村規民約賦能基層治理現代化路徑研究

摘 要：村規民約是中國鄉土社會孕育的傳統文化，在化解鄉鄰矛盾、實現居民自治、提升治理效能方面發揮著積極的作用。它與自治、德治、法治“三治融合”的要求完美契合，是實現鄉村善治的優選途徑。歷年來，鄉村基層治理問題一直備受黨中央關注，村規民約作為鄉村基層治理的重要手段，效果顯著。2020年3月，中央全面依法治國委員會印發了《關于加強法治鄉村建設的意見》，多次提出要充分發揮村規民約在鄉村振興中的獨特作用。當前，我國基層治理正面臨著結構性的沖擊和價值理念的挑戰，城市化進程加快，國家治理結構發生巨大轉變，村規民約在運行過程中，制定主體、制定程序、制定內容、運行效果等不同程度的出現了一系列問題。村規民約是鄉村治理實踐的有益探索，有必要對其進行深入研究，使其更好的賦能鄉村基層治理，助推中國式基層治理現代化的實現。

關鍵詞：村規民約；基層治理；鄉村振興

一、引言

村規民約作為村民進行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的行為規范，是完善自治、德治、法治相結合的現代基層治理體系的重要形式。與國家制定并強制保障實施的“硬法”相對應，村規民約是民間“軟法”的典型代表。在強調國家建構的學者看來，國家法律與村規民約體現著正式制度與非正式制度之間的競爭關系，北京大學張靜教授認為村規民約和國家法律是兩個在性質上相似的管制規范，競爭其各自的管轄地位和范圍。隨著國家政權建設的不斷深入，村規民約會徹底退出或是成為國家法律和政策在農村社會的延伸，逐漸成為國家推動社會生活規范化的載體，在表現形式上會與國家正式法律制度愈發趨近。研究表明，當代的村規民約絕不僅僅只是一種村莊治理中的非正式制度。作為村莊治理實踐的制度載體，傳統時期的村規民約體現的就是鄉村簡約治理形態下的“民治”與“官治”兩種傳統的互動。在國家治理與社會現代化轉型下的當代村規民約亦是承載著更多國家權力與社會權力、正式制度與非正式制度的互動。不同時期，村規民約的內容、表現形式、治理手段都會產生不同程度的變化，尤其是進入新時代，在鄉村振興戰略要求下，必須正視傳統村規民約制定和運行過程中出現的內容違法違規、缺乏地方特色、制定程序不規范、執行落實可操作性差及監督機制不完善等問題，提出提升村規民約治理效能、賦能基層治理現代化的路徑，旨在為推進鄉村振興戰略服務，為實現中國式基層治理現代化提供理論依據。

二、村規民約的當代形態

通過對廣東等六省政府相關部門評選公布的200余份優秀村規民約進行收集、解讀和梳理，筆者總結和歸納出一些當代優秀村規民約的主要內容和運行邏輯。

（一）主要內容

通過對村規民約中高頻名詞的統計與分析可以了解村規民約的主要內容。高頻名詞在一定程度上體現了村規民約內容中的熱點。

在所有的高頻名詞中，村民和村委會出現的頻次最多。通過閱讀文本內容不難發現這兩個高頻詞是村規民約的兩個主體，村規民約中的其他內容大致是圍繞著二者之間的關系展開的。除此之外其他名詞高頻詞根據語義和語用可將它們分為以下七類。

一是公共秩序類，這一類是村規民約內容中高頻詞最多的一部分，主要是闡述村莊利益的協調與糾紛解決的各種規則，如法律、規定、依法、義務等。

二是人居環境類，這類內容主要是強調保護村莊的自然環境與遵守政府有關鄉村環境的相關法律法規，鼓勵村民采取健康、衛生的生活方式。

三是家庭關系類，這類內容主要用來協調家庭中的代際間關系，強調保障父母的贍養與未成年子女受教育等權利。

四是精神文明類，這類內容主要強調的是兩個方面：一是倡導社會主義核心價值觀，弘揚傳統美德，倡導改變陋習；二是倡導構建和諧的鄉村秩序，建立良好的人際關系等。

五是土地建筑類，這類內容主要強調的是在土地使用與建房的過程中需要與法律法規和村莊規劃相符合。

六是鄰里關系類，這類內容主要是為了化解鄰里矛盾，為解決村民間的日常糾紛提供訴諸法律以外的解決方式，倡導建立和諧的鄰里關系。

以上六類內容主要有以下兩種來源：一是源于維護村莊的內部社會秩序的需要。村規民約內容的主要方面均與鄉村的生產生活緊密相關，通過閱讀具體條目可以發現，其中許多內容都具有地方性特征。二是源于政府對于鄉村建設與治理的要求和期望。村規民約的六個主要類別與民政部等七部門印發的《關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見》中對村規民約在內容上的要求相對應。

（二）規則類型

村規民約中的動詞除了表現出村規民約語言中的行為，也在一定程度上表現出村規民約制定者與實施者的思想感情和心理意向性。因此通過對村規民約中動詞高頻詞的統計和分析，可以了解到當前村規民約語言中主要的言語行為與情感色彩。依照動詞高頻詞的語義將它們分為以下三種規則類型。

一是禁令約束類規則，通過否定違約行為來達到約束村民行為的目標。從言語行為上看體現的是“不可為”和“必須為”的行為模式，即村民不得或必須進行該行為否則會承擔相應的懲罰或責任。這一類動詞主要與公共秩序與安全、人居環境、土地與建筑、福利與義務類的內容同時出現，高頻詞有不得、嚴禁、遵守、禁止、不準等。

二是倡導鼓勵類規則，這類詞主要表示說話人表達自己對某人或某事物的感情態度或傳遞一種心理狀態，如希望、倡導等。從言語行為的角度上看體現的是“應該為”的行為模式，即村民在村莊中需要追求達到這類行為標準。這類動詞與村規民約中的人居環境、家庭婚姻與子女、精神文明、鄰里關系與糾紛類的內容同時出現。高頻詞有維護、提倡、樹立等。

三是闡述細則類規則，這類詞主要對村規民約中所涉及的村內事務和有關政策等進行陳述與闡釋。這類動詞與村規民約中所有的內容都有聯系，這主要是因為其描述與闡釋的性質。高頻詞有處理、執行等。

此外，從大部分村規民約內容可看出，村委會與村民之間的關系是村規民約的執行者與被執行者的關系，村委會有時會與有關部門共同制約村民的行為。由此我們可以得出如下結論：一是村規民約作為村莊治理的一種重要制度載體承載村級組織和政府有關部門對于村莊治理和村民行為規范的要求。二是村委會是村規民約的具體實施者，與村民之間直接產生聯系，但村委會并非村規民約唯一的執行者，司法、執法部門也是保證村規民約執行的重要力量。三是村規民約主要使用與國家法律語言相似的約束禁令類規則條款來實現對村民行為的規制。

三、村規民約的主要治理手段

與治理內容相對應的治理手段是村規民約的重要組成部分，村規民約作為村莊治理的制度載體需要一定的治理手段，即懲罰或獎勵措施來保證其對村民行為規制的效力。從多個村規民約范本中可以看出，當代村規民約的治理手段主要有以下幾類。

（一）道德約束

即通過鄉村社會中的道德規范、人情網絡和民間觀念等來評價和約束村民行為。在傳統的禮治秩序下，道德約束手段是村規民約中最主要的治理手段，與利益制衡和法律援引手段相比，道德約束手段具有軟約束和價值導向的特征。對一些輕微的違約行為，道德約束是最主要的治理手段；對于嚴重違約行為，道德約束手段往往與利益制衡和法律援引手段共同使用。通過道德約束手段進行治理的主要是村規民約中的人居環境、家庭婚姻與子女、精神文明、鄰里關系與糾紛等方面的內容，具體的方式有批評教育、紅黑榜或通報、悔過書或檢討書、先進評選等，其中批評教育和紅黑榜是最主要的方式。

（二）利益制衡

是指村級組織將賦予村民的一些權利和利益與村民對村規民約的遵守情況勾連起來，如果村民違反村規民約中的相關內容就可能面臨村級組織對于其權利和利益的剝奪。一般來說，利益制衡與道德約束相比具有一定的強制性。利益制衡手段覆蓋村規民約內容的所有主要方面，是村規民約中最有效的治理手段。在具體方式上，懲罰主要通過罰款、扣除福利或分紅、收回并處理土地或物品、停水停電、不再享有優惠待遇或權利等方式進行，其中罰款和扣除福利或分紅是最主要的兩種方式。獎勵主要通過給予獎金或物質獎勵、補助、政策照顧等方式進行，獎金和物質獎勵是其中最主要的方式。

（三）法律援引

即以法律為規則來規范村民的行為和調節利益糾紛。村規民約實際上是一種內生性規范，但其并沒有將國家的法律法規、政策排除在其內容之外。在某種意義上，法律援引已經成為村規民約中最具有威懾力的治理手段。可以看到這些法律援引手段的條目數量已經超過了道德約束和利益制衡手段，是村規民約中一種普遍的治理手段。與利益制衡和道德約束手段不同的是，法律援引手段往往通過懲罰的方式進行。村規民約中，通過法律援引手段進行治理的主要是公共秩序與安全、人居環境、土地建筑類的內容。法律援引手段體現在具體的方式上主要有兩種：一是將觸犯相關法律法規的村民移交相關執法部門處理；二是要求違反相關法律法規并造成損失后果的村民依法進行賠償或恢復原狀。

盡管當前的村規民約已經具有了多樣的治理手段，但值得注意的是，并非所有的村規民約都對治理手段進行了闡明，一些村規民約則缺乏相應的懲罰與獎勵條款，部分村莊實際上缺乏規制和倡導村民的治理手段和相應的治理資源。此外，三種治理手段也會通過不同的組合來實現同一個治理目標。

四、村規民約賦能基層治理現代化的內在機理

基層治理的發展和優化是實現社會和諧穩定的關鍵。以村規民約為核心的系統性治理構建，不僅具有深厚的文化積淀和傳承，還可以促進多元治理功能的有效銜接、內外部的協調互動及傳統與現代治理資源的有效融合。

（一）促進基層治理環境的優化

其一，融合文化傳承與治理創新。經濟發展、技術進步和人員流動對基層社區和村落的影響都非常顯著，人們的生活方式、生活理念、勞作形式和文化活動都發生了改變，個人在遇到糾紛和需要幫助時，更多地傾向于從國家法的角度獲得支持和幫助，傳統的習俗、習慣及公約往往難以發揮應有的約束。同時，剛性、強制性的手段對柔性、長遠性的糾紛解決方式的壓制，也容易導致鄰里關系的緊張。對新興社區而言，盡管其成員結構有別于傳統居落，但隨著時間的推演，社區和鄰里關系網絡也逐步形成。不過自發性的規則塑造穩定性差，對國家法和核心價值理念的吸收也較為薄弱，需要統一的規則引導和行為指南。在這種轉變背景下，村規民約的角色重要性日益凸顯：一是可以承載傳統文化，凝聚集體精神；二是可以融入法治元素和現代化治理理念，進而實現整體的基層治理環境的塑造和優化。

其二，增進文化多樣性發展與價值認同。中華文化的多樣性和豐富性與我國地域廣闊、生態環境各異的地理特色相關聯。村規民約以文化為背景和支撐，與地方習俗、觀念等深度結合。而文化和習俗正是我們標識地方特色的關鍵要素，人們在旅游選擇、風土人情的體驗中，所注重的地方特色和體驗，正是文化多樣性的塑造。而作為統一和確定的“法”難免與地方習俗、觀念存在不兼容之處。為了更好地因地制宜，我們需要將法理與情理融合，促進基層治理價值的深層次傳遞。現代村規民約的傳承性和適應性，不但可以增進文化傳播和價值認同，其對現實需求的及時反饋和回應，也使得國家層面的治理推進更加深入人心。人文精神內核的增強，也意味著國家治理水平的有效提升。

其三，發展新時代基層治理“楓橋經驗”。黨的十八大以來，習近平就堅持和發展新時代“楓橋經驗”作出一系列重要指示。2023年11月，習近平會見全國“楓橋式工作法”入選單位代表，要求堅持和發展好新時代“楓橋經驗”。在基層治理中，司法機關開展的訴源治理，本質上也是回到基層實踐，尋找最佳的融合治理方案。例如，基層檢察機關在生態環境保護、食品藥品安全、金融秩序維護及弱勢群體保護等案件中，深入挖掘基層潛在的風險及傾向性的問題，并進一步通過檢察建議治“未病”，既發揮了檢察機關法律監督的專業能力，又體現了從源頭解決問題的“楓橋智慧”。從檢察機關的角度來說，其功能和角色的演進離不開與基層的聯動和合作，作為具體實現形式的檢察建議，也需要從基層尋找最佳著力點和突破口。同樣，黨的領導下自治、德治、法治融合等，與訴源治理同屬新時代“楓橋經驗”的治理探索和創新，具有以人民為中心、情景化、柔性化的本質屬性；而村規民約基礎上的規則塑造、機制協同和組織實施等，既與柔性切入天然契合，也是實現治理協同的必然選擇。

（二）實現基層治理資源與功能的統一

其一，統合基層多元化的治理機制。基層多元化治理缺少連通樞紐，源于歷史文化傳承的村規民約，可以將蘊含核心價值理念、鄰里相處等美德的習俗、習慣與現代化的多元治理機制融合。例如，將傳統選舉、議事規則與現代組織、修訂程序結合并落實到公約文本上。這些成文化的治理智慧的匯集，不僅可以統合多元治理機制和規則，也可以提供穩定的行為依據和效果預期。更重要的是，這種匯集可以結合基層實際情況進行再適配，避免外部多元化治理的形式化與基層內部的實際需求相脫節而造成重復治理、資源浪費，也可以充分激活社區內部的自我調節機制。不僅如此，村規民約還可以打通治理資源的共享壁壘，確保基層治理在面對多樣化的社會需求和沖突時依然能夠有序、高效地運作。

其二，塑造基層治理的整體性和系統性。基層治理多元機制之間不應各自孤立，而應進行整體性和系統性的塑造。作為治理核心的基層黨建，要致力發揮引領者角色，并非單向地“上傳下達”，更要深入群眾、深入基層，從需求和實際出發，發揮和諧發展的領導、組織功能。同樣，圍繞黨的領導核心，社會治理的重心下沉、分層治理的政府角色轉型、強調溯源治理的司法角色和功能演進等，也在快速推進，蓬勃發展。同時，數字治理的推廣也加速了基層治理的融合與轉型。這種多元化治理的推進不僅大大緩解了單一行政指導或內部解決的壓力和沖突，也滿足了以往可能被忽視的少數群體的訴求。但是，我們也要看到理論界對分散的多元治理的批評，例如，“溯源治理的解釋和應用逐漸擴張”，“愈加嘗試扮演領導者、主導者而非輔助者的角色”。多元治理形式的分散也進一步導致同質化、重復性、形式性的治理。村規民約可以作為一種多元權威的連通樞紐，為基層多元治理的整體性塑造提供綱領，補充規則。憑借村規民約對基層治理各個方面的深層融入，與每一個參與者互動的能力，及其衍生的治理資源聚合、內部調和功能，可以確立統一的指導標準和指導方針，使基層多元化治理由沖突轉向功能銜接、相互促進。

其三，實現權威性與靈活性的結合。國家法在規范個人行為、維護社會穩定方面發揮重要作用，不過在基層社區和鄉村，村民“距離”習慣、習俗更近。村規民約中的規則正是這種長久的生活習慣沉淀下來的、為人們所共同認可的、蘊含文化和精神的行為指南。個體對區域傳統習俗、習慣的熟悉程度和接受程度更高，傳統習俗、習慣對個人行為指導的明確程度，以及在鄰里和親緣關系之間的傳播速度、影響范圍也更為迅速和廣泛。但“距離”的遠近并不意味著村規民約與國家法相互排斥。實際上，村規民約可以國家法為基礎，吸收現代化的行為準則和價值理念，在貼近現實生活的同擴展國家法的實施基礎；國家法也可為村規民約的推動和實施提供堅實的保障，使得傳統基層自治與外部行政、司法等多元治理有機融合，協同推進。換言之，村規民約可以情景化國家法的實施，國家法可以為村規民約的制定和實施提供基礎和保障。村規民約通過其靈活性的展現，應對現實需求、尊重差異、填補空白，并且其所蘊含的文化、傳統的內在凝聚力，也能夠實現鞏固國家法實施的效果，而這樣一種情景化的實施，對于基層治理環境的塑造和國家治理的深入也有顯著的意義。

（三）加強內外部治理的協同

其一，搭建外部權威與內部治理的橋梁。村規民約的真正價值不僅在于其對內的治理和約束，更體現在其可以與外部資源形成有效連接。隨著國家法治化水平的提高，人們更傾向于訴諸法律解決糾紛，這一趨勢顯示出社會治理現代化的積極進步，但在某種程度上也削弱了基層的內部調和功能。在國家法治化、現代化建設的背景下，基層自我管理和服務能力提升的價值不容忽視。以村規民約為核心的內部治理具有地域和文化上的優勢，能夠更準確地識別和解決問題，從而有效地化解和減少基層糾紛，降低社會矛盾的累積和升級。村規民約對外部推動與內生促進的結合，是一個深度融合、相互強化的過程，其所呈現的治理框架，可以使基層組織執行黨和國家的法律政策的過程更為順暢；外部的行政、司法等權威也為內生的執行和監督提供了支撐和保障。

其二，減輕外部權威的負擔和壓力。傳統的“自上而下”的管理方式，已經難以應對日益復雜的社會問題和治理挑戰。村規民約在基層治理中可以起到關鍵的橋梁和疏通作用。作為體現村民的共同利益和意愿的內部治理框架，村規民約可以提供明確的參照標準，幫助村民根據內部共識識別并解決問題。并且，在村規民約的指導下，基層在面對具體問題時也有明確的操作指引，避免頻繁上報或向外尋求幫助。這種內外銜接機制的搭建，不僅可以發揮內部管理和服務的能動性，更重要的是，當社區或村落遇到問題時，向外部權威尋求幫助不再是唯一選項，從而確保外部權威能夠更加集中地處理真正需要介入的重要問題，進而有效緩解其工作壓力和負擔。

其三，強化內部參與及內部聲音的傳遞。村規民約是社區的共同心聲和行動基石，既體現了對村民意愿的尊重，也為外部治理融入村民生活提供了基礎。在內部需求與外部供應的匹配問題上，村規民約可以起到較好的橋梁作用。一方面，村規民約提供了一個明確的、制度化的參與平臺，提高了村民的參與積極性，村民的聲音和需求被重視，也更愿意投入到社區的治理中。另一方面，在公約的指引下，內部聲音能夠得到更有效的表達和傳遞，除了可以加強決策的民主性和公正性，更能保障外部力量提供的資源和支持與村民的實際需求相匹配。

（四）深化傳統與現代治理形式的融合

其一，以公約的連續性塑造新凝聚力。村規民約往往是基于共同的地理位置、文化、習俗，經過長期發展形成的一套行為規范和社會公約。作為具有深厚歷史和文化傳統的集體智慧，其具有獨特的穩定性和世代相傳的連續性，可以在基層治理的數字化變革中凝聚新的向心力。例如，短視頻平臺通過生動的影像記錄和展示鄉村民約的各項活動，使得原本局限于小范圍地域的文化和習俗得以跨越空間界限，被更廣泛的群體所認識和理解。近年，在貴州省榕江縣舉辦的鄉村足球賽事，引發了現象級傳播，不僅體現了源遠流長的民俗文化積淀和傳承，也意味著現代傳播方式與傳統文化的深度融合。結合數字化技術，村規民約也能夠脫離地理位置的束縛，也能夠讓更多的人了解并參與文化和傳統活動，進而形成基于文化和價值認同的新凝聚力。

其二，以數字化的即時性激發新活力。數字時代生活方式的改變深刻影響了基層治理和村規民約的實施。傳統的公約制定往往需要經歷漫長的收集、召集、分發和公布等環節，而如今村民可通過手機應用、網頁等渠道隨時參與基層治理，從簡單的投票表決到復雜的方案討論，所有這些環節都可在網絡上順暢進行，大幅度降低了人們參與公共事務的門檻。參與便捷、反饋及時也大大增強了人們的參與動力，而且，借助數字技術，參與公約的形式更加多樣化，可以是文字討論、視頻會議，也可以通過社交媒體、短視頻和即時消息進行。不同背景、不同需求的社區成員能夠找到各自的參與和表達渠道，進而更輕松地分享想法和提出建議，這不僅使得公約的內容更加貼近民意，也增加了社區治理的多樣性和包容性。總的來說，數字化公約實施為現代社區治理帶來了前所未有的變革，它不僅可以提高組織和參與的效率，還極大地拓寬了參與的方式和范圍，激發了社區成員的熱情和活力。

五、村規民約在制定和運行過程中存在的現實問題

在國家經濟社會快速發展及城鎮化進程加快過程中，廣大農民群眾的生產生活方式產生了翻天覆地的改變，鄉村治理的社會環境也隨著發生一系列變化。村規民約在鄉村治理實踐中發揮著積極作用，但在具體執行中還存在村規民約制定不夠規范、缺乏有效監督機制、執行效果不佳及針對性和實效性有待提升等問題。

（一）村規民約制定規范性不足

村規民約制定的規范性不足體現在三個方面。首先，農村地區的宗族觀念對村規民約制定產生一定的影響。在一些地區，宗族勢力的存在使得村規民約制定過程中部分村民可能更傾向于維護宗族利益而非集體利益，導致村規民約難以反映全體村民的共同意愿。其次，村民代表會議、村民代表大會及村民委員會在村規民約制定過程中的角色定位不明確，職責分配不清晰，影響村規民約的執行力。根據 《中華人民共和國村民委員會組織法》第21條、22條、27條的規定，村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約，但應當由本村18周歲以上村民的過半數，或者本村２／３以上的村民代表參加，村民會議所做決定應當經到會人員的過半數通過。實踐中，村規民約在制定程序上存在一些不規范現象。一些村規民約在制定程序上過于簡化，甚至有的只是由村干部、有文化或德高望重老人來起草，后通過部分村民代表簡單討論并予以確定。隨著村民外出務工，“空心村”現象愈發嚴重，導致村民會議難以召開或到會人數不符合法定要求，因此，村規民約的制定通常在村民代表會議或村黨支部會議進行，部分村民意愿未能充分體現，從而影響其在村民心中的認同感，削弱了村規民約的約束力。

（二）法律沖突與執行監督不力

村規民約與國家法律法規沖突問題突出。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》相關規定，村民會議可以自行制定村規民約或自治章程，村規民約不得與憲法、法律法規和國家政策相抵觸，不得侵犯公民合法權利。然而，部分村規民約內容同質化嚴重、流于形式，缺乏對中華優秀傳統文化的挖掘。實踐中，部分村的村規民約或自治章程均將“外嫁女”在土地承包經營或土地補償時排除在外，因此產生的糾紛不斷。如某村的村規民約規定“閨女長期在外，年齡超過30歲，不再享受村組待遇”。為了治理頻繁辦酒席，有的村規民約規定誰違反誰就罰交“違規辦席認識費”，這明顯違反了《中華人民共和國行政處罰法》等相關法律規定，造成執行困難。

此外，監督執行力度不足也是實施村規民約過程中遇到的一個重要問題，如對多元化的村規民約執行主體缺乏有效監督機制，導致執行不力；一些村莊未成立村民委員會或監督機構，或監督機構職能不健全，無法形成有效的監督力量。這不僅影響村規民約的執行效果，還容易導致村規民約被個別人操控而失去權威性。

（三）民主參與不足

在村規民約制定過程中，民主參與不足是一個普遍且亟需解決的問題。民主參與不足主要表現在制定村規民約時通常未能充分吸納村民的意見和建議，導致其缺乏廣泛的社會認同和支持，如一些村莊在制定村規民約時，可能僅由村委會或少數村民代表決定，而未廣泛征集村民意見，不僅忽視村民的主體地位，還削弱村規民約的民主性和權威性；村民代表大會的召開在一些地方流于形式，未能實質性反映民主決策的原則，如在實際操作中，村民代表大會可能缺乏充分討論，或決策過程不夠透明，導致村民的參與感和滿意度降低，影響村規民約的質量和有效性，可能引發村民的不滿和抵觸情緒。

（四）可操作性不強

村規民約的可操作性不強，通常源于其制定過程中調查研究不充分和民主參與不廣泛。在一些村莊，村規民約的制定可能僅反映少數村民的意愿，未能全面了解廣大村民的實際需求和村莊的具體情況，導致村規民約難以在實際中得到有效執行。有的村規民約可能過于理想化或過于模糊，忽視村民的生活習慣和文化傳統，甚至與村民的日常生活相沖突，缺乏具體的執行標準和程序。此外，由于缺乏有效的監督和激勵機制，一些村規民約難以轉化為實際操作條款。

六、村規民約賦能基層治理現代化的實現路徑

村規民約在基層治理中扮演著多重角色，不僅能夠作為文化與法治融合的載體、多元治理連通的紐帶，還可以充當連接內部需求與外部行動的橋梁，并在傳統與現代治理形式融合中發揮關鍵作用，為基層治理的優化提供豐富且有效的工具和策略。

（一）作為文化與法治融合的載體賦能基層治理現代化

首先，政府草擬公約的權威框架。當下，我國基層社區和村落中的公約文本較好地保持了與國家政策的一致性，但也面臨同質化、形式化的困境。少數地區公約在處理村莊物權認定、借貸、婚姻、公共事務等問題上，仍然“存在一些與現代法治精神相悖的內容”。長此以往，可能導致村規民約被虛置，消磨個體成員的積極性，無法發揮村規民約應有的內在銜接功能。基于此，可以嘗試以國家層面的權威性背書為基礎，從基層實際需求出發，通過村規民約實現國家法與現實生活的融合。具體來說，先由政府在調查和充分吸納傳統理念和智慧的基礎上，制定具有權威性背書的村規民約框架，并進一步明確該框架的開放性和靈活性，充分激活人們參與村規民約修訂的積極性；然后，由村民在公約框架的基礎上，通過廣泛動員、集體參與的方式持續修訂公約，融入地方特色和需求，進而實現國家治理與基層內部調和的有效對接。

其次，集成內部調和的傳統智慧。村規民約價值功能的發揮離不開有效的實施和保障。把傳統的矛盾化解機制和規則充分融入村規民約，有助于實質上修復鄰里關系，緩解外部行政、司法的負擔和壓力。當前，基層社區和村落均存在類似單元長、樓長或“老劉調解室”等傳統的內部調和“權威”，其與傳統受人尊重、側重關系修復的鄉賢有相似之處，但也融入了現代化的治理風格和功能。在國家權威背書和和諧文化傳承的基礎上，以村規民約為中心的內部調和，既能夠涵蓋傳統的習慣、道德、美德，也擁有國家法對公約規則的效力補強和保障。同時，這些傳統糾紛解決的智慧與現代化的理念和規則的融合，也可以通過村規民約進行成文化，并進一步在鄰里關系修復中進行應用和落實，真正實現法律與鄉土的有機融合。

再次，規范組織、參與和修改程序。隨著我國城市化進程的加快，越來越多人的生活圈子更加貼近工作環境，尤其是多數工薪階層的人們更加熟悉企業章程和企業文化。而基層治理與企業管理有很多共同點，個人從對企業章程和文化的理解轉換到對村規民約的理解也能夠較為輕松。村規民約中的文化、價值理念，與企業文化中的特定元素也具有一致性，可以共同發揮促進社會和諧發展的價值功能。因此，可以借鑒企業章程較為成熟的規范、修訂和組織模式，完善村規民約的規范功能和動態反饋機制，如層級架構、會議組織、參與程序等，以此增強基層治理的民主性、公正性和透明性，進一步塑造歸屬感、認同感強的基層社區人文環境。

（二）作為基層多元治理連通的紐帶賦能基層治理現代化

首先，統合多元治理策略。在當今快速變革的社會背景下，基層治理面臨諸多挑戰，如利益沖突、分配不均及信息阻塞等。對此，以控制和禁止為主的治理模式逐漸式微，以村規民約為代表的柔性治理策略更受青睞，成為推動社區治理創新的關鍵。村規民約作為一種基于社區共識的規范，代表了社區村民的真實意愿。相比立法條文，它更貼近社區和村落的需求和特點。在新型的治理實踐中，村規民約像是一個紐帶，連接著村民的生活與治理的目標，能夠使得多元治理形式更加接地氣，更容易為社區成員所接受和遵守。以訴源治理為例，各地基層法院嘗試與鄉鎮、街道、社區等對接，回到矛盾沖突發生的“第一現場”開展調解，村規民約在這一過程中扮演的角色至關重要，不僅為調解者提供了清晰的規則和參照，使調解過程更為高效，也讓村民感受到治理的公平性與可預期性。通過融入村規民約的原則、理念及與調解的具體聯動，村規民約獲得有效的執行和實施，增強了村民對公約的信賴和遵守意愿。村規民約與各種柔性治理策略的結合，為外部多元治理的融入提供了豐富的手段和可能性。

其次，打造層次連接的村規民約體系。應構建一個多層次、靈活且適應性強的村規民約體系。舉例來說，《濟南市文明行為促進條例》第8條規定了10種文明行為，以此為基礎形成的“濟南市市民文明公約”被張貼于城市大大小小的社區中。由立法機關和政府背書的市民文明公約為總的準則，涵蓋了所有村民共同遵守的原則和整體性要求。而在此基礎上，我們可以將村規民約與特定的工作、生活、社交范圍劃分的“圈子”進行情景化融合，細化出各種子公約，如社區公約、企業公約、團體公約等。作為總的市民文明公約，保持原則性和整體性，而子公約更加具有靈活性和可適應性，可以根據特定的工作、生活、社交范圍進行細化和融合，滿足不同群體的差異化需求。如企業公約注重員工權益、工作環境及企業文化等相關議題，社團公約更加關注成員間的交往和組織活動的規則等。這種層次化的公約制度有助于提升治理的精細度，增進村民對公共政策的理解，進而實現社會治理的高效和民眾滿意度的提升。

（三）作為外部權威與內部治理銜接的橋梁賦能基層治理現代化

首先，確保內部需求與外部行動的一致性。作為一個連接村民與外部權威的橋梁，村規民約能夠最大限度地促進外部治理行動與社區實際需求和期望的一致性。村規民約不只是一組規定和準則，它還是一個映射村民愿望和需求的動態體系。通過設計有效的“賦權激勵機制”，如權力下放、滿意評估和表彰獎勵等，能夠激發村民參與村規民約討論與修訂的熱情，還可以通過定期舉行社區大會、座談會等活動，為村民提供表達意見和建議的平臺。當村民了解到他們的聲音和需求得到重視，并且會被納入村規民約時，會更愿意遵守和維護這些規定。同時，當村規民約真實地反映村民的集體意愿時，它也可以為政府等外部權威提供明確的方向指引。外部權威在支持基層治理時，亦能夠增強其行為的合理性和有效性，避免外部治理措施與社區的實際需求和期望出現偏差。

其次，設立常態化的聯席理事會。設立一個以村規民約的修訂和實施為中心的社區或村落理事會，作為實現多元治理、集體決策的樞紐，以確保村規民約能夠及時修訂、實施及滿足當地實際需求。理事會的設立不是為了取代傳統基層組織，而是一個補充和擴展，可以吸納傳統權威角色、融入現代治理理念，在尊重傳統的同時引入民主決策和合議制的精神，促進基層治理的多元化和現代化。社會是不斷變化的，村規民約也需要隨著新需求和新挑戰不斷更新。作為一個常設機構，理事會可以為村規民約提供一個討論、反饋和修訂的平臺。同時，“鄉村的空心化導致基層治理資源匱乏”，

對此，可以通過理事會匯集來自不同背景、具有不同專業知識的中青年干部，以及通過輪換機制，為公約與治理的融合提供源源不斷的新鮮血液和活力。村民也可以通過理事會，便捷地對村規民約提出自己的意見和建議，確保基層多元治理能夠與內部需求有效對接，更好地服務于基層社區和村落的現實需求。 （下轉第60頁）

（上接第58頁） 再次，強化外部權威的支持。村規民約的有效實施，離不開政府、司法機關和立法部門的有力支持，可以借鑒《市場主體登記管理條例》中公司、企業章程登記備案及《中華人民共和國立法法》中關于規章備案和審查的機制，增加村規民約在執行前提交給相關政府部門進行審查的程序性規定，并明確當村規民約的某些條款受到爭議或被違反時，由司法機關進行確認和裁決。如此，在保證其與國家法律和政策的一致性的同時，也為村規民約的實施提供權威性的支撐。此外，基于地方和民間的實際需求的公約規則，其長期、有效運作也離不開立法的保障。一方面，可以通過為村規民約的每一條內容列出具體支撐的法律條款，加強“法”與“約”的治理融合。例如，上海市楊浦區新江灣城街道公約第21條“居家生活不擾鄰”提出，“居民家庭聚會、娛樂活動、文體練習等，應控制聲響，不大聲喧嘩，注意時間，不影響他人的休息和生活”，并在該條公約下進一步列出了《中華人民共和國噪聲污染防治法》第9條、第65條、第66條的相關內容，不僅實現了“社區的事在社區內解決”，也實現了自治、法治和德治的有機結合。另一方面，立法者也需要根據基層治理和公約特點及需求，制定或修訂相關法律。多數學者主張“地方法規規章關于村規民約、鄉規民約的規范不應該為命令性、強制性的規定，而應該為建議性、鼓勵性、倡導性規定，以引導為主”，確保公約與法律體系的雙向銜接。

（四）作為傳統治理資源與現代治理形式融合的媒介

首先，公約價值、理念的數字化傳播。村規民約是基層治理的傳統形式之一，它體現了當地的文化價值和行為規范，是村民共同遵守的一套行為規則。它的核心價值在于調節個體行為，確保社會秩序的和諧穩定。然而，在快速的社會變遷和數字化浪潮沖擊下，傳統的村規民約需要新的傳播方式以維持其影響力。數字技術通過“提高鄉村治理規則供給效率和適配性”，“促進鄉村治理交流平臺建設”，為村規民約的現代化轉型提供了新契機。借助短視頻平臺、社交媒體等數字工具，村規民約的核心價值觀和行為規范可以采取更為生動、易于接受的形式傳遞給公眾。在此過程中，不僅可以弘揚社區的傳統慣例和文化習俗，還能提供行為指導，使村規民約的價值理念和行為規范能夠在虛擬空間中得到刷新和強化。此外，數字化浪潮還降低了信息傳播的門檻，提高了互動性，使得村民可以不受地域限制地分享鄉土文化和價值理念；通過網絡名人和意見領袖的影響力，還可以快速地推進公約的現代表達，引導正向行為，激勵村民主動參與公共事務。村規民約理念的數字化傳播不僅可以增加法律和政策的滲透力，還可以加強基層治理的互動性和參與性。

其次，公約制定、實施的數字化協作。將村規民約的制定和實施過程數字化，不僅是與時俱進的必然選擇，也是增強村民歸屬感和價值認同的有效途徑。傳統公約更新需要通過面對面的大會等形式，周期長且參與度有限。隨著智能手機和社交媒體的普及，借助數字化工具的應用，村民可以更方便地參與公約的制定和更新。在朋友圈投票、微博討論及短視頻宣傳等數字化形式的輔助下，村民能夠快速、直觀且全面地了解公約內容及其背后的治理規劃。數字平臺的實時互動、意見收集、即時反饋等功能也加快了村規民約更新的速度，提升了村規民約內容的透明度和公平性，增強了村民對公約和社區治理結果的認可和信任。

參考文獻：

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