深化油氣礦業權改革，不斷促進增儲上產

持續推進勘探開發和增儲上產，我國需持續完善油氣探礦權退減和出讓的法律法規和配套政策。

增儲上產“七年行動計劃”實施以來，油氣行業不斷加大投資力度，強化技術創新，勘探開發成績顯著，原油產量2023年達到2.09億噸，連續5年增產，天然氣產量2023年達到2324億立方米，連續7年年增產超過100億立方米。這極大提升了國家能源安全保障能力。

為促進油氣勘探開發和增儲上產，國家有關政府部門加快油氣資源管理改革步伐，著力進行油氣礦業權改革，實施了力度空前的探礦權勘查面積退減政策，積極開展探礦權競爭性出讓，取得了進展與成效。然而，面臨“七年行動計劃”增儲上產目標和國家中長期油氣勘探開發戰略任務，當前油氣探礦權勘查面積退減政策存在退減力度過大、退減比例過高、探礦權出讓政策不完善等問題，不利于持續推進增儲上產。為進一步激發油氣上游市場活力，不斷促進增儲上產，應從多方面加強并完善油氣探礦權退減和出讓政策與配套服務。

勘查面積退減和出讓現狀與進展

2012年以來，為保障國家能源安全，國家高度重視油氣勘探開發和增儲上產，做出了一系列重大決策與部署。為貫徹落實國家重大決策部署，國土資源部（現自然資源部）加快了油氣資源管理改革步伐，先后出臺了《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規〔2019〕7號，簡稱7號文）和《關于深化礦產資源管理改革若干事項的意見》（自然資規〔2023〕6號）（簡稱6號文，接續7號文）。這套承前啟后的政策“組合拳”，進一步規范了油氣探礦權出讓交易、區塊面積退減、出讓收益征收、礦業權登記管理等。

截至2022年底，全國已登記油氣探礦權勘查區塊面積已退減至255.74萬平方千米，約為本世紀初已登記油氣勘查區塊面積（2001年為268.36萬平方千米），除特殊原因無法勘查的探礦權勘查區塊外，實際已登記有效探礦權勘查面積僅約為180萬平方千米，創歷史新低。按照“七年行動計劃”前4年（2019—2022年）統計，合計退減油氣探礦權勘查面積53.76萬平方千米。即便按6號文要求，未來3～5年全國已登記油氣勘查面積將繼續大幅下降。

近年來，為貫徹國家關于油氣增儲上產的戰略決策部署，石油企業不斷加大投入力度，大幅提升勘探投資規模和強度，與登記勘查面積大幅退減形成鮮明的反差。統計顯示，“十三五”以來，全國油氣勘探年投資規模從600億元增加到2022年的840億元（2023年約940億元），增長約40%，投入強度從約1.5萬元/平方千米增至約3.3萬元/平方千米，翻了一番多，約為現行法定最高勘查投入的3.3倍。而同期登記勘查面積退減了約120萬平方千米，下降了約33%。其中，“七年行動計劃”前4年全國油氣勘探投入增加200多億元，增長約31%，同期登記勘查面積卻下降了約17.4%。隨著勘查區塊面積不斷退減，保持高強度勘探投入，日益面臨著勘探空間不足的制約。

在油氣探礦權競爭性出讓進展現狀方面，2011年以來，根據國家重大決策部署，國土資源部和現自然資源部積極探索油氣（含非常規）探礦權競爭性出讓，通過試點，采取邀標、議標、招標、拍賣、掛牌等多種競爭方式，向市場主體出讓常規油氣、非常規油氣勘查區塊探礦權。7號文和后續6號文的出臺實施，正式結束了油氣探礦權勘查區塊競爭性出讓試點工作階段，統一按照文件要求對所有油氣探礦權勘查區塊采取競爭性出讓方式（以掛牌為主）投放上游市場，并按照相應規定征收礦權出讓收益。

綜合看，2011—2023年，中國油氣探礦權累計向市場出讓油氣（含非常規）探礦權勘查區塊175個，面積20.02萬平方千米，累計成功出讓探礦權153個，共計面積約16.13萬平方千米。通過形式多樣的競爭性出讓活動，目前已在全國油氣上游領域新引進了60余家市場主體，增強了油氣上游市場的活力，對油氣勘探起到了積極促進作用；先后在川渝地區的南川區塊（頁巖氣）、新疆阿克蘇地區的溫宿區塊等取得了商業發現，建成了規模油氣產能。

勘查面積退減和出讓中存在的問題

在探礦權勘查區塊面積退減的改革探索和政策實踐中，也暴露出來一些問題。一是申請延續探礦權時針對勘查區塊面積的退減比例有待商榷。7號文曾要求退減首次證載面積的25%。以此測算，一個探礦權延續3次后僅剩25%的勘查面積。新出臺的6號文規定退減實際證載面積的20%，退減力度依然較大。隨著出讓探礦權勘查區塊面積的趨小，如此高比例的退減力度，必將產生大量零星分布、碎片化的小區塊，難以得到有效勘探，不利于提高資源開發利用效率。同時，它直接導致了勘探作業空間被過度壓縮，不利于風險勘探、甩開勘探，不利于新區新領域的戰略突破，不利于大中型油氣田的發現和勘探開發大場面的形成。二是退減/退出機制有待進一步完善。退減政策沒有考慮區塊勘查投入強度和油氣新發現，采取了“一刀切”做法。只要申請延續礦權，一律退減25%或20%。既沒有鼓勵投入，也沒有支持油氣發現，有悖于油氣礦權改革“鼓勵投入，促進油氣發現”的初衷。三是探礦權勘查區塊面積退減/退出政策的法律依據尚不健全。7號文和6號文均屬部門規范性文件，違背上位法——現行的《礦產資源法》。油氣礦產資源的產權制度有待進一步完善，產權權益保護不到位，缺乏因生態保護、壓覆、重疊等因素而退出的礦業權補償機制。四是對探礦權退減/退出的監管工作有待加強。信息公示和地質資料匯交，在探礦權退出過程中發揮作用不夠，地質資料匯交嚴重滯后，信息公開公示有待完善。

目前，在探礦權勘查區塊競爭性出讓工作中存在不少問題。一是競爭機制有待完善。在已有出讓活動中，強調了“價高者得”的競爭機制，過于看重資金優勢等經濟因素，對技術、經驗、安全、環保等因素考慮不夠，增加了油氣礦權的獲取和持有成本，加大了后續勘探投資風險，不利于油氣礦業權市場的健康發育。例如，2021年，自然資源部委托新疆舉辦了14個面積共約為1.19萬平方千米的油氣勘查區塊探礦權掛牌出讓活動，兩次掛牌總價不足1億元，實際成交總價約為24.43億元，約為掛牌底價的25倍，單位勘查面積出讓收益為20.5萬元/平方千米；受自然資源部委托，新疆于2022年11月掛牌出讓了12個油氣勘查區塊探礦權，面積合計約為8560平方千米，實際成交價約為36.49億元，約為掛牌底價的60倍。二是出讓方式相對單一。截至目前，探礦權出讓方式側重于招標、拍賣、掛牌特別是掛牌出讓，對油氣勘查區塊退減和油氣勘探實際情況考慮不夠。一方面，國際經驗表明，對于勘探程度較低、有潛力，但投入大、技術要求高、風險大的新區或新領域，從鼓勵勘探和油氣發現的角度看，競爭性出讓往往并不是最佳的出讓方式。另一方面，高強度的勘查區塊面積退減產生了不少狹縫區塊、零星及邊部區塊。這些區塊普遍具有面積小、不規則、零星分散等特點，難以單獨開展油氣勘探施工作業，通常需要借助于臨近區塊的基礎設施等才能進行經濟有效的勘探開發。顯然，對于此類區塊資源，同樣不適合采取競爭方式出讓。三是出讓力度不足。相較于探礦權勘查區塊面積退減力度，區塊出讓力度相形見絀。2020—2022年，全國油氣勘查區塊退減面積（含非常規）合計約為42.11萬平方千米，約為同期出讓區塊面積（含非常規）的12.8倍。2011—2019年，全國油氣勘查區塊面積退減（含非常規）共計125.43萬平方千米，同期投放市場勘查區塊面積（含非常規）僅約為14.88萬平方千米，前者為后者的8.4倍。其中2015—2019年5年間全國油氣勘查區塊退減面積約為同期出讓面積的50倍。區塊出讓力度不足，不利于加大油氣勘探力度。四是出讓缺乏規劃指導。美國聯邦政府每年舉行十多次聯邦陸上油氣礦權競標活動，每季度至少一次；通常每年舉行兩次聯邦海域油氣礦權競標活動，極少數年份舉行一次或三次。例如，2014年1月至2016年8月，美國內政部土地管理局先后舉行了30多次油氣礦權出讓活動，累計出讓區塊1468個，合計面積約為6616平方千米。相比之下，中國油氣勘查區塊出讓頻次偏低，出讓時間缺乏預期和規律性。7號文前的5年間，以國土資源部或自然資源部名義僅開展了3次出讓活動。其中，2016年、2019年未開展任何出讓活動；7號文發布以來的3年間，先后共舉行了8次出讓活動，每次出讓區塊數偏少。

有關措施與政策建議

圍繞加大油氣勘探開發和增儲上產力度、保障能源安全的戰略目標，針對油氣礦業權區塊面積退減和出讓中面臨的問題，為激發油氣上游市場活力，促進投資，加大勘探開發力度，提出如下措施與政策建議。

加快構建適應加大油氣勘探開發和增儲上產力度需要的法律法規。總結近十年特別是近年來油氣資源管理改革探索的寶貴經驗，我國應加快修訂出臺適應新時代油氣增儲上產需要的有關法律法規。盡快出臺有利于推進油氣增儲上產的《礦產資源法》及其配套法規，確保制度設計符合礦產資源勘查開采的實際情況和特點，有效發揮法律制度激勵引導和規范約束相結合的積極作用，為油氣礦權區塊面積退減和出讓等提供有力的法律保障，為加大油氣勘探開發和增儲上產力度提供法律和制度保障。其中，應重點加強對油氣及其他重點關鍵礦產資源核心產區在立法層面的保護。

完善油氣礦業權區塊面積退減機制，盡快出臺相應的管理辦法。結合新形勢、新要求，總結過去十余年特別是近年來區塊面積退減的成效、經驗，針對存在的問題和不足，匹配正修訂的有關法律法規要求，以部門規章等形式研究制定《油氣探礦權勘查區塊退出管理辦法（暫行）》等，進一步完善勘查區塊退出機制，不斷完善礦業權勘查區塊面積退減工作制度化、規范化。區塊面積退減工作，既要有利于抑制企業“跑馬圈地”“圈而不探”，又要有利于促進礦業權人切實加大勘查開采投入，助力油氣勘探增儲和開發上產，避免出現因抑制“跑馬圈地”而阻礙油氣增儲上產的被動局面。同時，加快油氣礦產資源戰略保障基地建設，并出臺配套落實政策。

完善油氣區塊出讓機制，盡快出臺相應的管理辦法。一是總結近十年油氣礦權出讓經驗教訓，結合最新版《礦業權出讓交易規則》要求，以部門規章等形式，研究制定《油氣勘查區塊競爭性出讓管理辦法（試行）》，進一步推進油氣勘查區塊出讓活動定期化、制度化、規范化，且更加符合中國油氣地質和勘探規律。二是調整完善以“價高者得”為主的競爭機制，采取有效措施遏制惡行競價，可引入完善“熔斷”機制，或者設定“天花板”，在競價達限后，強調技術、安全、環保等競爭優勢，讓真正有技術、能力和意愿的市場主體獲得礦權，杜絕“炒礦權”。三是完善出讓方式。根據區塊實際情況，結合不同油氣地質、資源條件、基礎設施等因素，實施不同的出讓方式。對于不適合采取競爭方式出讓的區塊資源，包括緊鄰已登記區塊的夾縫資源、邊部資源等，可以協議方式向臨近礦權人出讓，對于勘探程度低、風險大的區塊，應發揮大型國有石油企業資金、技術和經驗等優勢，允許以協議方式向三大石油企業出讓，以鼓勵風險勘探。四是增加油氣勘查區塊出讓頻次和數量。借鑒國外經驗，適度增加勘查區塊出讓頻次和出讓區塊數量，增強油氣上游市場對礦權投放的預期，有利于刺激勘探投資，并對每個市場主體競標區塊數量做出適度限制，以利于吸引更多的市場主體進入上游市場。

加強并完善油氣探礦權退減和出讓的配套政策與服務。一是加強油氣勘查區塊出讓活動的前期規劃。加快建立科學嚴謹、動態調整、過程透明的出讓規劃流程。編制油氣勘查區塊出讓規劃（五年），按年編制相應的出讓計劃。二是加強已退出區塊的地質資料匯交，完善地質資料共享機制。申請探礦權延期，應當在勘查許可證變更前匯交退出區塊的地質資料至全國地質資料館。除涉密資料外，任何單位可以持有效證件，查閱、復制、摘錄退出區塊的地質資料，提高資料的使用價值，避免不必要的重復投入，以促進油氣勘探。三是加快構建獨立的油氣勘探開發工程技術服務市場。總結經驗，深化石油領域央企改革，繼續實施主輔分離，將油氣工程技術服務業務從主要石油企業中剝離出來，建立面向整個油氣上游行業的所有市場主體（礦業權人）的工程技術服務市場。四是進一步完善油氣礦產資源資產的產權制度。要加強產權權益保護，加快建立因生態保護、壓覆、重疊等因素而退出的礦業權補償機制。

本文作者單位為中國海油集團能源經濟研究院

責任編輯：周志霞