深化能源體制改革的難點在哪

中國海域勘探開發大有可為。 供圖/視覺中國

聚焦增儲上產保障能力，我國需加快發展數字化技術。 供圖/視覺中國

能源領域的改革已進入深水區，需要以更大的魄力向最難之處攻堅。

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）擘畫了進一步全面深化改革的宏偉藍圖，為中國式現代化提供強大動力和制度保障。

《決定》關于能源領域改革，重點聚焦構建高水平社會主義市場經濟體制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，進一步打破行業壟斷，構建全國統一大市場，加快規劃建設新型能源體系等。這些領域的改革，有的由來已久，已歷經多次多輪，剩下來都存在巨大難度；有的則是因新形勢帶來的新問題，需要以更大的魄力、勇氣和擔當，突破利益固化藩籬，破除體制機制弊端，才能取得實質性改革進展和成效。

壟斷與競爭性分開分立

能源行業具有戰略性、資源約束性及自然壟斷性特征，但能源行業的產業鏈很長，包含著不少競爭性業務。多年來，能源體制改革的一項重大舉措就是要把壟斷業務與競爭性業務分開分立。從20多年前電力體制改革的“廠網分開”，到后來油氣體制改革的“X+1+X”模式，即“管住中間、放開兩頭”，把帶有自然壟斷性質的油氣管網分開獨立運行、推進上游礦權開放和流轉等，都是對這方面改革的有益探索和實踐，并取得了十分顯著的成效。

盡管如此，能源行業和企業內部的業務結構依然十分龐雜，存在著壟斷性與競爭性業務“混搭”現象，電力輸配分開、油氣主輔分離等方面的改革還沒有完成。特別是能源企業普遍承擔著國家戰略性、社會公益性業務，現行的國企分類及相應的核算和考核辦法尚不能充分反映商業類企業的真實成本和績效，在一定程度上造成企業目標任務“分不清”、成本效益“算不清”、業務考核“兌不清”、政策補貼“說不清”，政府對壟斷性業務的監管難度較大。

能源行業具有自然壟斷屬性的業務環節是國有經濟布局的重點領域，其主要功能是落實國家重大戰略和規劃任務、履行國家安全責任、履行社會責任，相關企業必須聚焦主責主業，嚴格控制經營范圍和經營行為，特別是網絡型基礎設施分開之后，要明確投資來源渠道，切實提升骨干網絡的安全可靠性。深化能源管理體制改革，推進全產業鏈各環節的放寬準入與加強行業監管并重，加快建設全國統一大市場，優化油氣管網運行調度機制，防止企業利用壟斷優勢向上下游競爭性環節延伸等，重在釋放競爭性環節市場活力，提升資源接續保障、國際國內資源利用、市場風險防范、集約輸送和公平服務、優質產品生產供應、戰略安全保障供應、全產業鏈安全清潔運營等方面能力。

深化能源價格改革

價格改革歷來是我國經濟體制改革的焦點和難點。自改革開放以來，能源價格改革的總體方向是逐步放開政府管制，相應落實企業市場主體地位和定價權，實現市場公平競爭。從初期的“雙軌制”、分類定價，到后來的與國際價格接軌、指導價、階梯價等，尤其是隨著各類能源交易市場的建立，基本形成了市場決定價格的機制。

由于我國價格改革走的是一條“先易后難”“先點后面”的探索式路徑，在解決掉老問題的同時又會出現新的問題，或者之前的次要矛盾會轉變為主要矛盾、深層次矛盾會轉變為顯性矛盾。比如，居民用電價和氣價存在一定的交叉補貼、上下游價格不能有效聯動。再比如，目前成品油價格的國際市場“掛鉤”機制，未能全面、及時、真實地反映國內市場的供需關系、資源稀缺程度及環境保護要求，加之消費稅還在生產環節征收，不利于社會節約集約利用能源，也在一定程度上影響了“中國價格”的國際化。要在國際市場上形成“中國價格”，不能只是“以人民幣計價和結算的價格”，而應是“以中國市場為基礎形成、為國際市場認可和接受、對國際價格形成有影響的”“中國價格”。

《決定》明確指出，要推進水、能源、交通等領域價格改革，優化居民階梯水價、電價、氣價制度，完善成品油定價機制等。改革的方向和重點都很具體，關鍵是要找準切口、抓好落實。能源價格涉及民生、政府財政以及輿情、社會穩定、企業經營等，需要綜合考慮各方面情況，既要發揮市場決定價格的作用，又要保留政府在價格異常波動時的調控權，形成公平、透明的價格形成和傳導機制。

規劃建設新型能源體系

近10年來，我國能源轉型和新能源發展步伐持續加快，2023年全國清潔能源消費比重已達到26.4%，較2013年提高10.9個百分點，清潔能源發電裝機容量占到發電裝機總量的58.2%，發電量占到總發電量的39.7%。2013—2023年新增清潔能源發電量占全社會用電增量一半以上，為建設新型能源體系打下了良好的基礎。

我國現有的能源管理體系與國內資源稟賦、國際競爭格局、生產力水平、所處發展階段等密切相關，主要是以化石能源為基礎形成的，從生產供應和消費體系到管理體制、行業監管、制度建設、政策法規，再到市場機制、標準計量等，都體現著以煤炭為主、油氣并舉，突出安全保障，以及規模化、集中化生產供應的特性，各類能源行業自成體系、相互之間也存在著市場進入壁壘和行業壟斷，不利于生產要素的流動和高效配置，更不利于新能源發展和新型能源體系建設。

規劃建設新型能源體系，則是按照清潔低碳安全高效的要求，突出以非化石能源為供應主體、化石能源為兜底保障、新型電力系統為關鍵支撐、綠色智慧節約為用電導向，在生產、供應、消費、治理、科技、安全、合作等方面形成新型體系，并配套實施支持綠色低碳發展的財稅、金融、投資、價格政策和標準體系，大力發展綠色低碳產業，健全綠色消費激勵機制，建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制，構建碳排放統計核算體系、產品碳標識認證制度、產品碳足跡管理體系，健全碳市場交易制度、溫室氣體自愿減排交易制度等。

既要放得活又要管得住

大凡經濟體制改革，幾乎都會涉及政府和市場的關系，也就是所謂“管”與“放”的問題，能源體制改革同樣如此。其中，“放”，就是要發揮市場在資源配置中的決定性作用，尊重市場經濟規律，把該放給市場的權放到位；“管”，則是要針對市場失靈缺陷，由政府負責管好那些市場管不了或管不好的事。既要放的活又要管得住，核心是要讓“看得見的手”和“看不見的手”相互協調、相互促進、形成合力。

歷史上，我們經常會陷入“一放就亂、一管就死”的怪圈，究其原因，主要是缺乏改革的整體性、系統性、協同性。深化能源體制改革，必須統籌兼顧、系統施策，處理好經濟和社會、政府和市場、效率和公平、活力和秩序、發展和安全等重大關系。必須認識到，活力和秩序是能源體制改革的兩個維度，理想的狀態應該是既充滿活力又擁有良好秩序，呈現出活力和秩序的有機統一。要通過改革除障松綁、除弊糾頑，充分調動市場主體的積極性主動性創造性，這是能源事業實現高質量發展的動力源泉。同時，要堅持依法改革，通過完善能源治理，健全制度法律，建立良好秩序，實現發展動力活力持久穩定。

責任編輯：周志霞

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