新時期鐵路棄渣場變更原因分析及棄渣資源化管控措施思考

［關鍵詞］ 水土保持；綠色鐵路；棄渣場；變更；棄渣資源化；鐵路項目

［摘" 要］ 近年來，嚴控棄渣場變更、推行棄渣資源化已成為新時期構建綠色低碳高效鐵路網關注的重點課題。通過梳理鐵路項目棄渣場變更原因，從政府部門、建設單位、勘察設計單位和施工單位角度分類闡述棄渣資源化管控措施，借助我國大宗固廢資源化循環利用產業經濟和“無廢城市”的政策優勢，為構建“無廢鐵路”提出相關建議。

［中圖分類號］ S157.2" ［文獻標識碼］ C" DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.11.013

［引用格式］ 高二鵬，邢軍朝，章健華，等.新時期鐵路棄渣場變更原因分析及棄渣資源化管控措施思考［J］.中國水土保持，2024（11）：57-59.

根據《國務院關于印發“十四五”現代綜合交通運輸體系發展規劃的通知》（國發〔2021〕27號），預計到2025年，我國鐵路營業里程將達到16.5萬km，其中高速鐵路營業里程將達到5萬km。屆時，我國將建成世界最大的高速鐵路網和先進的鐵路網。隨著我國鐵路路網不斷織密，構建以鐵路為主體的綠色低碳經濟的綜合交通體系，厚植鐵路高質量發展綠色底色，已成為新時期交通強國建設的必由之路。

2021年7月1日，國家發展改革委印發的《“十四五”循環經濟發展規劃》（發改環資〔2021〕969號）指出，“到2025年，大宗固廢綜合利用率達到60%，建筑垃圾綜合利用率達到60%……資源循環利用產業產值達到5萬億元”。這進一步預示著國家層面鼓勵形成建筑廢棄物資源化產業鏈。

為順應新時期水土保持工作更高質量發展的要求，科學精準管控棄渣場變更，構建以棄渣減量化和資源化為目標的綠色鐵路水土保持工作評價指標，已成為“十四五”綠色鐵路建設的新課題。根據我國新發布的法律法規和政策文件，嚴格控制棄渣場變更已成為新時期鐵路建設項目的關注重點，棄渣場管理模式已由以往“粗放管理和隨意變更”轉變為“嚴控變更和非必要不變更”。但受客觀和人為等多種因素影響，據不完全統計，鐵路仍是目前我國生產建設項目中棄渣場變更率較高的行業之一［1］。

2022年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強新時代水土保持工作的意見》指出，“嚴禁濫采亂挖、亂堆亂棄，全面落實表土資源保護、棄渣減量和綜合利用要求，最大限度減少可能造成的水土流失。生產建設項目主管部門要有針對性加強行業指導”。2023年1月5日，水利部和國鐵集團聯合印發《水利部辦公廳 國鐵集團辦公廳關于加強鐵路建設項目水土保持工作的通知》（辦水?！?023〕3號），要求“落實綠色鐵路建設要求，將土石方利用率作為評價綠色鐵路建設的重要指標，全面推進棄渣減量化和資源化。水土保持方案一經批準，必須嚴格執行。因特殊情況確需調整的，應及時按規定辦理變更審批手續”。

2023年1月17日，水利部發布《生產建設項目水土保持方案管理辦法》，規定“生產建設單位應當開展棄渣減量化、資源化論證，并在棄渣前編制水土保持方案補充報告，報原審批部門審批”。此要求較大程度規范了棄渣場變更審批程序，也為今后生產建設項目渣土變廢為寶、低碳環保施工、棄渣場規范化維護管理指明了方向?？刂茥壴鼒鲎兏屯菩袟壴Y源化，對保證人民生命財產安全和保護生態環境具有重要意義。

1" 棄渣場變更原因梳理

經查閱文獻，梳理黨的十九大以來開通和在建鐵路棄渣場變更情況，總結棄渣場變更原因集中在以下幾點。

1）規劃調整。前期勘察設計階段，已簽訂的棄渣場框架協議不具備可實施性。協議簽訂工作未與地方相關部門充分對接，或地方土地規劃發生調整，或未充分征求土地所有人（單位）的意見，原確定的棄渣場位置被規劃為其他工程征用，或已規劃為永久基本農田、生態公益林、高標準農田、重點生態修復工程，以及自然保護區、飲用水水源保護區、生態紅線、風景名勝區等生態環境保護區，原批復的棄渣場已不能使用。

2）棄渣場下游影響的安全敏感點無法征地拆遷和移動。原批復棄渣場下游影響范圍分布的居民點、學校、養殖場，無法達成權屬人（單位）搬遷同意意見，或者存在不可移動的在建公路、廠礦和工業園等基礎設施，導致棄渣場不具備使用條件。

3）棄渣場被其他建設項目利用。水土保持方案編制階段部分棄渣場地內部因新建房屋、養殖場、產業園區或被規劃項目（水庫淹沒區、市政工程、輸變電線路、高速公路、生態修復工程等）占用，導致棄渣場無法征用。

4）規劃棄渣綜合利用項目終止或延期開工。水土保持方案審批階段謀劃或調查的棄渣綜合利用依托工程終止，或者延期開工，致使棄渣施工時序和綜合利用規劃項目錯位，棄渣無法被依托工程承接，

原批復的棄渣綜合利用項目不具備實施條件。

5）跨行政區棄渣。部分鐵路設線（站）地區不具備堆渣條件，棄渣需遠運至未設線（站）地區，形成棄渣跨行政區堆置，致使土地征用手續難以辦理；或跨地區運渣引起環境問題監管錯位或缺位，棄渣場得不到地方政府支持。此類情況多發生在經濟發達地區或棄渣場所在地未設鐵路車站的市縣。

6）取土場未啟用。取棄合用棄渣場多見于平原區鐵路工程。施工階段，取土場因各種原因未啟用，導致取棄合用棄渣場取消或棄渣場合設引起棄渣場級別提高。

7）施工組織改變。水土保持方案審批階段設計的長大隧道，地質條件在施工階段發生突變，圍巖級別變差，導致優質建筑材料（如大理石、花崗巖）可加工利用率降低；遭遇隧道施工涌水激增、突現高危有害氣體等突發狀況，為滿足工期要求，需增加施工作業面，導致出渣斷面位置發生改變；鋪軌基地等大型臨時設施永臨結合，迫使站場提前開工，隧道出渣等余方無法提前綜合利用，各工點之間施工時序無法滿足土石方調配要求，導致需新增棄渣中轉場或永久堆渣場。

8）多標段共用棄渣場。水土保持方案審批階段個別棄渣場未充分考慮標段劃分問題，施工階段存在合設棄渣場堆置方案界定不清、棄渣時序不明確、造價分批不合理等因素，棄渣場正好處在不同工程監理標段交接點，容易形成監理真空地帶，個別項目為減輕監理難度，提出棄渣場位置調整建議。

9）地質原因。前期地質勘察深度不足，棄渣場未開展地質鉆探，或地質鉆探取樣點偏少不具備地質表征性。隨著地質詳勘的推進，原批復棄渣場發現不良地質或采空區，或表層基巖存在軟弱滑動層，經地質勘察綜合評估認定不具備堆渣條件。

10）施工便道建設困難。規劃運渣便道需翻山越嶺，坡度大，運渣車輛易發生安全事故；部分運渣道路狹窄，且需穿越人口密集村鎮，改變或新建施工道路將產生更大程度水土流失；局部便道拓寬需拆除村民房屋；重載運渣車輛反復碾壓破壞路面，車輛尾氣、噪聲、固廢溢散和交通事故等環境問題和安全隱患突出，破壞和諧人居環境甚至可能引起百姓阻工，影響社會和諧穩定，最終迫使棄渣場位置變更［2］。

11）施工運距較遠。為控制和節省投資，施工單位對運距偏遠（超過20 km）的棄渣場提出變更建議，或者交通運輸部門以損毀當地道路為由，提出否定意見，建議變更原批復棄渣場位置。

2" 棄渣場變更及棄渣資源化管控措施

2.1" 政府部門

政府部門積極打破行業壁壘，搭建行業內部資源和信息共享平臺，深挖棄渣資源化潛力；規范并出臺交通領域余方加工利用指南和行業指導文件，提出供方和受托方之間合規化交易合同通用范本，鼓勵開發大宗固體廢棄物交易業態；固廢資源化利用專項研究中，引入節地、綠化、土壤有機碳等碳排放折算系數，以碳排放形式量化分析固廢資源化效果；推出資源綜合利用稅收優惠政策，擴大棄渣資源化加工企業所得稅優惠目錄。鐵路運營管理部門也應加快制定鐵路工程大宗固體廢棄物綜合利用指導意見、鐵路工程利用建筑垃圾技術規范等行業規范，指導勘察設計、制造、施工和咨詢服務單位協同發展。

西安、深圳、福清、桐鄉等市運用互聯網+、大數據，北斗定位等一體化監管手段，在推行渣土資源化共享平臺方面已走在全國前列。政府部門可充分借鑒以往成功經驗，深度挖掘規劃和在建項目渣土資源化利用潛力，為建造“無廢鐵路”提供政策指導和行業引領。

2.2" 建設單位

建設單位可建立信用分值獎罰機制，壓實管理權責，嚴肅對待水土保持批復文件。針對確需開展變更的棄渣場，甄別變更原因是否客觀合理，并聘請具備水土保持專業技術能力的監理、監測單位提前介入，提出水土保持專業意見，同時責成施工單位深入研判棄渣資源化和減量化的可行性，量化棄渣消減率評分機制，采取信用打分機制考核和評選各施工標段棄渣資源化和減量化單位標兵和先進個人。建立棄渣場和余方動態處理臺賬，追根溯源，明確渣土來源數量、處置方式和去向。

2.3" 勘察設計單位

勘察設計單位應持續優化設計方案和勘察設計工作細則，具體可考慮從以下幾方面入手。

1）優化設計理念和提高圖紙設計水平。主體設計單位應對取土場和棄渣場勘察設計工作精雕細琢，合理安排施工組織和施工時序，提高臨時工作綠色設計理念，有效指導施工單位綠色文明施工。主體設計應在勘察設計階段，樹立“源頭減量、一張圖繪到底，非必要不變更”設計理念。對于運渣困難便道應開展專項設計，統籌行政區劃、自然節點（高山、峽谷、江河、海峽等）、施工標段、施工時序、運距等綜合因素，優化編排土石方調配，深化研究挖方自身加工利用和地方資源化利用調查工作，確保棄渣場“能落地、可實施”，杜絕因勘察設計原因引起棄渣場變更的現象發生。

2）提高取土場、棄渣場選址意見簽訂工作質量。以往設計單位只重視主體設計，經常忽略臨時工程設計，尤其鐵路詳勘階段，普遍存在不重視棄渣場選址、不安排專業力量、不實地考察、不車跑量測、不親自或多次到具體政府主管部門（科室）深入對接、弱化綠色設計理念等現象。主體設計應嚴格對照《中華人民共和國水土保持法》、《生產建設項目水土保持技術標準》（GB 50433—2018）、《水土保持工程設計規范》（GB 51018—2014）、《高速鐵路環境保護與水土保持工程技術管理手冊》、《水土保持工程調查與勘測標準》（GB/T 51297—2018）、《自然資源部關于規范臨時用地管理的規定》（自然資規〔2021〕2號）等法律法規及行業規范，據實開展棄渣場勘察設計工作。棄渣場選址應避開滑坡、泥石流等不良地質區域，選擇地質條件適應性較好的場地，同時避開環境敏感區、生態紅線、河湖管理范圍、永久基本農田、生態公益林，將下游1 km范圍內有居民房屋等的區域納入主體工程征地拆遷范圍。棄渣場協議應取得自然資源、林草、生態環境、水利等行政主管部門同意意見，與土地產權所有人（單位）充分溝通，提前征得所有人（單位）同意后，再簽訂選址意見。

3）嚴控棄渣場變更卡口。配合施工階段，針對施工單位提出的棄渣場變更建議，主體設計單位都應嚴格審核，對設計圖紙負責，對投資預算負責，不得隨意給棄渣場變更放行。主體設計水土保持相關專業應定期開展技術交底和現場答疑解惑，消除政策盲點。

2.4" 施工單位

施工單位應以渣土綠色環保改良加工為抓手，深挖綠色環保建材新工法、新工藝，在優先解決自身土石料的基礎上，最大限度變廢為寶。必要時施工方可設置渣土二次加工產業鏈，加工環保磚瓦、商砼、砌塊等建筑材料［3］，直徑較大的分選石料可制作成鋼絲石籠墻作為水土保持臨時攔擋措施，例如山區陡坡便道砌石護腳、生態清潔型小流域坡地攔擋、河道整治生態堤壩，此舉既能改善當地農村人居環境，提高社會效益，又可節約臨時用地，消除后期用地恢復和管控代價；另外，也可考慮結合當地生態空間管控要求，修建礦山公園、生態休閑步道，鋪裝透水、蓄水材料，為當地節地減碳和“無廢城市”建設貢獻力量［4］。

3" 結束語

控制棄渣場變更和推行棄渣資源化工作意義深遠。借助我國大宗固廢資源化循環利用產業經濟和構建“無廢城市”的有利契機，政府部門應利用好棄渣綜合利用行業信息共享平臺，做好棄渣供應方和需求方之間的溝通對接工作；鐵路行業應加快出臺棄渣資源化和減量化指導意見，制定鐵路行業綠色設計規范；建設單位應建立棄渣場和余方動態處理臺賬，將渣土資源化和減量化率納入信用評分考核體系，形成獎罰機制；設計單位應強化棄渣場選址和設計工作，將綠色設計納入設計原則，嚴控棄渣場變更關卡；施工單位應多途徑開發棄渣資源化加工處置新工藝、新工法，結合項目實情選擇適合當地的綜合利用方式。隨著各行業的協同聯動，棄渣減量化和資源化將帶動和形成新的固廢循環利用產業鏈，為今后建設“無廢鐵路”創造有利條件。

［參考文獻］

［1］ 張帥，韓立鶴.鐵路建設項目棄渣場變更原因分析及防治對策研究［J］.鐵道標準設計，2023，67（4）：175-179.

［2］ 張怡，劉成，閆建梅，等.高速公路棄渣場變更與水土保持探討［J］.三峽生態環境監測，2022，7（3）：52-58.

［3］ 李建明，王志剛，許文盛，等.生產建設項目棄土棄渣資源化利用及生態修復研究［J］.中國水土保持，2022（2）：33-38.

［4］ 郭媛媛，于寶源.陳云敏院士：固體廢物領域亟須追溯碳排放源頭［J］.環境保護，2022，50（10）：37-39.

收稿日期： 2024-02-12

基金項目： 中鐵工程設計咨詢集團有限公司科技開發課題（研2020-45，研2022-2）

第一作者： 高二鵬（1987—），男，山西長治人，高級工程師，碩士，主要從事交通運輸工程水土保持設計及咨詢評估工作。

通信作者： 章健華（1971—），男，江蘇如皋人，高級工程師，學士，主要從事鐵路項目環境保護和水土保持管理工作。

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（責任編輯" 楊傲秋）