有為鄉鎮政府保障農村公共物品供給

摘要：鄉鎮政府在農村公共物品的供給體系中處于非常重要的位置，要解決目前農村公共物品供給中存在的供需失衡、缺乏協同和差異化供給不足等問題，傳統鄉鎮政府就必須向有為鄉鎮政府轉化，建構起有為鄉鎮政府主導的多元供給主體合作治理機制。

曼瑟爾·奧爾森在1965年出版的《集體行動的邏輯》一書中提到，如果個體不受組織內強力規則制約的話，“有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益”[1]。由于存在著“搭便車”“機會主義”等市場固有的缺陷，以個體利益最大化為目標的“理性經濟人”不會自動地提供能夠使整體利益最大化的公共產品，從而導致市場失靈和公共產品供給出現短缺。理論和實踐都證明，要想破解這一市場機制難以解決的問題，需要充分發揮和依靠政府的作用。

鄉鎮政府在農村公共物品供給中的位置和作用

我國以戶（家庭）為主的農業生產組織形式不利于形成規模經濟效益，農業經濟分散、生產周期較長且利潤較薄，農村社區或集體組織無力自主承擔諸如道路、水利、種子、農業機械、病蟲害防治等農村經濟社會發展所必需的公共物品和公共服務，政府就成為主要的供給主體。從新中國成立至今，我國農村公共物品供給制度的變遷基本可以劃分為三個階段，其與農村生產組織形式的變遷是緊密相關的。作為基層行政組織，鄉鎮政府的權威源于國家與農民的雙重認同。作為一級基層政府，為保障和支持農業發展，鄉鎮政府應集中有限資源提供諸如技術密集型的農村公共物品；在加強自身建設的同時，積極配合上級政府和協助村級組織提供限于鄉村內部或超出鄉鎮范圍的農村公共物品。在農村公共物品供給中，鄉鎮政府誠然應負其責，但也需要有合理邊界。村級組織或農村能夠自行提供的公共產品和公共服務，政府就要避免“越俎代庖”，而應將關注點放在其無法自行提供的公共物品和公共服務方面。長遠而言，這樣才更有利于鄉村振興過程中農村民間組織的培育和發展。從信息對稱的角度看，由于鄉鎮政府便于掌握所轄區域內農村社會的真實情況，因此能夠提供符合當地需求和相對優質的公共物品和服務。對我國這樣一個具有廣闊范圍，經濟發展和農民收入存在較大區域差距的國家，公共物品的差異化供給就是一個必然的選擇。同時，僅僅依靠政府一對一的傳統供給模式已經很難滿足農村對公共物品和公共服務日益增大的需求和不斷提高的要求，公共物品的多元主體供給已經成為必然。目前，市場供給、社會組織供給、農民自行供給等農村公共物品的制度外供給方式才剛發展，還很不夠，亟需政府的支持和引導。政府適度有效的監管和協調對保證公共物品供給質量和效益意義重大[2]。

農村公共物品供給存在的問題

在統籌城鄉融合發展和推進城鄉基本公共服務均等化水平進程中，農村公共物品供給仍然存在著供需脫節、多元主體與多樣化供給之間缺乏有效協同等諸多現實和結構性問題。主要體現在：一是農村公共物品供需不對稱，缺乏前瞻性規劃。農村公共物品供給應根據現代農業發展、鄉村建設、農民生活的實際需要加以動態調整，要有一定的前瞻性。但實踐中供需錯配和脫節等結構性失衡問題突出。“軟”公共物品的供給遠遠落后于需求，諸如鄉村圖書館、影院等文化設施較為匱乏，科技成果轉化應用、農業技術培訓、信息獲得等耗資大、見效慢的設施和服務更是欠缺。二是多元供給主體之間有效協同不足。我國農村公共物品供給主體包括各級政府、企業、集體組織、社會組織、鄉村精英和農民等，各主體的供給內容不同。盡管供給主體范圍的擴大需要一個利益協同機制增強多元供給主體的內生動力。但當前農村公共物品多元供給主體之間協同乏力，政府、市場、第三部門、集體經濟組織、農民等供給主體之間的信息共享和優勢互補未能有效實現。比如，盡管公共財政用于“三農”的投入不斷增長，但資金整合力度不夠，公共物品產權邊界不清，導致市場主體參與供給的激勵不足。三是多樣化供給方式缺乏協同創新。從供給方式看，農村公共物品有政府直接供給、政府購買結合私人供給、政府補貼結合私人投資、俱樂部方式供給和自愿供給等多種方式。各有其供給邊界和優缺點。農村公共物品的可持續供給必須尋求多樣化供給方式的協同創新，找到不同參與主體的供給均衡點，在體現公平和效率原則下實現各主體之間的利益契合。在當前的供給實踐中，如何在農村公共物品供給的不同環節依據公共物品的具體特性選擇和創新相應的供給方式？如何通過有效適應和滿足市場多元供給主體發展要求滿足農民對公共物品日益增長的需求？基層政府仍有很多工作要做。比如創造良好的市場環境、鼓勵民間資本投資、豐富間接供給方式、形成多元化投資主體和多樣化融資渠道、引導農民民主協商、加大村民自治組織參與供給的力度等。

傳統鄉鎮政府向有為鄉鎮政府轉變的必要性

鄉鎮政府處于我國五級政府行政體制的最低層級，是國家政治和行政權力延伸到農村的組織基礎。長期以來，鄉鎮政權建設和鄉鎮機構改革都是黨中央推進體制改革的重要抓手。2005年鄉鎮機構改革以來，伴隨城鄉經濟社會的快速發展，依然存在著職責交叉、權責脫節等問題，基層政府無法有效全面履職，經濟社會發展的速度和質量難以保證，服務群眾的能力和水平難以提升。十九屆三中全會以來，中央進一步深化鄉鎮機構改革和構建簡約高效的基層管理體制的戰略舉措，為鄉鎮行政管理體制改革確定了方向和原則[3]。

基于服務型政府視角鄉鎮政府職能定位的轉變，不是要建立一種“小政府、大市場”的基層治理格局，而是要根據農業、農村和農民生產和生活的實際發展變化，建設一個更加有為的鄉鎮政府。這種發展變化不僅要求鄉鎮政府職能的轉變，而且對其高效科學履職提出新的挑戰。服務型政府視角下，鄉鎮政府在履行職責時存在多重困難，究其原因，一是鄉鎮政府干部隊伍人員素質參差不齊，一些干部缺乏綜合施策和宏觀思維能力，導致職責不清晰、工作效率低下。二是干部意識滯后，缺乏創新性和前瞻性。作為基層國家行政機關，鄉鎮政府是黨和國家政策在基層的組織者和實施者，其工作服務的對象是基層群眾。這種橋梁和紐帶作用意味著鄉鎮工作不適合通過行政命令來強制性推行。在長期的基層工作實踐中，鄉鎮干部要適應和尊重當地的風俗習慣和文化傳統，以群眾喜聞樂見的方式開展工作和完成任務，其履職方式隨著鄉鎮政府職能定位的變化需要不斷調整和規范。除了鄉鎮工作的特殊性，鄉鎮干部發展前瞻性和創新性的思想觀念不足，容易導致政策認知不清、職權錯位、工作思路單一等意識滯后問題。三是經濟基礎薄弱，財政創收能力差。現代公共財政理論和服務型政府實踐下要求鄉鎮政府是農村公共物品的提供者、協調者和監督者，其資金來源由起初的“自下而上”轉變為國家財政專項支出。但鄉鎮政府仍然需要統籌鄉村公共基礎設施的日常維護、后期管理保護和公共物品項目的組織協調等費用，從而面臨履職的經濟條件制約。主要表現在四個方面：第一，資金來源不足。在一些經濟發展不平衡的地區，鄉鎮財政創收能力較弱，中央或地方政府的轉移支付成為主要的收入來源，轉移支付額度往往不高，難以有足夠的資金開展民生建設和公共物品項目。第二，財政收入有限。鄉村區域廣闊，對公共物品的投資需求很大。但受到諸如地方特定財政政策、產業結構單一等因素制約，鄉鎮政府的財政壓力大。第三，地理位置偏遠，缺乏便捷的交通。一些交通不便或偏遠的鄉村地區，基礎設施建設成本較高，物流運輸費用增大。比如農村醫療，由于地理位置偏遠，人才配置和醫療資源短缺，醫療水平和設備遠比城市落后。第四，產業結構單一。很多鄉村地區的經濟發展僅限于農業和極少的工業企業，沒有足夠的資金來支撐公共物品項目的建設。

鄉鎮政府是國家治理體系中的關鍵環節。其職能定位和履職效果既關系到黨和國家戰略決策的貫徹落實，又與廣大農民生產生活的切身利益息息相關。隨著鄉村振興戰略的全面推進，農民對美好生活的向往日益增加，鄉鎮政府的職能定位也發生了重大變化。主要包括以下方面：一是公共物品提供者的角色。政府不僅是監管者，而且還是公共物品的主要提供者。具體而言，鄉鎮政府應關注解決群眾最為關心的問題，提供和完善諸如學校、醫院、養老、技能培訓和職業培訓等農村公共設施和公共服務，促進農村經濟發展和社會進步，提高農民的生活水平和幸福感，推動基層社會治理現代化。二是公共物品協調者的角色。鄉鎮政府必須改變原有的以社會穩定為主的鄉村綜合治理思維，實現從管理到服務的轉變，優化整合和加強管理公共資源，通過跨部門和跨地區合作實現公共資源的優化利用和公共物品的高效提供。三是公共物品監督者的角色。在鄉村振興戰略實施和共同富裕實現進程中，大量的財力、物力通過轉移支付和專項幫扶流向農業、農村和農民。隨著鄉鎮政府的職責從管理轉向服務，在提供公共物品過程中，就必須加強對公共物品質量的監管和評估，促進公共物品的規范化和標準化，提高公共物品的透明度和可信度，以維護民生福祉[4-5]。

鄉鎮層面多元合作治理下農村公共物品的有效供給

盡管鄉鎮政府最能夠了解農民的需求偏好和需求意愿，是中央和省級政府各項農村政策的具體執行者和實踐者，對鄉村振興戰略的順利實施起著關鍵作用。但受限于財政和治理能力缺乏，鄉鎮政府無法獨自提供農村所需的公共物品。因此，建立一個由鄉鎮政府主導，統籌農村社會組織、企業和農民個體（農戶）等各類主體的農村公共物品多元供給機制就勢在必行[6]。

由政府單向的“自上而下”供給決策很大程度上會導致農村公共物品供給在內容上的結構性失衡，究其原因在于沒有在初始環節獲取準確的農村公共物品的需求內容和需求數量偏好。因此，提升農村公共物品供求匹配度的關鍵在于構建一個完善的“自上而下”與“自下而上”相結合的供給決策機制。一方面，要提高農民的組織化程度，充分了解和尊重農民對公共物品的需求偏好。農民不是公共物品的被動接受者和消費者，基層政府不僅要建立能夠讓農民直接主動地表達需求偏好的渠道，而且要暢通村“兩委”、專業合作社、社會組織和農村精英等間接信息反饋渠道，以保證后期供求結構均衡和避免資源浪費。另一方面，要提升政府公信力，切實回應農民需求。政府通過構建需求回應的制度流程，開展農村公共物品供給的滿意度調查研究和進行科學排序，避免出現形式主義、官僚主義的問題。要真正發揮多元主體協同供給效用，就需要構建基于需求表達、供給決策以及融資、生產、績效評估、監督問責等不同階段和環節有效的激勵約束機制，從制度上破解當前農村公共物品多元供給主體激勵不足和協同乏力的困境。一方面通過合理降低準入門檻，充分激發多元主體的積極參與和共同推動潛力，彰顯人民主體性；另一方面在維護農村公共物品社會屬性和共享屬性的同時，實現多元供給主體之間的利益協調，體現發展成果的共享性。農村公共物品的有效供給有賴于鄉鎮層面的多元合作治理，要推進政府機構改革和完善政府官員政績考核指標體系，轉變政府職能，充分發揮社會主義民主政治優勢，為多元主體協同供給提供良好的政治生態；進一步建立健全以“三治融合”為核心的現代化鄉村治理體系，統籌利用鄉村治理資源，挖掘提高鄉村社會資本水平，促進農村公共物品多元供給主體之間合作治理的達成[7]。

參考文獻：

[1]曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯[M].陳郁，等，譯.上海：上海人民出版社，1995．

[2]劉建芳.農村公共產品供給中的鄉鎮政府責任研究[D].長春：東北師范大學，2017.

[3]卜憲璽.持續深化鄉鎮機構改革 提升基層治理現代化水平——以新鄉市為例[J].行政科學論壇，2022，9（12）：6-10.

[4]蔡翼飛，黃躍，李軼璠.鄉鎮政府職能弱化關系城鄉融合發展成色[J].宏觀經濟管理，2020（09）：63-65.

[5]王媛，信裕熹，姚遠.基于新公共服務視角鄉鎮政府行政職能改進方式探究[J].山東農業工程學院學報，2023，40（04）：68-73.

[6]王成利.《農村公共產品供給中的鄉鎮政府責任研究》簡評[J].中國行政管理，2021（09）：160.

[7]夏午寧.農村公共產品供給結構：歷史回顧、現實困境及未來進路[J].農業經濟，2022（10）：23-25.