西安市生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持遙感監(jiān)管實踐

［關(guān)鍵詞］

生產(chǎn)建設(shè)項目；水土保持；遙感監(jiān)管；圖斑；西安市；2019—2023年

［摘" 要］

自2019年起，西安市連續(xù)5 a采用衛(wèi)星遙感、無人機、移動終端等信息化監(jiān)管手段，開展覆蓋全市的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持遙感監(jiān)管工作，在水土保持方案資料收集整理、數(shù)據(jù)整理和填報、擾動圖斑現(xiàn)場復(fù)核、認定查處和成果整理的基礎(chǔ)上，基本摸清了全市生產(chǎn)建設(shè)項目空間分布和類型特征，初步建立了多部門信息共享、違法線索互聯(lián)等協(xié)同監(jiān)管機制。并針對基層普遍存在的監(jiān)管執(zhí)法手段不強、多部門協(xié)調(diào)監(jiān)管機制不健全、“未批先建”項目數(shù)量較大、生產(chǎn)建設(shè)單位對水土保持國策的認識不足等問題，提出加強人員培訓(xùn)與專業(yè)隊伍建設(shè)、提高基層水土保持監(jiān)管能力，加強協(xié)同監(jiān)管、完善監(jiān)管制度與協(xié)同工作機制、強化宣傳教育與公眾參與、加大資金投入與保障等相關(guān)建議。

［中圖分類號］ S157" ［文獻標識碼］ C" DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.11.017

［引用格式］ 牛銀環(huán).西安市生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持遙感監(jiān)管實踐［J］.中國水土保持，2024（11）：68-72.

西安市是我國西北部最大的中心城市，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，大批生產(chǎn)建設(shè)項目開工建設(shè)，人為水土流失有加劇趨勢，具有顯著的城市水土流失特點［1］。根據(jù)《陜西省水土保持公告（2023年）》，2023年西安市水土流失面積達1 624.03 km2，約占全市土地總面積的38.10%，相比2019年減少了68.40 km2，但2019—2023年生產(chǎn)建設(shè)項目擾動面積高達457.74 km2。因此，人為水土流失防治是西安市水土保持工作的重中之重，對維護全市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量起著決定性作用。

為踐行新時期水利改革發(fā)展總基調(diào)，切實落實“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”以及“治理補短板，監(jiān)管強手段”的工作要求，突出抓好抓實生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管工作，2019年水利部先后下發(fā)了《水利部辦公廳關(guān)于開展2019年生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持遙感監(jiān)管工作的通知》（辦水保函〔2019〕第756號）、《水利部辦公廳關(guān)于推進水土保持監(jiān)管信息化應(yīng)用工作的通知》（辦水保〔2019〕198號），明確要求依托遙感和信息技術(shù)，實現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管全覆蓋，及時發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)生產(chǎn)建設(shè)項目，及時查處水土保持違法違規(guī)行為，控制人為水土流失。在水利部統(tǒng)一組織下，西安市于2019年起開展覆蓋全市的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持遙感監(jiān)管工作，對疑似違法違規(guī)圖斑開展現(xiàn)場復(fù)核，對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)項目依法進行查處。2019—2023年開展了遙感監(jiān)管8次，其中常態(tài)化遙感監(jiān)管5次、加密監(jiān)管3次，疑似違法違規(guī)擾動圖斑數(shù)從2019年的3 732個減少到2023年的531個，減幅達85.77%，水土保持工作取得了顯著成績。

1" 2019—2023年西安市疑似違法違規(guī)圖斑核查情況

1.1" 遙感監(jiān)管疑似違法違規(guī)圖斑核查情況

2019—2023年，水利部（包含省級加密）先后下發(fā)的西安市疑似違法違規(guī)擾動圖斑累計6 906個，擾動面積達45 774.32 hm2。經(jīng)現(xiàn)場核查，屬于非生產(chǎn)建設(shè)項目圖斑3 499個，占擾動圖斑總數(shù)的50.67%；屬于生產(chǎn)建設(shè)項目的圖斑3 407個，占擾動圖斑總數(shù)的49.33%，其中合規(guī)圖斑1 224個、違法違規(guī)圖斑2 183個，分別占生產(chǎn)建設(shè)項目圖斑數(shù)的35.93%和64.07%。截至2023年底，整改圖斑數(shù)達2 183個，違法違規(guī)項目查處整改率達100%（見表1）。

1.2" 涉及生產(chǎn)建設(shè)項目分析

西安市生產(chǎn)建設(shè)項目涉及類型共24種，以房地產(chǎn)工程、其他行業(yè)項目、公路工程為主，擾動圖斑數(shù)量占比分別為39.48%、14.85%、10.65%，擾動面積占比分別為29.92%、19.79%、11.08%；其次是社會事業(yè)類項目、工業(yè)園區(qū)工程、加工制造類項目、其他城建工程，擾動圖斑數(shù)量占比分別為8.69%、6.69%、5.72%、5.52%，擾動面積占比分別為5.18%、6.30%、5.05%、7.53%。除這7類項目外，其余項目擾動圖斑數(shù)占比共為8.40%，擾動面積占比共為15.15%（見表2）。房地產(chǎn)工程的擾動圖斑數(shù)和擾動面積均明顯高于其他項目類型，這與西安國家中心城市建設(shè)密切相關(guān)。

1.3" 擾動圖斑分布

從擾動圖斑分布情況來看，生產(chǎn)建設(shè)項目集中分布在西咸新區(qū)、高新區(qū)及與之接壤的長安區(qū)、雁塔區(qū)，其生產(chǎn)建設(shè)項目施工擾動圖斑數(shù)達1 576個，占全市生產(chǎn)建設(shè)項目圖斑數(shù)的46.26%，而非生產(chǎn)建設(shè)項目擾動圖斑集中分布在長安區(qū)、臨潼區(qū)、灞橋區(qū)和周至縣，其擾動圖斑數(shù)達1 763個，占全市非生產(chǎn)建設(shè)項目圖斑數(shù)的50.39%，這與4個區(qū)縣通過開展大規(guī)模土地修復(fù)或復(fù)墾回填和土地資源化利用，消納全市房地產(chǎn)工程等生產(chǎn)建設(shè)項目產(chǎn)生的大量剩余土方，設(shè)置建筑垃圾消納場有直接關(guān)系。

2" 西安市水土保持監(jiān)管工作模式

自2018年開始試點啟動生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持遙感監(jiān)管以來，西安市組織開展了水土保持方案資料收集和整理工作、數(shù)據(jù)整理和填報工作，順利完成部、省下發(fā)的疑似違法違規(guī)擾動圖斑現(xiàn)場復(fù)核工作，西安市水土保持監(jiān)管工作流程見圖1。

2.1" 數(shù)據(jù)準備與數(shù)據(jù)庫平臺

按照水利部和陜西省生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持遙感監(jiān)管有關(guān)技術(shù)規(guī)范和文件要求，首先收集全市范圍內(nèi)高分辨率的衛(wèi)星如資源系列衛(wèi)星等遙感影像數(shù)據(jù)，并對影像數(shù)據(jù)采用輻射校正、正射校正、幾何配準等［2］預(yù)處理，以確保影像的質(zhì)量和精度。其次，收集監(jiān)測區(qū)域的基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)，包括地形、行政區(qū)劃、土地利用、水系、水土保持相關(guān)規(guī)劃及生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案等數(shù)據(jù)，建立逐級文件夾體系，形成目錄式存儲的電子版資料庫。最后，對遙感影像數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)進行空間配準，將規(guī)范化后的相關(guān)數(shù)據(jù)錄入生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持信息化監(jiān)管平臺。

2.2" 疑似違法圖斑提取及現(xiàn)場復(fù)核

將矢量化防治責任范圍與水利部、省級遙感加密監(jiān)管下發(fā)的擾動圖斑進行空間疊加，初步分析項目的合規(guī)性，并對“疑似未批先建”“疑似超范圍擾動”“疑似建設(shè)地點變更”“疑似棄渣場違規(guī)設(shè)置”的擾動圖斑，按照核查計劃進行現(xiàn)場核查。現(xiàn)場核查時，要詳細記錄圖斑的實際地理位置、擾動范圍、工程建設(shè)進度、水土保持措施落實情況等信息，并拍攝現(xiàn)場照片和視頻作為證據(jù)。對一些擾動范圍較大的項目或涉及秦嶺生態(tài)保護區(qū)和開發(fā)區(qū)的擾動圖斑，要進一步采用無人機航測技術(shù)進行現(xiàn)場復(fù)核，以確保現(xiàn)場復(fù)核的準確性。

2.3" 問題認定與處理

對于認定的水土保持違法違規(guī)問題，依法依規(guī)下達整改通知，責令建設(shè)單位限期整改，上傳佐證文件，填寫查處信息。對拒不整改或整改不到位的建設(shè)單位，依法進行行政處罰或移交司法機關(guān)處理。同時，按照“核查認定、整改落實、信用懲戒、責任追究”的程序，對水土保持違法違規(guī)項目建立問題臺賬，制定核查銷號周報制度，以集中約談、聯(lián)合執(zhí)法等方式進行技術(shù)指導(dǎo)和履職督導(dǎo)。

2.4" 監(jiān)測成果整理及監(jiān)測數(shù)據(jù)庫建設(shè)

在對遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)、疑似違法圖斑信息、現(xiàn)場核查資料、問題認定結(jié)果和處理情況等進行整理匯總的基礎(chǔ)上，建立生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持遙感監(jiān)管數(shù)據(jù)庫，對監(jiān)測數(shù)據(jù)、圖斑信息、核查資料、處理結(jié)果等進行存儲和管理，實現(xiàn)水土保持遙感監(jiān)管數(shù)據(jù)動態(tài)更新。撰寫年度水土保持遙感監(jiān)管報告并上報上級主管部門和相關(guān)政府部門，為水土保持監(jiān)督管理決策提供依據(jù)。

3 "工作成效

3.1" 構(gòu)建了水土保持方案電子版資料庫

2019—2023年西安市共審批生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案3 454個，通過對批復(fù)的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案的系統(tǒng)梳理和統(tǒng)計，構(gòu)建了西安市生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案資料目錄式存儲的電子版資料庫；同時，按照水利部相關(guān)要求，將收集的資料錄入全國水土保持監(jiān)督管理系統(tǒng)，并進行系統(tǒng)檢查和梳理，5 a間共錄入信息22 797條目。

3.2" 基本摸清了生產(chǎn)建設(shè)項目的空間分布和類型特征

對西安市生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審批情況進行分析（見表3），2019—2023年西安市審批的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案數(shù)量分別為221、485、812、1 101、835個，整體呈增加趨勢；西咸新區(qū)審批的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案數(shù)量最多，達1 162個，占總數(shù)的33.64%，其次是高新區(qū)，審批數(shù)量達397個，占總數(shù)的11.49%，西咸新區(qū)、高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)、曲江新區(qū)、國際港務(wù)區(qū)、浐灞生態(tài)區(qū)、航天基地7個開發(fā)區(qū)的審批數(shù)量合計為2 327個，占比67.37%，可以說西安市生產(chǎn)建設(shè)項目主要分布在各開發(fā)區(qū)。結(jié)合生產(chǎn)建設(shè)項目類型進行分析，在涉及生產(chǎn)建設(shè)項目的3 407個疑似違法違規(guī)擾動圖斑中，房地產(chǎn)工程1 345個、其他行業(yè)項目506個、公路工程363個、社會事業(yè)類項目296個、工業(yè)園區(qū)工程228個、其他城建工程188個，即與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的6類項目合計2 926個，占比85.88%。水土保持監(jiān)管工作重點區(qū)域應(yīng)為各開發(fā)區(qū)，同時要加強對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的監(jiān)管力度。

3.3" 初步建立了與其他部門信息共享、違法線索互聯(lián)、案件通報移送等制度

西安市水務(wù)局積極主動與發(fā)展改革、城鄉(xiāng)建設(shè)、稅務(wù)等部門及相關(guān)司法單位保持聯(lián)系，建立協(xié)作聯(lián)動機制，完善信息共享、違法線索互聯(lián)、案件通報移送、水土保持補償費征繳與劃轉(zhuǎn)等制度，對水土保持違法案件采取“窮盡式”管理。同時，根據(jù)立項清單，甄別項目概況，對需要履行水土保持法律法規(guī)義務(wù)的生產(chǎn)建設(shè)項目，一方面及時向建設(shè)單位發(fā)送履行水保法律法規(guī)義務(wù)提醒函，另一方面主動與建設(shè)單位聯(lián)系，派專人到建設(shè)單位宣傳水土保持法律法規(guī)，確保建設(shè)單位及時履行水土保持法律法規(guī)義務(wù)。

3.4" 基本遏制住違法違規(guī)勢頭，實現(xiàn)了違法違規(guī)項目數(shù)量的顯著下降

針對存在的違法違規(guī)行為，西安市嚴格按照“一法一條例”和相關(guān)規(guī)定立案查處，通過采取建立水土保持遙感監(jiān)管問題臺賬、下發(fā)責令限期整改通知書、限時補辦水土保持方案等措施，要求生產(chǎn)建設(shè)單位必須按規(guī)定落實水土保持措施，開展水土保持監(jiān)測、監(jiān)理工作，繳納水土保持補償費等，并對典型案件加大曝光和問題督辦力度。違法違規(guī)項目數(shù)量從2019年915個，減少至2023年的201個，減幅達78.03%；其中房地產(chǎn)類項目減幅達81.95%，其他行業(yè)項目減幅達82.67%，社會事業(yè)類項目減幅達81.54%，其他城建工程減幅達91.80%，水土保持監(jiān)管成效顯著。

4" 存在的問題及建議

4.1" 存在的問題

1）基層水土保持監(jiān)管和生產(chǎn)建設(shè)項目信息化管理薄弱，水土保持監(jiān)管執(zhí)法手段不強。西安市轄13個區(qū)（縣）7個開發(fā)區(qū)，只有5個區(qū)（縣）設(shè)置有水土保持工作站（監(jiān)督站），其他城區(qū)、開發(fā)區(qū)的審批部門和監(jiān)管部門各自職權(quán)不夠明確，還存在專業(yè)人員缺乏、專業(yè)知識欠缺、專項資金不到位等問題，導(dǎo)致基層水土保持監(jiān)管和生產(chǎn)建設(shè)項目信息化薄弱［3］，錄入監(jiān)督管理系統(tǒng)工作滯后，且錄入的部分項目防治責任范圍信息存在位置偏移或邊界不準確情況。因此，必須加強基層水土保持監(jiān)管和信息化能力建設(shè)。

2）“未批先建”項目數(shù)量較大，多部門協(xié)調(diào)監(jiān)管機制急需健全。通過遙感監(jiān)管發(fā)現(xiàn)，“未批先建”項目占比達99.9%，主要原因是各部門并聯(lián)審批、協(xié)調(diào)監(jiān)管機制不健全，行政審批服務(wù)中心構(gòu)建的并聯(lián)審批模式未能杜絕“未批先建”的問題。因此，必須嚴格貫徹落實《關(guān)于加強新時代水土保持工作的意見》中提出的“強化部門間協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)動執(zhí)法，建立完善監(jiān)管信息共享、違法線索互聯(lián)、案件通報移送制度”，單純依靠水行政主管部門現(xiàn)有的技術(shù)力量和設(shè)備，很難實行強監(jiān)管。

3）生產(chǎn)建設(shè)單位對水土保持國策的認識不足。在水土保持遙感監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)，生產(chǎn)建設(shè)單位大多注重程序合規(guī)，但對水土保持方案的作用認識不夠，加上技術(shù)服務(wù)單位參與人員技術(shù)水平有限，水土保持方案布設(shè)的各項水土保持措施沒有針對性、可操作性，導(dǎo)致生產(chǎn)建設(shè)單位普遍把編制了水土保持方案，開展了形式上的監(jiān)理監(jiān)測，即算履行了義務(wù)，也就是只注重程序而不注重實施效果。基于此，西安市于2022年、2023年先后組織開展了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持專項行動，如水土保持監(jiān)督現(xiàn)場檢查、書面檢查，水土保持方案質(zhì)量抽查，但受監(jiān)管能力的限制，專項行動的頻次、數(shù)量和覆蓋面都相對較小，一定程度上影響了水土流失預(yù)防和治理作用的發(fā)揮。

4.2" 建議

為進一步提高水土保持監(jiān)管工作成效，應(yīng)進一步加大水土保持法律法規(guī)的宣傳力度，普遍提高全社會，特別是生產(chǎn)建設(shè)單位、相關(guān)職能部門人員對水土保持這一基本國策的認識，變被動履行為主動履行；必須加強對水土保持技術(shù)服務(wù)機構(gòu)從業(yè)人員的培訓(xùn)，提高其技術(shù)水平和能力，只有這樣，才能確保水土保持方案的科學性、經(jīng)濟性。

1）加強人員培訓(xùn)與專業(yè)隊伍建設(shè)，提高基層水土保持監(jiān)管能力。邀請水土保持領(lǐng)域的專家學者，針對基層監(jiān)管人員定期組織培訓(xùn)，開展系統(tǒng)的理論知識培訓(xùn)，內(nèi)容涵蓋水土流失原理、水土保持相關(guān)法律法規(guī)、水土保持監(jiān)測技術(shù)與設(shè)備等。同時，為基層監(jiān)管人員提供繼續(xù)教育的機會和資源，支持參加相關(guān)學術(shù)研討會、在線課程學習等，不斷更新知識和技能。

2）加強協(xié)同監(jiān)管，完善監(jiān)管制度與協(xié)同工作機制。加強水土保持監(jiān)管部門與其他相關(guān)規(guī)劃部門，如生態(tài)環(huán)境、林業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門的溝通與協(xié)作，建立部門間信息共享平臺，及時互通水土保持相關(guān)信息，共同推進水土保持工作。

對水土保持違法主體加大失信懲處力度，強化信用監(jiān)管。積極溝通和聯(lián)系行政審批服務(wù)中心，運用發(fā)改、自然資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)、水利、交通、

電力等部門相關(guān)信息大數(shù)據(jù)，通過關(guān)聯(lián)分析，實現(xiàn)對生產(chǎn)建設(shè)項目的智能化識別［4］，構(gòu)建合理有效全覆蓋的并聯(lián)審批模式，從源頭上減少“未批先建”的情況，努力建立健全自上而下的監(jiān)督管理體制。

3）強化宣傳教育與公眾參與。組織基層監(jiān)管人員深入社區(qū)、企業(yè)、學校等，通過舉辦講座、發(fā)放宣傳資料、張貼海報等形式，廣泛宣傳水土保持的重要性和相關(guān)法律法規(guī)。建立公眾舉報投訴渠道，鼓勵公眾對破壞生態(tài)環(huán)境的行為進行舉報和監(jiān)督。以遙感監(jiān)管為契機，查辦大案要案，加大對嚴重違法違規(guī)行為的曝光力度，定期公布水土保持行政執(zhí)法典型案例，以案說法，以案釋法，示范推動全市水土保持監(jiān)管工作。加大水土保持工作的宣傳力度，讓政府和社會均認識到水土流失的危害性與水土保持工作的重要性和必要性。

4）加大資金投入與保障。爭取地方政府加大對基層水土保持監(jiān)管工作的財政投入，設(shè)立專項基金，保障人員培訓(xùn)、設(shè)備購置、監(jiān)測工作等經(jīng)費需求，用于支持基層水土保持監(jiān)管能力建設(shè)項目。同時，積極爭取社會資本投入，通過與企業(yè)合作、引入民間投資等方式，籌集資金用于水土保持監(jiān)管工作，例如與環(huán)保公益組織合作，開展水土保持公益項目，吸引社會資金支持等。

［參考文獻］

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［3］ 侯進平，林海軍.2021年新疆遙感監(jiān)管疑似違法違規(guī)圖斑核查實踐及思考［J］.中國水土保持，2022（7）：10-11，27.

［4］ 姜德文，蔣學瑋，周正立.人工智能對水土保持信息化監(jiān)管技術(shù)支撐［J］.水土保持學報，2021，35（4）：1-6.

收稿日期： 2024-07-26

第一作者： 牛銀環(huán)（1980—），女，陜西西安人，副站長，學士，長期從事水土保持監(jiān)督管理工作。

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（責任編輯" 李佳星）