行政處罰豁免和信用懲戒制度在行政監管中的作用

摘要：生產經營“未審先推”和“白包無標簽種子”是農作物種子經營中常見的兩種違法行為，也是《中華人民共和國種子法》規定的兩種較為嚴重的違法行為，違法后果重、處罰數額高，違法者被處罰后難以接受，易造成較大的社會影響。但這兩種違法行為在現實的農作物種子經營過程中存有市場需求，并且難以發現、難以管理，不利于現代種業良序健康發展。通過介紹兩例相關案例，分析生產經營“未審先推”和“白包無標簽種子”違法行為存在的根源、處罰依據、產生的后果及社會影響，研究制定備案和質量承諾、處罰豁免和信用懲戒制度，以達到紓解其矛盾，促進我國現代種業健康良序發展，保障農業生產和用種

安全。

關鍵詞：未審先推；白包無標簽種子；備案和質量承諾；行政處罰豁免；信用懲戒

The Role of Penalty Exemption and Credit Disciplinary System in Administrative Supervision-Based on the Analysis of 2

Cases of Seed Administrative Punishment

LYU Jinghai ZHANG Jingjing GENG Jiachang ZHU Haiyan WANG Dongchen

（1Bincheng District Agricultural Technology Extension Center，Binzhou 256600，Shandong；

2Bincheng District Binbei Office，Binzhou 256651，Shandong；3Bincheng District

Seed Industry Development Service Center，Binzhou 256600，Shandong）

種子是我國糧食生產安全的關鍵，加強行政監管，打擊違法經營行為，是保證種業良序發展和糧食安全的主要手段。在日常監管工作中，深入貫徹習近平總書記關于堅持以人民為中心的法治思想理論體系[1]，是農業農村部門在行政管理工作中的根本遵循。鑒于當前種業市場的復雜性和多樣性，特別是在保護中小種業生產經營者權益的同時，如何有效實施監管成為一項重要課題。為此，農業農村部門需要深入研究如何在市場監管中平衡監管力度與中小種業生產經營者的實際承受能力，以避免過重的處罰對其產生負面影響。

1 建立行政處罰豁免制度和信用懲戒制度的目的及意義

充分運用習近平法治思想理論體系研究如何保障我國種業安全，突破種業發展瓶頸，攥緊中國種子，端穩中國飯碗，實現糧食安全，增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，保障人民安居樂業。在農業行政監管工作中建立行政處罰豁免制度和信用懲戒制度，對中小種業生產經營者未造成經濟損失、配合調查處理、提供種子生產企業犯罪證據、危害后果較輕的違法行為實行行政處罰豁免，但需進行信用懲戒處罰，追根溯源使違法的種子生產者得到應有的處罰，破解我國種業發展中以次充好、套包生產、侵犯企業植物品種權、未審先推等違法犯罪行為，根除種業發展安全隱患，實現攥緊中國種子，端穩中國飯碗的目的。

2 農作物種子行政處罰典型案例及分析

2.1 典型案例

2.1.1 案例1：某農資經營部對應當審定而未經審定的玉米品種A及B進行推廣、銷售案 2019年4月10日某市農業農村局農業行政執法人員對某農資經營部開展執法檢查，發現當事人門市種子經營區域陳列展示的標稱某公司的A品種及B品種玉米種子未標注品種審定編號，經查證該玉米品種未進行審定。該行為違反《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）第二十三條第一款的規定，在執法人員立案調查過程中，違法當事人積極配合調查并收回涉案種子上交農業農村部門，并進行了陳述申辯，自認為已全部收回并交給執法機關，沒有造成危害后果，屬于違法行為輕微并及時糾正、沒有造成危害后果的情況，應該不予行政處罰[2]。

農業農村部門執法人員對當事人的陳述申辯未予采納。認定當事人的行為違反了《種子法》第十五條第一款，第二十三條第一款相關規定。依據第七十八條第一款第一項規定，按照行政處罰程序下達了行政處罰決定書，作出了沒收涉案種子并罰款20000元的行政處罰，當事人不服并在規定的期限內提起行政訴訟。

2.1.2 案例2：某種子經營中心銷售白包小麥假種子案 2020年9月9日某市農業農村局接到群眾投訴舉報，反映某縣某村有人售賣白包小麥種子，市局執法人員到達案發現場后，發現白某某家中存放有大包裝無標簽標識的白色編織袋小麥種子130袋，經詢問當事人得知涉案白包小麥種子由某種子經營中心聯系生產廠家送貨到白某某家中，未進行銷售。執法人員依據《種子法》第四十九條第二款第（二）項之規定認定為假種子，經主要負責人批準后，執法人員現場對130袋白包小麥涉案種子予以查封扣押，并立案調查。

調查結束后執法人員依據《種子法》第七十五條第一款和《山東省農業行政處罰裁量基準》種子、食用菌部分第4條之規定，經主要負責人討論研究和組織聽證程序，作出沒收涉案種子130袋并罰款312000元的行政處罰決定，當事人不服并在規定時間內提起行政訴訟。

2.2 案例分析

2.2.1 行政處罰相對人的問題 案例1、案例2接受行政處罰的相對人都是種子流通最底端的種子經營者，也就是人們常說的個體戶，作為涉案產品的提供者（種子生產者）都未見受到處罰，這是各級行政管理部門管理區域決定的。作為分布在鄉村中的中小種子經營者，是農業生產資料到戶的直接提供者，普遍存在年齡偏大、種子知識欠缺、年經營數額小等特點，大部分經營者經營種子是作為謀生手段維持家庭生活，過重的處罰結果容易造成相對人經濟負擔過重，思想上難以接受，同時也會帶來執法部門收繳罰款困難，產生行政訴訟糾紛等一系列問題。

2.2.2 行政違法后果的問題 案例1中種子經營者的違法行為是農業農村局執法人員市場檢查過程中發現并立案調查，種子銷售者配合調查并追回已銷售的種子，未造成農業生產損失后果；農業農村局執法人員依法按程序調查結束后作出沒收涉案種子并罰款20000元的行政處罰。案例2中種子經營者的違法行為是農業農村局執法人員接到舉報后及時查處封存“白包無標簽”假種子，并立案調查，涉案種子未流入市場，未造成農業生產損失后果；農業農村局執法人員依法按程序調查結束后作出沒收涉案種子130袋、罰款 312000元的較重行政處罰。兩個案例都存在違法行為未造成農業生產損失，違法后果較輕，處罰數額重的現象。這兩個案例行政處罰結果與《行政處罰法》“處罰與教育相結合”立法原則相違背，只是進行了行政處罰，而未體現教育的結果，但對于執法人員依據《種子法》進行處罰，未有從輕處罰條款。

2.2.3 違法行為的定性及種子來源 “未審先推”和“白包無標簽種子”是農作物種子經營市場中常見的兩種違法行為，案例1、案例2具有代表性。《種子法》規定兩種違法行為屬于嚴重的違法行為，處罰結果較重。從案例中可以看出涉案種子來源都是種業公司生產提供，種子經營者只是給廠家銷售涉案種子，但執法人員受管轄范圍的約束只對種子經銷商進行了處罰而未對種子提供者做出行政處罰。

2.2.4 行政處罰結果的社會影響 一方面來說兩個違法行為的處罰結果嚴厲打擊了違法經營行為，起到了震懾的效果，使其他農資經營店不敢輕易違犯；另一方面來說兩種違法行為依據《種子法》相關條款進行處罰，處罰結果較重，涉案人對于處罰結果難以接受，同時涉案人接受處罰后產生的家庭負擔加重、不認可處罰結果會導致執法部門難以收繳罰款，還容易引起群眾上訪和其他意想不到的后果，社會影響較大，個別涉案人員會認為是執法人員對其進行打擊報復，產生對執法人員進行人身攻擊和精神傷害的不確定行為。

3 違法行為存在的根源及農業行政執法存在的問題

3.1 “未審先推”違法行為存在的根源及法律定性 一個穩定優質的品種對糧食生產質量和數量提高具有極大的推進作用，為獲得一個穩定優質的品種，種業企業需要付出巨大的人力和財力。《主要農作物品種審定辦法》規定：一個優良的品種必須經過品種間雜交，在眾多的后代植株中人工選育出穩定的品種或自交系，發現并經過改良；達到與現有品種有明顯區別；形態特征和生物學特性一致；遺傳性狀穩定；獲得的種子數量達到參加審定試驗的要求后，才能獲得參加省市或國家品種審定的資格。參加品種審定的品種必須經過在同一生態類型區2個生產周期以上、多點的品種比較區域試驗和在同一生態類型區按照當地主要生產方式在接近大田生產條件下對品種的豐產性、穩產性、適應性、抗逆性等進行不少于1個生產周期的生產試驗驗證[3]。達到農作物審定標準后，發放省級或國家審定證書后進行推廣種植。這樣一個穩定優質的品種需要經過長達10年左右的時間才能上市推廣，種業公司在這10年間需要投入巨大的資金和人力。部分企業為了盡快獲得品種收益以彌補種子研發經費，及時擴大種植面積，就會對有推廣前景的品種在進入生產試驗時就開始擴繁種子，進行戰略布局種植，導致發生《種子法》第二十三條規定的“未審先推”違法行為發生。現實中“未審先推”行為多存在于種子生產經營企業的市場經營戰略布局，有潛在的市場。相對于未來的市場利益，違法損失很小，造成“未審先推”違法行為屢禁不止，不利于種業市場的健康發展。

3.2 “白包無標簽種子”違法行為存在的根源及法律定性 隨著農業種植合作社、家庭農場、種植大戶數量快速增多，土地流轉速度加快，糧食種植面積越來越集中，對農作物種子需求量增大，“白包無標簽種子”的需求市場逐漸增大，且在種植大戶中有較大的存在市場，各種植大戶開始繞開基層種子經營戶直接向種業企業購買種子，以降低種子成本，提高經濟收益。相較于有標簽的種子，“白包無標簽種子”由于省去了包裝費用，價格更為低廉，從而吸引了種植大戶的購買。部分種植大戶可能對《種子法》等相關法律法規了解不足，對“白包無標簽種子”的違法性認識不足，導致了私自繁育、銷售種子的行為。根據《種子法》的相關規定，經營“白包無標簽種子”屬于違法行為，特別是當這些種子被用于農業生產并上市銷售時，更是構成了經營“假種子”的嚴重違法經營行為。這種行為不僅擾亂了農作物種子市場，還可能對農業生產造成損失，甚至對消費者健康造成威脅，執法發現或被舉報后必須承擔行政處罰的法律責任。對于農業執法人員來說，經營“白包無標簽種子”的違法行為取證困難，不利于行政監管措施的落實，起不到規范農作物市場的作用。

按照《種子法》第四十九條的規定，明確指出“種子種類、品種與標簽標注的內容不符或者沒有標簽的”直接定性為假種子。然而，從《刑法》的角度來看，雖然《刑法》對生產、銷售偽劣種子罪有明確的敘明罪狀，但并未直接引用《種子法》中關于假劣種子的定義。“白包無標簽種子”只是在行政層面定性為假種子，但在刑事法律層面，要構成生產、銷售偽劣種子罪，還需要經過嚴格的檢驗檢測鑒定，以確定這些種子在實質上是否屬于假劣種子。“白包無標簽種子”雖然在形式上違反了《種子法》的規定，但如果這些種子在品質上并不屬于偽劣種子，即不存在欺騙性和危害性，那么從《刑法》的角度來看，它們并不構成犯罪。因此，對于這類種子，通常只會進行行政處罰，以維護市場的正常秩序和消費者的權益[4]。

3.3 “罰小放大”不利于種子市場健康有序發展 目前，農作物種子的流通特別是95%以上的玉米種子都是在審定種植區域內跨省、跨市進行流動，依靠種子零售商進入千家萬戶進行種植。縣區執法人員因行政執法管轄權所限，發現違法問題只能對本轄區內的種子零售商進行立案處罰，真正的違法種子生產商卻得不到應有的處罰，縣區執法人員只能將違法線索層層通報種子生產地的農業農村部門，但往往由于通報時間過長，涉案的種子已全部出庫銷售，收集證據困難，最后不了了之。當發生對種子銷售者進行行政處罰案件時，個別種子生產企業存在私下替銷售者承擔罰款的現象，對于不合格的種子生產企業來說，這種替代罰款的行為所引發的損失微不足道，違法收益遠超過其損失，從而導致違法生產經營行為屢禁不止，顯著增加了農業生產的安全風險。

3.4 《行政處罰法》“處罰與教育相結合原則”未得到貫徹執行 “處罰與教育相結合原則”是《行政處罰法》立法的基本原則，《行政處罰法》作為國家行政管理的基本法，其立法原則也適用于農作物種子市場管理特別法《種子法》中。處罰和教育是行政管理的兩種手段，只有做到有機統一、互為補充，才能使國家法律法規制度得到貫徹落實，違法經營行為相對人的違法行為得到有效制止。若將其割裂開來只重處罰輕教育，只能加重公眾抵觸情緒，得不到公眾對法律的理解與支持，不能保障國家法律法規制度得到貫徹落實。兩個案例中農業執法人員只重視了行政處罰手段運用的懲戒性，未重視教育手段的運用，罰款數額巨大，造成違法經營行為相對人的經濟負擔，對處罰結果不認可，行政執法部門罰款得不到及時收繳，進而引起行政訴訟行為。

4 解決對策及措施

4.1 建立“未審先推”和“白包無標簽種子”使用備案和質量承諾管理制度 從《種子法》對經營“未審先推”和“白包無標簽種子”違法行為需要承擔的法律責任可以看出，兩項違法經營行為屬于種子經營中嚴重的違法經營行為。所以，對于“未審先推”和“白包無標簽種子”違法經營行為應建立合理的管理制度，區分對待、疏堵結合才有利于農作物種子的繁榮發展。

對于使用“未審先推”種子和“白包無標簽種子”的行為建立使用備案和質量承諾制度，以規范農作物種子經營市場，降低種業企業的經濟負擔，繁榮種業市場。對于種業企業種植使用“未審先推”種子和合作社、家庭農場、種植大戶使用“白包無標簽種子”用于農業生產的種子，由種子生產企業提供種子使用者名單、種植面積、用種數量、進入生產試驗的證明等材料，并向當地農業農村行政管理部門備案，對提供的種子質量、不得上市銷售作出承諾。農業農村局種子管理部門定期對備案的種子進行監督管理，以利于后期相關品種推廣。對于在市場上發現的未備案的“未審先推”種子和“白包無標簽種子”按照《種子法》相關規定進行嚴厲處罰。農業農村管理部門要做到處罰與教育相結合、疏與堵相結合，規范種子市場經營行為，提升種業發展服務水平。

4.2 建立行政處罰豁免制度和信用懲戒制度 廣大農作物種子經營者多為受種子生產企業委托經營和經營不再分裝的農作物種子，一個經營者受幾個種子企業委托經營或者經營多個種子企業的不再分裝種子。當發生違反《種子法》的行為時，按照《種子法》相關條款執行時對基層經營者處罰數額巨大，執行難度較大，容易產生上訪事件。為解決基層農業執法矛盾，體現過罰相當、教育與處罰相結合原則，建立行政處罰豁免制度和信用懲戒制度，細化行政處罰豁免條款有利于緩解矛盾。違法主體能夠提供證據證明不合格種子來源，進貨渠道明確，證據確鑿，積極配合調查，未造成農業生產損失的可以豁免行政處罰。但對違法主體進行行政處罰豁免后，將其納入信用懲戒監管名錄加強監管，若再次發生違法經營行為后與豁免的行政處罰行為合并處罰，達到寬嚴結合的監管效果。執法機關調查結束后須將調查材料移交給對不合格種子生產企業具有管轄權的執法機關立案調查進行處罰[5]。

通過建立行政處罰豁免和信用懲戒制度，鼓勵種子零售商加強種子溯源管理，向種子生產企業索要合法票證，記錄經營臺賬已達到免于行政處罰規定，同時也制約種子生產企業不敢生產銷售不合格種子的目的，達到扶優打劣規范種子市場的目的，使劣質不合格種子失去存在的土壤。

4.3 明確農作物種子相關監管部門的職責 在機構改革過程中，充分考慮加強農業綜合執法對農業生產和用種安全的重要性，明確農業農村局內部農作物種子技術指導部門和農業綜合執法部門職責界限，或者區農業農村局與區綜合行政執法局職責界限，避免產生“看見的管不了，管得了的看不見”的不合理現象。建議相關部門落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深化農業綜合行政執法改革的指導意見》（中辦發〔2018〕61號）精神，建立完善的農業綜合執法隊伍，理順農業綜合執法隊伍的職責和管理關系，打通農業綜合執法最后一公里，保障農業生產安全。

經以上案例分析可知，建立備案管理和質量承諾制度、行政處罰豁免和信用懲戒制度是保障基層種子經營者的權利、紓解社會矛盾、促進種業良序發展的重要手段，同時也符合習近平總書記“以人民為中心”的法治思想理論要求，使廣大種子經營者和種業公司感受到法律的公平正義，自覺維護遵守法律，使現代種業得到快速、良序發展。

參考文獻

[1]王軼．論習近平法治思想核心要義的內在邏輯．地方立法研究，2021，6（6）：1-13

[2]佚名．銷售未審玉米品種受處罰．農村新技術， 2022（6）：69-70

[3]武合講，武合金，任曉東．品種審定和品種推廣的關系．種子世界，2018（2）：18-19

[4]劉威．論假劣種子的行政和司法認定標準及銜接．種子，2023，42（12）：152-156

[5]呂景海，汪君，栗明，毛丹．流動經營農作物種子對現代種業發展的危害分析及解決對策——基于濱城區一起農作物種子行政復議案例的分析．中國種業，2022（11）：36-39

（收稿日期：2024-04-22）