信息通信領域監管執法標準體系建設研究

摘 要：本文以完善信息通信領域監管執法標準體系建設，打造公平透明可預期的監管環境，為有關政策、舉措提供務實建議為研究目標?；趪艺攮h境，以及領域監管執法標準化建設現狀的研究，認為監管執法標準體系建設是國家政策與行業發展的雙重迫切需要。本文綜述了信息通信領域監管執法標準體系的建設情況，指出行業監管執法標準體系建設的難點。研究總結了國內監管執法標準建設有關理論和實踐情況及主要特征，指出目前國內監管執法標準體系建設仍處于探索化階段，存在分別基于傳統行政法學、管理學與標準化學，以及數字政府建設的三種不同思路，為信息通信領域監管執法標準化建設提出多項政策建議，也為各領域監管執法標準化建設提供啟示。

關鍵詞：監管執法，行政執法，信息通信，標準化，數字法治

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2024.015.013

0 引 言

標準化是提高行政效能，優化政府治理的關鍵手段[1]。當前，政府服務標準化建設已進入新階段——以不斷深化完善領域標準化體系為基礎，推動全國一體化政務服務平臺和政務服務中心建設，將大范圍實現“高效辦成一件事”，使企業和群眾辦事更加便利、高效。相比之下，監管執法領域標準化建設仍處于各自為政階段。信息通信領域作為數字經濟的基礎性、戰略性、先導性行業，其行業監管執法標準化建設對于推進國家治理體系和治理能力現代化，建設數字法治政府，實現網絡強國具有積極的指引作用。

1 行業監管執法標準化建設的意義及迫切性

1.1 監管執法標準化是落實黨中央決策部署的重要舉措

黨和國家高度重視標準化工作，對監管執法標準化工作多次進行部署。2021年8月，中共中央、國務院印發《法治政府建設綱要（2021—2025年）》，指出要“健全法治政府建設科技保障體系，全面建設數字法治政府，推動跨部門聯合執法、精細化監管、嚴格規范文明公正執法等，加快監管執法標準化建設?！?021年10月，中共中央、國務院印發《國家標準化發展綱要》，這是第一次以黨中央名義頒布的標準化綱領性文件，明確提出到2025年，實現標準運用由產業與貿易為主向經濟社會全域轉變。2021年12月，國家標準委員會聯合有關部門印發《“十四五”推動高質量發展的國家標準體系建設規劃》，其中明確提出“開展行政執法和監管等相關標準研究，推動行政執法和監管規范化建設，探索構建行政執法和監管標準體系”。國家標準委員會于2022年2月成立全國行政管理和服務標準化技術委員會，負責監管執法等方面基礎通用、服務規范、評價準則。2022年以來，國務院印發《國務院關于加快推進政務服務標準化規范化便利化的指導意見》等，分別對政府法治建設標準化工作作出“逐事項或分領域制定并公布全國統一、簡單易行、科學合理的監管規則和標準”等工作部署。

1.2 監管執法標準化建設是信息通信市場高質量發展的迫切需要

行業高效監管離不開監管執法標準化建設的推進。2023年10月，工信部發布《關于創新信息通信行業管理優化營商環境的意見（征求意見稿）》，提出要加快構建規范透明可預期的監管環境，推進行業治理體系和治理能力現代化，規范行政執法，構建不打擾監管能力，出臺“合規整改、合規不罰”等配套監管制度，這些監管舉措的落實均離不開標準化工作。

監管執法標準化有助于緩解信息通信市場監管執法能力受限的局面。信息通信市場具有監管力量地域化分散、監管技術難度高、監管對象基數大等特點，存在監管執法資源不足，標準尺度不一、模糊等問題。監管執法標準化建設有助于清晰監管邊界、統一執法尺度，提升執法效能和執法人員水平。

信息通信技術和業務發展更新變化快，法律法規滯后，行業監管執法標準化建設有利于補齊監管執法依據不足的短板。此外，信息通信行業具有全程全網特征，平臺型企業眾多，標準化、數字化程度高，監管執法標準化建設有利于企業標準互通、統一，推動行業共建共治。

2 我國監管執法標準化建設相關實踐

現階段，各領域、各地方正積極探索監管執法標準化建設路徑，涌現出一批有特色和成效的做法，主要圍繞促進依法行政、提高執法效能、政府服務改革和監管執法數字化信息化建設目標展開。但由于監管執法標準化建設涉及法治政府、電子政務、技術標準等不同要求，分散在不同部門的各層級政策文件中，其頂層統籌和協調作用尚未充分體現，在一定程度上存在建設碎片化、重復建設、標準不一、效果不佳等問題。

2.1 國內整體建設情況

一是電子政務要求下的行政許可標準體系建設相對系統完善。在開展全國一體化政務服務平臺建設，提高政務服務水平等背景下，目前國家標準委出臺了《行政許可事項分類與編碼規則》《行政許可審查與決定規范》《行政許可申請與受理規范》等多個國家標準。而在監管執法領域，目前僅有《電子商務產品執法查處取證規則》一項國家標準。

二是法治政府建設要求下的監管執法標準建設工作正在分頭推進。各地、各領域通過制定各法律層級文件、行標、地標等多種方式規范和監督行政執法行為，包括部分政府部門已經制定發布的行政執法裁量權基準清單，執法標準與數據互通建設，裝備配備標準建設，執法文書標準統一建設，行政執法人員培訓標準化體系建設試點工作、行政執法協調監督工作體系建設試點等。例如，交通運輸部發布《交通運輸執法管理信息數據元》，農業農村部發布《漁業行政執法船舶通信設備配備要求》，國家海洋局發布《海洋行政執法檔案業務規范》等。

三是部分領域、地方探索圍繞監管執法領域探索標準化體系建設。廣東省系首個公開以行政執法為中心構建標準化體系的省份，出臺《廣東省行政執法標準體系（試行）》，通過依法梳理、細化行政執法事項信息、行政執法信息基礎數據等，以標準化的形式進一步統一執法流程、執法裁量基準、法律文書、執法公示要求和執法監督等規范，為各項執法活動提供了明晰、指導性的工作指引，應用于全省行政執法信息平臺和行政執法監督網絡平臺建設中，為兩平臺互通共享提供了執法標準化的支撐和保障。海關監管領域于2011年出臺行業標準《中國海監執法標準體系》，由通用基礎標準、執法業務標準、執法裝備標準、執法技術標準和執法隊伍標準組成。

2.2 信息通信行業建設情況

一是行業監管執法相關的法律法規體系建設不斷完善，但針對新興領域監管執法的法律依據層級較低。從監管執法業務來說，自2000年起，信息通信行業管理部門針對電信服務、市場競爭、電信建設、電信設備、互聯互通、網絡安全等不同業務領域進行了信息通信行業監管制度建設。近年來，針對電信資費、攜號轉網等廣大用戶關注的新興問題，出臺了大量規范性文件。特別是針對垃圾短信、數據安全等重點領域，還制定了相應的執法指南，這是監管執法標準化工作邁向新階段的重要標志。從監管執法程序來說，信息通信行業管理部門按照法治政府要求，通過公布行政執法清單事項、執法案卷評查工作規定、通報典型案例等方式不斷推動行政執法規范化水平持續提升。但是，涉及互聯網平臺監管、個人信息保護等新興領域，其與《中華人民共和國個人信息保護法》等法律相對應的行政法規或部門規章相對欠缺或滯后，各地監管標準不統一，難以適應市場快速發展。

二是行業監管執法信息化系統建設不斷完備，但較為分散，尚未貫通。事前監管方面主要依托一體化政務平臺建設，基本實現對資源、網絡、業務、用戶、終端五類行業管理對象的準入信息全覆蓋，發展相對成熟。事中監管方面技術手段建設正在加強，包括互聯網站備案監測、攜號轉網服務監測、網間互聯監測等系統平臺的分析、研判、預警等功能不斷拓展。事后執法方面正在探索，目前僅依托行政許可系統設置企業信用管理、不良名單和失信名單管理等事后監管功能模塊，未形成單獨的執法系統。其中，事中監管技術手段由于涉及不同業務領域，其監管對象、監管方式以及建設模式差異較大，很難開展一體化平臺整合建設。此外，事中監管技術手段中能直接用于執法研判或執法程序的非常少，必須通過人工實地核查相關線索，只能起到威懾企業作用，還不能直接提升行業監管執法效能。

3 當前信息通信行業監管執法標準化建設存在的難點

監管執法標準化是加強執法工作的重要手段。通過建立全面、系統、科學的監管執法標準體系，使監管執法工作的程序和標準具有可量化、可檢驗性和可操作性，確保監管執法的公正、透明、規范。具體到信息通信行業，其行業相關特點與行業執法力量的局限性，使得行業監管執法標準化體系建設存在諸多困難。

3.1 行業監管執法標準化建設路線存在多樣性

行業監管執法標準化建設方法和路徑存在多樣性。一是基于行政法學脈絡的執法規范化建設。其核心目標是實現依法行政、法治政府，關注重點是行政裁量問題[2]、控權問題[3]，要求執法實現嚴格規范公正文明。該路徑常考量利益衡量、公眾參與、監督制約。此種建設方法路徑下選擇的標準主題往往包括執法程序、法律解釋、法律適用、證據收集、事實認定、文件審查、執法程序選擇、執法程序執行、文書制作、自由裁量、裁量基準、證明標準、證據標準、文書制作標準、檢查標準、減免處罰標準等。二是基于管理學脈絡執法標準化，主要是通過標準化操作規范政府行為。其主要目標是保證執法效率、效果和質量等[4]，以推動監管執法規范化重視執法符合目標、協調統一、互通共享、高效易用，公開和保護。此種建設方法路徑下選擇的標準主題往往包括自動化、標準化、標準體系、標準化文件、基礎標準、過程標準、方法技術標準、基本原則、需求分析、方針目標、體系構建、標準編制、實施評價、標準改進等。三是基于數字政府建設視角的執法數字化。此種建設方法路徑重視將數字技術廣泛應用于政府管理服務，主要任務是賦能、協同與重構，強調政府流程優化、模式創新和履職能力提升，目標是構建數字化、智能化的政府運行新形態[5]。

信息通信領域屬于技術密集型行業，隨著新技術的創新發展，技術標準競爭日趨激烈，組織擬定技術標準是行業管理部門的一項重要職責，也是行業監管標準化工作的重要體現。但從監管執法角度來看，執法事項主要集中于電信業務經營行為、電信服務及電信用戶權益保護等業務領域。2014年，中國通信標準化協會在國家標準化管理委員會的批準下增設了全國通信服務標準化技術委員會，開展電信和互聯網服務、個人信息保護等領域國家標準研制工作。從全國來看，目前國內法治建設領域相關的標準化技術組織有國務院辦公廳組建的全國行政管理和服務標準化技術委員會，國家市場監督管理總局組建的市場監管行業標準化專業技術委員會，領域涉及政務服務、監管執法、數字政府、服務規范等標準研制。2023年，中國電子工業化技術標準協會在國家標準化管理委員會的批準下設立了數字政府建設工作委員會，開展相關營商環境評價、服務規范等標準制定。

目前總體來說，監管執法標準化建設政策性、行業性、地域性、探索性特征明顯，除一體化政務平臺建設、行政許可審批等領域外，缺乏國家層面統籌指導。信息通信市場活動技術性及標準化程度較高，但相應監管執法方面標準體系建設仍處于探索階段，既有標準化成果分散化、碎片化，又存在重復建設和尺度不一等問題。

3.2 行業監管執法標準的法律效力存在不確定性

正如前面提到的行業監管執法標準化建設方法和路徑存在多樣性，其標準化成果載體形式也多種多樣。例如，許可標準《行政許可事項辦事指南編寫規范》；裁量標準/處罰標準《工業和信息化數據安全行政處罰自由裁量指引》；執法行為規范《關于查處短信息和語音呼叫服務相關舉報的行政執法指引》；程序性標準《電信領域違法行為舉報處理規定》；示范文書《重大執法決定法制審核目錄標準及文本》；國家標準《信息安全技術 個人信息安全規范》（GB/T 35273—2020）等。

從上面列舉的標準化成果形式來看，監管執法標準存在內部文件、指引指南、規范性文件、技術標準等，其法律效力不明確，公開性與影響力有限，也未能與司法裁判標準統一。此外，由于行業監管執法缺乏統一標準，部分地方電信管理機構出臺的執法標準也不盡相同，給企業經營帶來一定障礙。在行業標準制定過程中，監管執法標準分散在各領域工作組下，容易被質疑其定位屬性，導致標準出臺受阻。此外，如何有效運用執法標準成果指導監管執法實踐工作，包括執法標準與政策法規的銜接，執法標準的法律效力、執法標準制定的科學性和顆粒度等是目前行業監管執法標準體系建設需要重點考慮的問題。

3.3 行業監管執法標準化建設的效果存在動態性

行業監管執法標準化體系建設能夠對社會發展起到固根本、穩預期的保障作用，尤其通信行業新興領域的監管執法，可以很好地指導市場有序合規發展，避免出現“早期不管，長大一棒打死”的局面，盡可能降低行政行為對市場干預帶來的經濟波動影響。此外，監管執法標準形式，由于具備更靈活的修訂更新機制，更有利于監管對市場發展的快速響應，彌補法律法規修訂滯后帶來的監管消極影響。

除市場動態發展因素外，監管執法人員素質差異可能影響標準實施效果也應同步考慮。對于信息通信行業監管執法，必須考慮在執法程序、監管尺度、信息數據等方面實現跨領域、跨地域的協調共享，否則會出現過度執法、機械執法等問題。

行業監管執法標準化體系建設對于提升行業監管效能、營造良好營商環境等的積極作用毋庸置疑，但其也會產生一些潛在的負面影響，包括忽視區域、領域差異，標準浪費，標準化形式主義等。其中應特別注意考慮如何避免執法標準化建設與實質法治目標偏離，如標準化可能限制執法靈活性與創新，造成執法一刀切，降低執法人員素質要求，以及偏離公平公正，產生司法監督風險等。

綜上，行業監管執法標準的效果評估機制應同步建立，也包括標準執行的監督機制等，這樣才能將監管執法標準化的優勢最大化體現出來。

4 相關政策建議

4.1 明確行業監管執法標準化建設的目標和發展方向

行業監管執法標準化建設應當兼顧法治政府、數字政府，以及行政管理的標準化科學化等各方面要求，發揮政府主導，標準先行，領域實踐探索的協同建設，并盡快統籌統一監管執法通用標準和保障類標準。一是有助于監管執法活動依法進行。監管執法標準化建設應當體現規則公平、預期合理，有關標準除應當在不違反法定依據的前提下細化、統合依法行政各項重點制度外，還應向社會公開。二是有助于提升監管執法效能。監管執法標準建設應當協調統一、簡明易行、高效易用，避免重復建設、過度建設，以標準化梳理整合監管執法依據，提升監管執法人員能力水平，通過統一標準加強監管執法協作和信息互聯互通。三是有助于促進創新發展。監管執法標準化建設是以規范化、標準化促監管執法數字化，行業監管執法標準與立法、行業技術與業務發展、數字政府建設標準以及國家監管執法標準的銜接兼容，確保前瞻性和先進性。

4.2 推動行業監管執法機制體制建設

一是加強行業監管執法標準建設的組織協調統籌。加強法治政府建設、政務服務標準化數字化改革、行業標準制定等方面工作的統籌協調，更好規劃統一行業監管執法標準建設工作，成立監管執法行業標準工作組。二是積極推動行業監管執法標準規劃和建設相關舉措。開展監管執法標準梳理清理工作，緩解監管執法標準不清、尺度不一的局面；濃厚標準化氛圍，加強對監管執法部門的引導、培訓與試點建設，建立監管執法標準與監管法律依據的承認轉化機制。加強監管執法案例指導，以及通用性、程序性、保障性監管執法標準制定，鼓勵執法部門發揮專業優勢，積極探索實踐。三是建立監管執法標準落實評價監督機制。考慮建立、完善監管執法標準執行情況的內部評價考核機制，推動標準文本公開，探索執法標準承諾告知機制，接受社會監督。

4.3 加強行業監管執法標準體系內容建設

一是加強監管執法標準建設體系研究。明確監管執法標準化建設方向規劃，借鑒警務標準化、綜合行政執法改革、廣東省執法標準體系等先進監管執法標準化建設經驗做法。二是明確監管執法標準體系架構設計。探索構建以行業監管執法通用標準、監管執法業務領域標準、業務程序標準、管理標準、數據與保障標準為主要體系的基礎架構，以監管執法標準規程、辦事指南指引、裁量權基準、示范程序、技術標準、文書范圍、權責清單、崗位職責說明書、資格管理、證件管理等為具體組成內容的行業監管執法標準體系。三是推動監管執法標準化頂層設計。發揮信息通信行業在標準治理、數字政府建設方面的先導性、基礎性優勢，推動法治政府建設、職能轉變、數字政府、標準化管理有關部門職責協調。推動數字行政、監管執法標準化有關法律法規制定，加強監管執法標準化在監管執法能力建設、協同銜接、數據共享、公開公示、效能提升、內部監督和平臺系統建設等方面的應用，明確監管執法標準的法律效力定位。

參考文獻

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作者簡介

李乃青，管理學碩士，高級工程師，研究方向為信息通信行業監管政策、執法標準。

申德杰，通信作者，法學碩士，工程師，研究方向為法治政府建設、執法監督標準。

（責任編輯：張佩玉）