建設高標準農田助力安徽現代農業發展的現狀與對策

摘 要：【目的】通過高標準農田建設，提升農業經營規模，助力安徽現代農業發展和農業強省建設。【方法】分析影響現代農業發展的因素和安徽耕地質量不高的現狀及其原因，找到高標準農田建設的方法路徑和具體對策措施。【結果】人均耕地面積較低、土地家庭經營承包責任制和耕地質量不高等原因影響了安徽農業經營規模；安徽耕地先天質量基礎不好，建設發展擠占了大量優質耕地，不科學的耕種方式和污染致使耕地質量下降，農業基礎建設歷史欠賬，這些因素降低了安徽耕地質量，進而影響了安徽現代農業發展。【結論】加強農業水利交通工程建設，堅持高起點規劃引領，堅持建設與改革要同步推進，規范建設管理做到量質并重，加強中低質量耕地改造。

關鍵詞：高標準農田建設；現代農業發展；耕地質量；農業經營規模

耕地是人類衣食之源、農業發展之基、農民安身之本。黨的二十大報告強調，要“堅守18億畝耕地紅線，逐步將永久基本農田全部建成高標準農田”[1]。中央一號文件更是明確要求，“總結各地‘小田并大田’改革經驗，結合農田建設、土地整治逐步解決農業經營細碎化問題”[2]。這進一步為安徽發展現代農業和建設農業強省指明了方向。

1 耕地質量是影響安徽現代農業發展的關鍵因素

安徽地處華東腹地，“屬于亞熱帶向暖溫帶過渡地帶，淮河以北屬暖溫帶半濕潤季風氣候，淮河以南為亞熱帶濕潤季風氣候”[3]。安徽有著悠久的農業生產歷史，農業資源十分豐富，光熱降水等自然條件也非常好，是傳統農業大省，近年農業發展也取得了顯著進步，農產品產量和農業就業人數均居全國前列，但總體看，安徽農業發展仍然面臨產業大而不強、產品多而不優的困境，與現代農業要求和農業強省目標之間還有很大距離。

造成安徽農業“大而不強”的直接原因有兩個：農業經營規模過小，勞動生產率偏低。而機械自動化不足、生產效率低下還是因為農業經營規模小，因此，造成安徽農業“大而不強”的深層原因，主要是農業的經營規模過小。那么，限制和影響農業的經營規模的具體原因又是什么呢？

1.1 人均耕地面積較小直接影響了家庭農業經營規模

第三次全國國土調查數據顯示，安徽省現有耕地8320萬畝，占全國耕地總量的4.3%，位列全國第8。其中，水田、水澆地、旱地面積分別為4040.74萬畝、340.40萬畝、3939.21萬畝，分別占比48.56%、4.09%、47.35%。第七次全國人口普查數據顯示，安徽省常住人口6113萬，人均耕地面積1.36畝，若按實際現有農村人口2543萬計算，農村人均耕地3.36畝，兩個數字都低于全國人均耕地1.39畝和農村人均耕地3.75畝水平，人多地少的省情農情直接影響了家庭農業經營規模。

1.2 土地家庭經營承包責任制制約了土地流轉

當初實行農村家庭聯產承包時，為了更好地體現公平，都是按土地綜合品質要素，比如距離遠近和肥力、灌溉等條件平均分配土地的，于是農田相互穿插交織，家家地塊小、分散不成片，常常是“一家三四人、田地四五畝、散在七八處”，再加上農村土地承包經營權交易和土地流轉具有一定的封閉性，不少農民寧可讓農田棄耕拋荒，也不愿意把土地流轉給外人，這在很大程度上制約了土地流轉，因此，以家庭承包經營作為農業經營主要形式在一定程度上限制了農業規模經營的擴大。

1.3 耕地質量不高影響著農業規模發展的動力

安徽耕地雖然面積總量不小，全國排名也位居前列，但質量卻普遍不高。《中國耕地質量等級調查與評定結果》顯示，從最好到最差細分為1-15個等級，安徽優質耕地（1-4）和高等級耕地（5-8）合計僅占29.47%，中等耕地（9-12）和下等級（13-15）耕地共占70.53%，大部分耕地仍處于中等地水平，而且受污染比較嚴重，耕地質量優劣不僅直接影響著農業經營效益，而且影響農業規模化發展。

以上三個因素，人口與耕地規模在未來相當長時期內變動不會很大，這是安徽的基本省情，是客觀存在的現實；家庭承包制雖然也對農業經營規模造成一定影響，但聰明的中國農民在實踐中創造了農村土地“三權”分置改革，有效破解了土地流轉的制度障礙，適度的經營規模已不再有政策限制。“這兩個問題一個相當長的時間內都可能無法解決、一個事實上已經得到有效解決，因此，當前影響農業經營規模的能動變量因素就是耕地質量了”[4]。

2 安徽耕地質量現狀及其原因分析

耕地質量其實有廣義與狹義之分，廣義的耕地質量是從自然狀態的角度來評價耕地的質量，其品質好壞包括光、溫、水、氣等農業生產自然條件。狹義的耕地質量是僅從土壤自身地力特點和宜耕性等角度來評定，本文所述耕地質量是從狹義角度理解的。安徽全境都位于宜農區，農作物生長所需的光溫水氣自然條件相對較好，近年在推進耕地質量提升和污染治理等方面做了很多工作，也取得了較為明顯的成效，但總體來看，安徽耕地質量普遍不高，而且呈持續下降態勢。

2.1 耕地先天質量基礎不好

安徽全省地勢總體西南高、東北低，長江、淮河橫貫省境，自然將全省劃分為淮北平原、江淮丘陵和皖南山區三大自然區域。其中，沿江平原和淮北平原北部土壤肥沃、農田水利條件較好、交通便利、區位有優勢、田間配套程度比較高、土地利用率和產岀率較高；淮北平原的中南部及淮河以南的平原洼地是大片砂姜黑土區，面積達1300多萬畝，占全國砂姜黑土面積41.25%，占全省耕地的15.91%，土壤瘠薄、犁底層厚而堅實、易旱易澇、土壤通透性差、耕作性差，是我國面積最大的中低產土壤農區。大別山區、皖南山區面積約占全省60%，大別山區主要是黃棕壤、黃褐土，皖南山區以黃壤、紅壤為主，成土母質多為花崗巖分化物發育，顆粒較粗，質地偏沙，而且多為梯田坡地，水源灌溉難保障，不便機械耕作，其中15-25°的坡耕地面積達278萬畝，不宜耕種亟待退耕還林，皖南山區很多農田還有明顯的酸化趨勢。此外，安徽省耕地保有量中還含有17處行洪區和5處蓄洪區，占地面積達260萬畝，農業生產受到很大限制。

2.2 建設發展擠占了大量優質耕地

這些年，城鎮發展擴張和交通水利等基礎設施建設大量占用的幾乎都是優質耕地，而復墾補充的耕地質量等級大都相對偏低。為了解決城市建設用地，2016年安徽省國土資源廳印發了《安徽省城鄉建設用地增減掛鉤節余指標流轉使用管理暫行辦法》，2021年安徽省自然資源廳又印發《安徽省城鄉建設用地增減掛鉤節余指標有償調劑管理辦法》，增減掛節余指標進入省級平臺，有償調劑、公開競價拍賣。“截至2021年4月底，安徽省共成交增減掛鉤節余指標61個批次，總成交面積約6.94萬畝，總成交金額約268.4億元。”[5]耕地占補結余指標交易帶來的“巨大收益”，成為一些地方政府的生財之道，有些地方為了騰挪更多的土地指標，把一些基本農田置換上山，大量退宅還耕或毀林造地。耕地面積如此增減掛鉤，“占”“補”數據雖然平衡了，但質量卻差之甚遠，耕地占補平衡的最大問題就是質量嚴重不平衡。

2.3 不科學耕種和污染致使耕地質量下降

由于種糧比較效益下降，很多種植戶特別是承包種植大戶、農業企業普遍存在“重用輕養”現象，只注重開發，不注意養護，從秸稈還田難就可見一斑，雖然秸稈還田是培肥地力的重要措施之一，但因秸稈收集難度高、粉碎成本大，農民和企業都不愿意做，往往是一燒了之，寧可采用化肥農藥的高投入來實現農產品的高產出。長期掠奪式的耕種和化肥農藥的超量使用，導致耕地普遍受到污染、土壤板結嚴重、耕作層越來越薄、有機質含量降低、地力不斷下降。安徽省農業農村廳2020年公布的農業生產化肥使用情況報告顯示，全省平均化肥使用量為348.45公斤/公頃，大大高于國際公認化肥225公斤/公頃的施用強度，不僅浪費肥料而且污染耕地，導致土壤酸化加劇。雖然安徽省農藥減量使用取得較為明顯成效，連續多年實現負增長，但在科學合理使用上依然存在很大不足，農藥施用劑量、時間和方式不當導致農藥低效高殘留，一些農戶對農藥高毒與高效概念經常混淆等同，盲目用藥造成耕地污染。農用塑料薄膜大量使用、回收率低，造成農村“白色污染”，影響耕地質量。“安徽是長三角重要能源、鋼鐵、有色金屬、化工原料和建材基地，雖然帶來了可觀的收益，但也引起不容忽視的重金屬污染”[6]。銅陵市及周邊地區、廬江縣硫鐵礦區土壤中鎘（Cd）、銅（Cu）等重金屬嚴重超標；兩淮煤礦區煉焦排放的荒煤氣、煤焦油和煉焦廢水和多環芳烴，大量進入農田，造成了耕地污染。

2.4 農業基礎建設的歷史欠賬

雖然中華人民共和國成立以來特別是黨的十八大以來，安徽農業基礎設施有了很大改善和提高，但是由于農村地域廣闊，基礎建設歷史欠賬仍然很多，特別是山區農業生產基礎設施大多超期服役、老化失修，普遍存在農田灌溉“引水難”、農業機械“通行難”。如果不推進農田水利交通基礎設施建設，提高耕地質量，改善生產條件，不僅企業和大戶們不敢流轉承包，恐怕連農民自己也會棄耕拋荒，那樣發展現代農業也就無從談起，向農業強省轉變就成為一句空話。因此，必須貫徹落實黨的二十大精神，加快推進高標準農田建設，以建設促進保護，守好耕地數量、質量“雙紅線”，為鄉村全面振興和安徽農業強省建設提供堅實的基礎支撐。

3 加快建設高標準農田，全面提升安徽耕地質量

耕地是最重要的農業資源，耕地數量保護固然重要，但沒有質量的數量也是不可靠的。因為耕地質量優劣不僅影響農業產量效益，更是實現農業綠色發展、保障農產品質量安全的核心問題。當前，安徽正由傳統農業向現代農業加速轉變，由傳統農業大省向現代農業強省快步邁進，加快建設土地平整、集中連片、灌溉方便、農電配套、土壤肥沃、生態良好、抗災能力強，與現代農業生產和經營方式相適應的高標準基本農田，就能極大改善農業生產條件、提升農業裝備水平、降低農業生產成本、促進土地有序流轉和經營規模擴大，從而提高農業勞動生產率、實現高產穩產、增加農民收入，持續調動廣大農民的種糧積極性。

當前，安徽省積極實施科技強農、機械強農和促進農民增收的“兩強一增”行動，統籌推進高標準農田建設和“小田并大田”改革，“2023年全省計劃完成高標準農田建設200萬畝，改造提升210萬畝”[7]。這不僅是實施“藏糧于地”戰略，提高農業綜合生產能力、保障糧食安全的現實需求和當務之急，而且是推動安徽農業轉型升級、促進鄉村振興、建設農業強省的重大舉措和長期任務，必須作為一項農業重大基礎工程和戰略工程積極推進實施。

3.1 加強農業水利交通工程建設

國家和宏觀層面要加快推進引江濟淮二期工程、淮河干流行洪區調整及河道整治等一批跨區域重大關鍵性工程建設，全面啟動駟馬山等大型灌區續建配套改造，早日投入使用，以緩解皖北地區農業缺水局面，讓淮河下游行蓄洪區耕地能正常耕種；地方和基層要結合農業發展規劃，加強農田水利建設和農村道路項目建設，打通農田水利交通“最后一公里”。大別山區、皖南已獲繼續實施水土保持、植樹造林和退耕還林，有效提高土壤質量和改善農業生產氣候條件。

3.2 堅持高起點規劃引領

各地區、各部門應緊緊圍繞實施鄉村振興戰略，以提升糧食產能為首要目標，不折不扣地落實任務要求，加快編制安徽省土地健康現狀圖和高標準農田建設規劃，實現高標準農田建設“掛圖作戰”。項目立項要符合建設要求，建設區域應相對集中，優先在糧食生產功能區、重要農產品生產保護區和產糧大縣建設高標準農田。持續支持皖北地區、脫貧地區、大別山革命老區建設高標準農田。同時，建設高標準農田還要堅持實事求是、因地制宜，根據各地農村具體情況和地貌耕地的不同特點，采取針對性的方法措施，不搞“一刀切”、不搞“一陣風”。田塊也不是越大越好，因為人多地少始終是安徽基本省情和我國基本國情。

3.3 堅持建設與改革要同步推進

建設高標準農田的目的是為了更好地發揮產糧功能，提升耕地利用率和產出率。然而，隨著工業化、城鎮化持續發展和農村常住人口日益老齡化，將來農村能種地、想種地的人會越來越少，愿意將土地經營權流轉出去的農民會越來越多，因此，建設高標準基本農田過程中要積極穩步推進“小田并大田”改革，在堅持政府主導的前提下，積極引導有實力的農業企業、農民合作組織、種糧大戶、家庭農場等新型農業經營主體共同參與開發；在發揮政府投入引導和撬動作用的同時，“建立健全財政、金融、社會資本、生產經營主體等多元投入機制，保障高標準農田建設資金需求”[8]。依靠改革整合多方優勢資源，實現多方受益共贏，從而有效調動村組集體、企業和農戶多方面積極性，推動土地經營權有序流轉，發展農業適度規模經營，從而解決農村土地碎片化、經營分散化和發展動力不足的問題，實現農村耕地質量和農業發展活力雙提升。

3.4 規范建設管理，做到量質并重

要落實落細農業農村部《高標準農田建設質量管理辦法（試行）》各項要求，嚴格項目建設全流程全方位管理，“要從以往注重事后檢查把關，變為事前、事中、事后管理并重”[9]。健全工程質量監管體系，邀請農村黨員、村民組長、群眾代表、“五老”鄉賢、婦女代表等組成項目理事會，共同參與方案制定、工程監管、項目驗收等；全程實行“雙監管”制度，壓緊壓實各方責任，確保項目建一片成一片。“要健全完善高標準農田建后管護機制，明確管護責任主體，細化各方管護責任，落實用好管護資金，將管護情況納入地方政府年度評價考核”[10]，切實建好管好用好高標準基本農田，遏制基本農田“非農化”、嚴管農地用途“非糧化”，確保農業可以穩定利用的耕地總量不減少、質量不降低。

3.5 加強中低質量耕地改造，提升耕地質量

耕地質量提升不能僅僅依靠建設，還需要生產過程中保護和培育。一要堅持用養結合，科學改良土壤。重點是整治砂姜黑土種植區域土壤，利用秸稈還田技術改良土壤結構，增加土壤有機質和全氮含量；對于長期淺耕的農田，改旋耕為翻耕，改淺耕為深耕，打破犁底層，深厚耕作層；實行輪作休耕制度，加強農用塑料薄膜回收與綜合利用，調節土壤理化性狀、改良土壤生態，恢復和提升地力。二要堅持綠色高效，科學施肥施藥。積極采用測土配方施肥、機械深施、水肥一體化等先進技術，提高施肥效率，減少浪費；增施有機肥、綠肥種植還田，提升農田土壤肥力。廣泛應用成熟的生物技術防治病蟲草害，利用物理和化學誘殺等技術減少蟲害，推進統防統治、飛防技術和生物新型農藥和高效低毒農藥的使用，最大限度地減少農藥殘留。三要加強農業面源污染綜合治理，加大畜禽養殖污染治理力度，積極開展畜禽糞污資源化利用和秸稈綜合利用，推進農藥化肥減量使用，篩選并種植高效修復植物來去除土壤中的化學污染。

參考文獻

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