村規民約在應對突發公共事件中的作用研究

摘 要：【目的】以實證調研為基礎，探索村規民約在危機情境下的韌性治理功能。【方法】通過田野調查法透析調研地區現行村規民約治理實踐中存在的問題，并在此基礎上提出完善建議。【結果】當前調研地區還存在村民對村規民約認識不到位、村規民約缺乏科學性與規范性，程序被簡化、運行主體單一，內容待完善、缺少應對危機情境的措施等問題。【結論】需要不斷激發村民主體意識、提升村規民約科學性和規范性，進一步規范村規民約運行程序、引入多元主體協同互動，及時更新村規民約內容、增加應對突發公共事件的具體措施，著力提升村規民約在危機情境中的韌性治理，推進鄉村治理現代化進程與平安鄉村建設。

關鍵詞：村規民約；突發公共事件；鄉村治理

1 問題提出與內涵回顧

鄉村治理有效是鄉村振興的基礎。村規民約作為鄉村基層自治的重要載體，是全體村民共同的意志體現，也是化解鄉村矛盾糾紛，破解鄉村有效治理難題的重要依據。近年來，突發公共事件頻發，對鄉村治理現代化提出了巨大的考驗。村規民約作為鄉村治理中國式現代化體系中的有機“元件”，深入探索其治理功能是鄉村基層治理的重要課題。目前，對村規民約治理功能的研究大多集中在常態化治理情境中，少有關注村規民約在應對突發公共事件中的治理功能及其實踐，因此，本文以酒泉市肅州區村規民約若干文本為主要研究對象，試圖闡釋村規民約在應對突發公共事件情境下的治理功能與實現路徑。

1.1 村規民約的內涵

我國憲法第二十四條對村規民約做了相對籠統的規定，村規民約是加強社會主義精神文明建設的重要方式。隨著黨的十九大、二十大明確提出加強基層社會治理與基層自治，村規民約的地位與作用也日漸顯現上升趨勢。雖然當前對村規民約還沒有一個確定的概念界定，但有三類定義得到學界普遍認同。第一類觀點認為村規民約是一種不成文的生活慣例，是村民自我管理的一種規則依據[1]；第二類觀點以部分學者為代表，認為村規民約只有在國家力量和法律法規介入的前提下才能發揮應有的作用；第三類觀點認為村規民約是民間法的一種自我約束、自我教育、自我管理的行為規范[2]。基于以上觀點，筆者認為村規民約是以不違反法律法規為前提，村民共同的意愿表達并經過一定程序制定的行為規范。村規民約主要有以下三方面特征。第一是自治性。村規民約是一定范圍內村民共同的意愿表達，是自治的一種表現形式。一方面體現了村民的利益表達與訴求，另一方面體現了村民對鄉村治理實踐的參與。第二是地域性。村規民約是每個行政村的村民集體的智慧結晶，因地域差異、制定主體差異等原因使得村規民約呈現地域性。第三是穩定性。村規民約作為非正式制度之所以能夠發揮一定的自治作用，對村民行為有引導作用與約束力，在于其具有相對穩定的特征。但是，村規民約在穩定中也蘊含著情境適應性[3]，即村規民約會隨著不同的治理情境、鄉村治理主題的變化而變化。

1.2 突發公共事件情境下的村規民約

根據《中華人民共和國突發事件應對法》，突發公共事件是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。近年來，地震、洪災、新冠疫情等突發公共事件不斷挑戰著鄉村基層治理的能力與水平。村規民約是鄉村基層治理的重要載體，深入研究村規民約的地位作用，充分發揮廣大村民的集體智慧與能力，適時調整村規民約的內容與重點，將有利于提升村規民約在危機情景中的韌性治理，提升村規民約在鄉村基層治理中的功能與地位。

2 酒泉市肅州區各鄉鎮的村規民約田野調查

2.1 調研地區的基本情況

肅州區地處甘肅省河西走廊中段，是酒泉市政治、經濟、文化中心。肅州區轄15個鄉鎮，4個街道辦事處，21個社區。轄區總面積3386平方公里，年平均氣溫8.7℃，年降水量145.8毫米，年平均日照時數3190.9小時，截至2022年，總人口47萬人。肅州區歷史悠久，文化燦爛，資源富集，是農耕文化、西域文化與華夏文明的重要交匯地，更是航天搖籃、神舟故鄉、絲路重鎮、西部名城。

2.2 調研地區村規民約的主要內容

在各鄉鎮政府的指導督促下，各行政村均已制定村規民約，村規民約將基層治理事項統一納入一份村規民約之中，在名稱表述上直接統稱《XX村村規民約》或《XX村村民公約》。村規民約的文本多以三個字或五個字“口號化”的標語進行表述，例如《小莊村村規民約》，“小莊村，村風好；制村規，定民約；遵法紀，守規則；愛祖國，愛家鄉；跟黨走，志不移；人心齊，善做成。”再例如《銀達村村民公約》，部分內容表述為“仁義禮智信，美德要弘揚。百善孝為先，傳承好家風。勤儉來持家，喜喪要從簡。處事心胸寬，和睦來相處”。其內容涵蓋家風建設、移風易俗、環境衛生整治等方面，并將社會主義核心價值觀納入其中，這不僅符合推進國家治理體系與治理能力現代化的發展需要，而且契合鄉村治理現代化的內在要求。但是根據調研情況，肅州區的村規民約存在著諸多問題。一方面，村規民約的樣本形態單一，沒有發現存在就專門治理主題的村規民約，其表述例如：《XX村環境衛生村規民約》《XX村環境整治村規民約》等，村規民約多是一篇“口號化”的文明宣傳標語；另一方面，調研地區尚未發現關注村規民約在應對突發公共事件中的治理功能及其實踐，在村規民約表述上還存在著規范空白，以至于無法發揮村規民約在危機情境下的理想實效。

3 從常態到變態：村規民約存在的困境與變化

3.1 認識不到位、村規民約缺乏科學性與規范性

3.1.1 村民缺乏主體意識

村民是村規民約的制定主體，也是鄉村治理實踐的重要參與者。村民的主體意識能夠直接影響村規民約的運行效果，直接反映鄉村有效治理的狀態。因此，提升鄉村治理水平，實現鄉村治理現代化離不開村民的主體意識與自治能力。2022年，筆者就村民的主體意識做了問卷調查。從調查問卷的結果得知，50.4%的村民對自己的權利知之甚少，71.1%的村民表示并不關心本村的村規民約。實證調研暴露出調研地區村民自身政治素質不高、民主決策熱情較低、缺乏集體利益責任感等問題，也暴露出村民自治制度不健全、村民委員會能力不足等問題。

3.1.2 鄉鎮政府的指導作用存在“缺位”

鄉鎮政府肩負著指導村民自治的重任，是影響鄉村治理的重要因素。首先，鄉鎮政府對村規民約制定與修改的指導作用存在“缺位”。《中華人民共和國村民委員會組織法》賦予了鄉鎮政府對村規民約指導、支持和幫助職責，也賦予了對村規民約的備案審查職責。但是在實踐中，鄉鎮政府僅對文本進行了形式的備案而無實質性的審查，導致村規民約內容、程序與現實鄉村治理要求脫節，其可操作性弱。其次，調研地區村規民約的文本形式單一，村規民約呈現“虛化”現象。其內容多以三個字并列成文，形成一篇“口號化”的文明提倡標語式的村規民約。例如，小莊村村規民約部分內容：“講衛生，護環境；居民點，共愛護；不打碾，不占道；前后院，勤打掃；倒垃圾，不隨意；秸稈柴，擺整齊；此條約，大家立；遵守者；要獎勵；違規者，嚴處罰”。這種標語化的村規民約廣泛存在于調研地區，因表述簡單、操作性弱等原因，很難達到規范村民行為、實現基層有效自治。

3.2 程序被簡化、村規民約的運行主體單一

3.2.1 村規民約的程序被簡化

就調研地區的相關村規民約而言，村民委員會在牽頭、商議和制定或修改村規民約的過程中存在簡化民主參與等程序不規范的現象，導致村民在村規民約運行程度中參與度較低、發揮的作用較小。一方面，村民委員會沒有深入農戶與村民充分交流，沒有充分調動村民參與村規民約制定與修改的積極性，導致村民的意見建議收集不全面，從而導致村民對制定好的村規民約缺乏認同感，甚至產生抵觸心理；另一方面，村規民約缺乏治理有效的土壤。村規民約與自治有效應相輔相成、相互促進，不管哪一方薄弱，另一方一定受影響。調研地區鄉村基層自治基礎原本就比較薄弱，加之社會組織、鄉村精英等主體發揮作用有限，村民參與基層自治的積極性不高等原因，導致村規民約的制定與修改程序上缺乏科學設計與系統整理。

3.2.2 村規民約的運行主體單一

國家新社會治理理論強調民主協商、社會協同、公共參與，也決定了鄉村治理主體的多元化。但在調研地區，參與村規民約運行的主體大多僅限村兩委成員發揮實際作用，其他主體沒有被有效吸收進來。以鄉村精英（也稱“新鄉賢”）為例，作為鄉村本土的人才資源，沒有被有效引入參與到村規民約的制定與修改，導致難以較好地發揮鄉村精英在村民委員會與村民中的紐帶作用，也導致鄉村精英就村規民約的制定、修改與遵守等方面難以發揮一定的模范帶頭作用。

3.3 內容待完善、村規民約缺少應對危機情境的措施

3.3.1 村規民約涵蓋范圍狹窄

村規民約作為村民自治的行為公約，其涵蓋范圍不能太過狹窄。如果其涵蓋范圍太狹窄很難達到自治有效的效果；如果其涵蓋范圍太過寬泛，容易影響村民的權利與自由。如何把握好二者之間的平衡非常重要。因此，在制定與修改村規民約的過程中，收集大量的村民意見或建議后如何凝練與限縮成有限的文本，既不降低村民的參與度與熱情，又能找到一個“最大公約數”來完善村規民約內容就顯得十分關鍵。目前，調研地區村規民約的內容大多僅限于移風易俗、環境衛生整治等常態情境下基層治理情境的規制，缺少變態情境下應對突發公共事件的規范內容。例如新冠疫情期間，鄉村地區疫情防控絕大多數情況下依靠的是鄉鎮基層政府的行政命令，鄉村基層自治措施非常有限，其中一條重要原因就在于現行村規民約沒有完全覆蓋鄉村基層自治的實際，沒有起到應有的補充基層政府政策執行之外的功能作用，在鄉村基層自治可以依照村規民約大展拳腳的時候，卻被“束之高閣”。

3.3.2 村規民約治理功能式微

村規民約本質上是一種全體村民共同遵守的“契約”[4]，實踐中村規民約在規范村民行為時主要采取的是倡議與教育的做法。具體表現為道德對村民行為的引領與約束，只有這種道德是經過一定程序被集體認可的，才具有一定的約束力。目前，調研地區德治功能在村規民約中功能式微，具體體現在集體認同感弱化。隨著城鎮化進程不斷推進，鄉村人口向城市集中，鄉村固有的家族化的結構被沖散，集體認同感隨著城鄉之間的頻繁交互、經濟收益的差距被弱化。于是，部分鄉村地區出現集體認同感弱化、個人利益至上等問題，一定程度上對保障村規民約有效實施、推進基層治理產生了負面影響，是當前新時代鄉村治理必須解決的現實問題[5]。

4 打破重構：提升村規民約在應對突發公共事件中的韌性治理

4.1 激發村民主體意識、提升村規民約科學性和規范性

4.1.1 激發村民主體意識、鞏固基層自治基礎

激發村民主體意識是保障村民參與村規民約制定與修改的前提，如何有效喚醒村民的民主參與意識，激發村民參與鄉村治理的積極性和熱情是鄉村治理有效的關鍵。第一，增強村民主人翁意識。村民委員會在平時處理鄉村事務工作中要有意識地尊重村民參與鄉村基層治理的主體地位，拓寬村民對鄉村事務處理的意見表達機制，廣泛聽取村民的意見與建議，并積極吸納村民共同參與鄉村治理實踐。第二，增強村民自治能力與水平。廣大村民作為鄉村治理的主體，其能力與水平決定了鄉村治理的實效。村民委員會在不斷提升自身治理能力的同時，一定要注重采取不同方式提升村民的自治能力。

4.1.2 提升村規民約的科學性與規范性

根據《中華人民共和國村民委員會組織法》，鄉鎮政府對村民自治具有指導、幫助作用，制定村規民約既要反映村民集體意志，又要不違反法律、公序良俗等。第一，鄉鎮政府的指導不能“越位”，更不能“缺位”。鄉鎮政府對村規民約的制定與修改應積極提供指導、幫助，這是法律法規賦予的法定職責，因此無論是在收集民意、組織人員等程序上，還是在內容表述的規范性和約束措施的可行性上，鄉鎮政府擁有較多的資源，應積極提供人力、物力的幫助。第二，鄉鎮政府雖不能過度干預村民可以自我管理的自治范圍，但在備案審查中應積極作為。一方面，使村規民約的內容不能違反法律、法規的規定，過度干預村民的權利與自由，甚至出現違法的情形；另一方面，及時指導村規民約內容更新，以適應不同時期不同情境鄉村治理的需要，促進鄉村基層自治有效進行，最大限度地發揮村規民約的作用。

4.2 規范村規民約運行程序、引入多元主體協同互動

4.2.1 規范村規民約運行程序

首先，村規民約的制定與修改程序要依法確定并公開。村民自治的程序在法治的框架內運行是基本前提，村規民約在法治的框架內發揮積極作用是應有之義。因此，村民會議在制定或修改村規民約時必須在法治的框架里并遵循法定程序，不得出現與法律法規相抵觸的情形。其次，村規民約的制定與修改程序要體現民主。鄉村治理依靠村規民約，不僅是我國鄉村地區鄉村自治的歷史傳統，而且是改革開放以來鄉村地區基層治理的長期探索。村規民約之所以要被全體村民共同遵守，其本質原因是該村規民約是全體村民的共同意志。因此，廣泛收集民意是村規民約制定與修改的基礎，也是村規民約運行程序的前提。

4.2.2 引入多元主體促進村規民約有效適用

首先，積極發揮鄉村精英的表率作用。新時代的鄉村精英很多是在村民交往中具有一定威望，也懂得一定的法律知識的本村村民。他們不僅在鄉村社會糾紛解決方面發揮著不可忽視的作用，而且在制定與修改村規民約過程中，發揮著村民委員會與廣大村民中的紐帶作用。村民委員會與村民之間還是存在著一定的身份距離，村民委員會牽頭去制定修改村規民約，往往需要借助鄉村精英的輔助作用。引入多元主體參與村規民約的運行有利于村規民約得到有效適用。在危機情境下，可以吸納村集體積極分子成立應急管理會，一方面，在應對突發公共事件中，帶頭遵守鄉鎮政府與村民委員會的決定，依據制定好的村規民約規范村民行為，使村民自治與鄉鎮政府政策執行有機統一、相輔相成；另一方面，通過應急管理會帶頭，領導其他村民自覺遵守村規民約內容，發揮其引領作用[6]。

4.3 更新村規民約內容，增加應對突發公共事件的措施

4.3.1 及時更新村規民約的內容

鄉村治理隨著社會發展變化而不斷增加新的情境，因而，村規民約的文本內容應隨著不同的情境變化而變化。在突發公共事件背景下更新村規民約的內容，一方面在一定程度上是一個再次規范與完善村規民約程序、提高村民參與基層自治主動性的契機，可以再次激發村民參與基層自治的興趣，這對于提高村民主體地位與作用、完善村民自治制度意義重大；另一方面，可以進一步提高村規民約的規范性與科學性，使其真正成為村民自治的行為規范[7]。村規民約的內容并不是一成不變的，應隨著社會發展不斷變化與鄉村治理側重點不同以及村民訴求變化，應及時調整村規民約內容，使其不斷適應新的發展階段需求。近年來，突發公共事件頻發，不斷沖擊著鄉村治理常態情境下的治理邏輯。因此，在現行的村規民約中及時增加應對突發公共事件的內容，進一步提升村規民約的科學性，有利于提升村規民約在危機情境中的韌性治理，對于打通危機治理的“最后一公里”具有重要意義。

4.3.2 靈活運用村規民約“軟治理”與“硬治理”

“村規民約作為一種規范，其后果包括肯定式后果和否定式后果” [8]，村規民約應對突發公共事件的具體措施所產生的肯定性后果與否定性后果是村規民約得以有效實施的保障。如何隨著鄉村治理場景的不同，在危機情境下塑造村規民約“軟硬治理”的功能，使村規民約有效成為鄉村治理的重要載體。首先，重視村規民約“軟治理”的功能與效力。在鄉村治理常態情境下，村規民約大多規范條款在效力上體現引導與提倡的“軟法性”。除了進一步重視常態情境下，鄉村踐行的引導與教育之外的做法，還要進一步延伸村規民約的“軟治理”內涵。其次，強化村規民約“硬治理”功能。如果對違反村規民約的行為不能進行有效的懲戒與處理，村規民約的約束性條款與否定性后果就會喪失意義，村規民約的地位功能也就沒有了相應的意義。第一，村規民約的約束性條款不得突破法治的框架。在應對突發公共事件過程中，對違反村規民約規范的懲罰措施，不得違反法律法規等強制性規范，明確自治與法治的邊界，以達到民間法與國家法的良性互動。第二，靈活運用道德輿論。鄉村是一個“熟人社會”，村民之間血脈聯系、人情往來復雜。在特定情況下，鄉村內部的道德輿論比村規民約的規范文本更具約束力。第三，提高違反村規民約的經濟性成本[9]。突發公共事件對鄉村治理的挑戰巨大，有必要提高村民違反村規民約的經濟性成本，提高鄉村治理實效。通過強化村規民約“軟治理”與“硬治理”，提高鄉村應對突發公共事件的韌性治理。

5 結論與討論

健全基層自治，實現鄉村振興是黨和國家極為關注的重點。村規民約作為村民自治的規范是健全鄉村基層自治、實現鄉村治理有效的應有之義。本文對酒泉市肅州區若干行政村現行的村規民約進行了個案分析，歸納了調研地區村規民約運行情況存在的問題與完善建議，試圖進一步探索村規民約這一非正式制度在突發公共事件中應發揮的功能作用，為推動鄉村治理現代化，鄉村振興戰略提供自治制度保障。本文的討論將對于如何構建危機情境下的鄉村治理現代化體系具有一定啟示意義。

除此之外，村規民約仍然存在一些值得進一步討論的問題。首先，村規民約文本內容的趨同與地域差異之間的矛盾。村規民約是一種較為靈活的自治機制，是一定范圍內村民共同的意志體現，因制定主體、地理位置不同等原因，理應存在差異性。但現實實踐當中，村規民約規范的主題、文本的內容、相應的措施差異性日漸縮小，并呈現趨同走勢，如何破解二者之間的矛盾。其次，村規民約的治理效能與基層政府的政策執行之間如何積極互動。村規民約的自治舉措是對基層政府政策的補充，是一種強化政府治理能力的自治機制，二者如何確定之間的邊界，如何建立更加密切的聯系和頻繁的互動，將成為下一階段的研究任務。

參考文獻

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