利益分配制度。如在明確審批標準和程序的前提下，通過制定積分制用途轉換和利益分配政策，確保轉換的合理性、公正性和可持續性。制定明確的土地回收政策，并與不動產稅收政策聯動，明確依政策回收、連片整治回收、司法處置回收、協商回收等不同土地回收情形的條件、依據、實施實體與補償規則，使閑置低效用地可以適時回收處置再利用。

3.4 提升土地節約集約利用智能化治理能力

創新治理方式，強化技術治理手段，深化資源節約集約數字化和智慧化治理，有效解決科層制結構主導下的治理主體關系協調問題。通過數據共享與協同、制度優化與整合以及決策支持與智能化管理，實現治理主體之間的協調與合作，推動土地資源的節約集約管理和可持續利用。

依托宗地統一編碼建立每一宗土地的“身份碼”，即憑借智能化平臺實現從宗地編碼到包含本宗地上大量相關信息、具有“芯片”功能的“身份碼”升級轉變。通過“身份碼”串聯項目各環節所需的事項、材料以及在本宗地上產生的各相關管理部門的數據，實現項目全生命周期監管。按照全域土地精準管控理念，全面加強制度重塑、數據集成、流程再造、業務協同，以建設項目用地“全生命周期”管理和項目數據“一棵樹”為核心，深化“一張圖”數據為基礎，強化數據治理，創建數字化、網絡化、智能化和移動化的自然資源管理新模式。具體來說，依托自然資源數字化，為國土空間規劃編制和體檢、城市更新、國土整治、國土政策制定等提供依據，實現對土地利用類型、用地布局、建設強度等方面的精準管控，確保土地資源的高效利用和合理配置；推動建設用地全生命周期管理數字化，覆蓋建設用地批準、征收、供應信息，以及土地開發用途、開工竣工期限、規劃指標限值、建設方案審批、批后利用情況及產生的效益、稅收等數據，防止建設用地浪費和低效利用；發展預警智能化，對沒有按時開工竣工、不符合竣工標準、土地利用中“標準地”系列指標未達成等情況進行智能化預警；實現監管智慧化，對采集的土地利用情況進行數據智能分析，及時發現問題并進行干預，推動地上和地下空間的監管結合，提高土地資源的利用效率和節約集約程度。

4 討論與結論

4.1 討論

從國家治理理論視域上看，土地節約集約利用治理是國家治理面向資源系統的細分部分，是以提高土地節約集約利用水平和綜合效益為導向的資源治理。以系統觀念看待土地節約集約利用治理體系，不僅要分析體系中各要素的特點，更要從要素構成的整體性能了解系統的作用機制[32]。不同于傳統自上而下以行政機制為主導的政府管理[33]，現代土地節約集約利用治理在堅持國家邏輯的基礎上促進治理多元化，推動多元主體通過互動式治理機制實現土地資源科學化、協同化、精細化、智能化治理，保障土地資源利用和保護的社會公平性、效益性和可持續性。在推動治理體系落地實施過程中，尚需把握好以下難點。

一是政府作為治理主體角色重疊帶來的挑戰。在土地節約集約利用治理中，政府是構建治理框架體系的元治理主體，也是通過行政機制參與治理的管理實施主體，還是通過市場機制參與土地資源市場化配置的土地產權主體。這種角色重疊可能導致政府在治理過程中面臨自身利益與公共利益的沖突，因而需要通過機制設計推動多元治理互補嵌入，形成制衡與協調。二是土地節約集約利用本身作為相對概念而非絕對標準帶來的挑戰。土地節約集約利用治理活動的順利實施依賴于具有可操作性的節約集約用地標準，而合理的節約集約用地標準同時要體現空間范圍和時間跨越的差異性、動態性與尺度性[11]。如何建立科學的評估方法和指標動態調整體系需進一步在實踐中充分論證。

4.2 結論與展望

土地利用系統是具有時空動態變化特征的綜合系統，對土地節約集約利用的認識應當與社會發展階段的要求和具體實踐相結合。在加快推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，土地節約集約利用需要以現代治理思維深入推進，完善與之相適應的制度體系。本文基于國家治理視域，深入探討土地節約集約治理的關鍵要素與運作機制，明晰土地節約集約利用治理體系的基本內涵。在此基礎上結合現實實踐討論了土地節約集約治理面臨的挑戰，進而提出建立健全科學化、協同化、精細化、智能化土地節約集約利用治理體系的路徑。未來可考慮從以下方面進一步研究探討，優化土地節約集約利用治理。其一，探索在實踐中如何確定最優最佳的土地節約集約程度。在理論上，學界已闡明了適宜的節約集約利用標準應該以土地利用的社會、經濟、環境綜合效益與人民福祉的最大化為目標，但綜合性的節約集約利用標準依然需要依靠明確科學的指標才能在實踐中真正落地。其二，探討土地節約集約利用治理體系建設如何與相關領域的治理體系相互配合和協調。土地資源的利用和管理與環境保護、生態建設、產業規劃等領域密切相關，土地節約集約利用治理體系需要與這些領域相互銜接，形成一個協同推進的整體。其三，立足于政府主體在治理活動中的角色重疊現狀，基于治理理論解構其內部構造，在不同治理機制互補嵌入情形下探討國家行動者在土地節約集約利用治理中的角色邊界。

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Governance System Establishment of Land Saving and Intensive Use

YE Yanmei1，2， LUO Heng1， DONG Mali3， QIU Zilu4

（1. School of Public Affairs， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 2. Land Academy for National Development， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 3. Human Resources Development Center， Ministry of Natural Resources of the People’s Republic of China， Beijing 100860， China； 4. Land Consolidation Center of Zhejiang Province， Hangzhou 310007， China）

Abstract： The purpose of this study is to establish a comprehensive governance system for land saving and intensive use under the background of modernization of governance system and governance capacity in China. The research methods of literature review and inductive analysis are employed. The research results show that 1） the governance system for land saving and intensive use from the perspective of state governance is based on the modern concept of resource conservation and intensive use and involves the participation of multiple subjects， by using effective means， e.g.， administration， economic tools， legal system and technologies to achieve scientific， coordinated， precise and intelligent land governance through the interactive mechanism. 2） In practice， the governance of land saving and intensive use faces challenges， such as the misalignment between the concept and practice， relationship coordination of governance subjects， insufficient supply of refined institutional systems， and the need for innovative governance approaches. 3） The establishment of a scientific， coordinated， precise and intelligent governance system for land saving and intensive use requires promoting the implementation of the modern concept of land saving and intensive use， optimizing multistakeholder collaborative governance， the improvement in institutional system， and enhancing intelligent governance capabilities. In conclusion， land saving and intensive use need to be deeply advanced with a modern governance thinking to construct an adaptive governance system to promote the governance practice of land saving and intensive use.

Key words： land saving and intensive use； governance system； state governance； countermeasures and paths

（本文責編：張冰松）