社會網絡分析視角下的中國數字鄉村建設政策演化特征與發展趨勢分析

摘要：聚焦于121份關于中國數字鄉村建設的政策文件， 通過構建“目標—主體—工具”分析框架， 運用社會網絡分析的相關技術與方法， 深入探討中國數字鄉村建設政策的演化特征及其發展趨勢。 研究結果顯示： 首先， 數字鄉村建設的政策目標呈現出明顯的多元化特征， 逐步涵蓋數字鄉村建設的基礎設施、 經濟、 生活和治理各維度， 但總體焦點仍然明顯集中于數字基礎設施的建設； 其次， 數字鄉村建設政策的聯合發文趨勢日益增強， 政策制定和執行層面的協作正在逐步提升， 但合作網絡的結構依然顯得松散與扁平化， 各主體之間的合作關系較為疏遠， 核心主體的作用未能充分發揮； 最后， 數字鄉村建設政策工具的種類與數量均不斷完善， 但整體結構仍顯得不夠合理， 與既定政策目標的適配程度較低。 基于以上分析， 本研究為進一步完善中國數字鄉村建設政策提出一系列針對性的對策建議， 旨在促進數字鄉村建設的可持續發展。

關"鍵"詞：數字鄉村； 政策目標； 政策工具； 政策主體； "社會網絡分析

中圖分類號：G322.0； F130

文獻標志碼：A

文章編號：16739868（2025）01014716

Research on the Policy Evolution Characteristics and Development Trend of Chinas Digital Rural Construction""from the Perspective of Social Network Analysis

GAN Xiaolong1，2，"XIANG Shuang2，"YI Yan2，

XU Qingyue2，"GAO Ge2

1."Center for Inclusive Finance and Agricultural amp; Rural Development， Southwest University， Chongqing 400715， China；

2."School of Economics and Management， Southwest University， Chongqing 400715， China

Abstract：This study analyzed 121 policy documents related to the digital rural construction in China． Utilizing the methods of social network analysis based on the analytical framework of objective-agency-instrument， this study examined the evolving characteristics and developmental patterns of policies concerned Chinas digital rural construction． The findings indicate the policy objectives showing an obvious diversified characteristic， and gradually covering the infrastructure， economy， life， and governance dimensions of digital rural construction， but heavily focusing on the digital infrastructure construction． Secondly， the trend of joint policy publication is gradually increasing， and the cooperation of policy formulation and implementation is also gradually improving． However， the structure of the cooperation network is loose and flat， the cooperation relationship is relatively distant， and the role of the core agency has not been fully exerted． Finally， the types and quantity of policy instruments have been continuously improved， but the overall structure is still not reasonable enough． The mismatch between policy objective and instruments seems to be relatively prominent． Based on the above analysis， this paper puts forward a series of targeted countermeasures and suggestions for policy improvement， aim to promote the sustainable development of digital village construction．

Key words：digital rural； policy objectives； policy tools； policy subjects； social network analysis

加快推進農業農村現代化， 是全面建設社會主義現代化國家的重要舉措。 隨著新一輪數字技術革命深入發展， 數字化成為推進農業農村現代化的有效途徑。 數字鄉村建設以數字化技術為支撐， 推動城與鄉、 區域與整體等空間資源的流動與整合， 通過釋放數字紅利催生鄉村發展的內生動力， 驅動農業農村全面變革與升級， 實現農業農村高質量發展。 黨的十八大以來， 習近平總書記深刻把握世界科技革命和產業變革趨勢， 對數字鄉村建設作出一系列重要指示。 2018年， 中共中央 國務院印發的《關于實施鄉村振興戰略的意見》明確提出要實施數字鄉村戰略； 2019年， 中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發的《數字鄉村發展戰略綱要》確立數字鄉村建設“四步走”發展戰略規劃； 2020年， 《中共中央 國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》提出開展國家數字鄉村試點； 2021年， 《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》提出實施數字鄉村建設發展工程； 2022年， 《中共中央 國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》提出大力推進數字鄉村建設。 同時， 世界各國也紛紛制定相關政策和措施， 如美國的“普及寬帶計劃”、 印度的“數字印度計劃”、 日本的“IT農業”計劃以及歐洲聯盟的“數字單一市場”計劃等。 當前， 各國數字鄉村建設均已取得一定成效， 但仍然不同程度地存在農村基礎設施建設薄弱， 農村民生保障性公共服務供給不足， 農村居民數字素養較低， 農村居民數字受益能力較弱， 鄉村數字資源匱乏， 鄉村數字經濟規模較小等顯著問題［1-5］。 因此， 如何應對數字鄉村建設中的問題和挑戰， 補齊數字鄉村建設短板， 全面發揮數字賦能效應， 是加快推進我國農業農村現代化進程中亟待解決的關鍵問題。

數字鄉村建設是通過加強整體規劃與配套， 推進現代信息技術在農業農村經濟社會發展中的綜合應用， 以此提高農村居民現代信息素養與技能， 增強鄉村內生發展動力的農業農村現代化發展進程［6］。 其本質上是傳統鄉村數字化轉型、 數字賦能的過程， 是鄉村社會發展技術范式的轉型［7］。 然而， 社會技術范式的轉型是一項長期且復雜的系統工程， 會遭遇既有社會技術體制的阻滯， 亟需發揮政府政策的主導作用， 解決數字鄉村發展中面臨的種種問題。 黨的十八大之后， 《數字鄉村戰略指南1.0》 《數字鄉村發展行動計劃（2022-2025）》 《數字鄉村發展戰略綱要》等多項綱領性文件陸續出臺。 目前， 我國已經完成數字鄉村建設頂層設計， 初步建立了數字鄉村政策體系框架， 但是仍然存在政策內容不明確［8］、 政策有效監管空白［9］、 政策工具使用不合理［10］、 政策學習機械化［11］、 政策組合不恰當［12］等一系列問題。 因此， 迫切需要對數字鄉村建設政策展開全面而深入的分析， 為進一步完善政策體系提供參考。 自20世紀70年代以來， 我國數字鄉村建設政策不斷完善， 且隨著數字鄉村建設的推進而不斷演化。 梳理中國數字鄉村建設政策演變的脈絡， 明確政策演化的規律和方向并厘清其內在邏輯， 對于完善數字鄉村建設政策體系具有重要的理論和現實意義。

當前， 學者對數字鄉村建設政策的研究主要可以分為以下3個方面： 一是聚焦于數字鄉村建設某一具體領域的政策分析， 包括農業農村信息化政策［13-15］、 智慧農業政策［16-17］、 鄉村電子商務政策［18］、 鄉村教育信息化政策［19］、 農業信息資源開發利用政策［20］、 鄉村信息化基礎設施政策［21］、 數字鄉村建設政策［11-22］等； 二是關注數字鄉村建設政策的工具選擇與優化， 包括農業信息化政策工具的內在特征［10］、 農業信息化政策工具的改進策略［23］、 農村信息化政策工具的使用模式［24］、 鄉村信息化政策工具的主題［25］、 數字農業政策工具的設計與選擇［26］等； 三是探討數字鄉村建設政策的邏輯機理， 包括數字鄉村建設對鄉村振興的促進機制［27］、 數字鄉村建設政策的模式改進［28］以及國外數字鄉村建設邏輯的政策借鑒［29］等。 總的來看， 盡管學者們已經對數字鄉村建設政策展開了較為豐富的研究， 但這些研究主要從工具角度對政策進行分析， 尚未揭示數字鄉村建設政策體系的結構特征， 更未對政策演化特征和發展趨勢進行分析。 了解政策體系演化規律和發展特征， 有助于識別政策體系的薄弱環節， 發現政策供給與需求間的差異， 能為政策改進和完善提供實證依據。 為此， 本研究在構建政策“目標—主體—工具”分析框架的基礎上， 采用社會網絡分析的相關技術與方法， 刻畫數字鄉村建設政策的結構特征和演化規律， 以此明晰數字鄉村建設政策存在的問題， 對數字鄉村政策改進提供有價值的參考。

1"分析框架

政策是行政機關為實現既定的社會發展目標而制定的行動根據和準則。 政策文本是政策的核心要素， 深入挖掘有助于明確政府行為的價值結構和作用導向［30］， 主要由政策目標、 政策主體和政策工具3個結構要素構成。 數字中國建設政策是政策主體意志的體現， 而政策主體將直接影響數字中國政策的最終效果［31］。 政策目標是政策工具實施的前提， 政策工具則是為達成政策目標所采取的手段和措施。 隨著政策文本頒布數量的增加， 實際中二者的政策組合體系也變得愈發復雜。 一項政策工具可以用于解決多個政策目標， 而一個政策目標也可以通過多種政策工具來實現。 同時， 政策體系中的不同政策工具或政策目標相互補充、 相互作用， 呈現出復雜的網絡結構特征。 政策的制定與實施實質上是多個政府機構主體之間博弈結果的體現［32］。 然而， 從政策目標、 政策主體或政策工具單一維度， 無法揭示政策體系的結構特征， 更無法全面描繪出政策體系的演化規律。 因此， 本研究從目標、 主體和工具3個維度構建政策分析框架， 深度剖析數字鄉村建設政策體系結構， 進而分析政策體系的演化規律和發展趨勢。

1.1"政策目標

政策目標是政策主體力圖實現的效果與價值， 一般具有問題的針對性、 設計的實際性以及未來的預期性等特征［33］。 通過對長時期的政策目標分析， 可以深度挖掘政策主題的演變特征［10］， 從而描繪出政府執政理念變遷［34］。 通常， 政策目標可以分為宏觀政策目標與具體政策目標。 宏觀政策目標系統性較強， 通常涉及社會經濟發展方面的問題。 具體政策目標是政策需要解決的具體的現實問題， 是政策制定的行動目標［35］。 鑒于此， 本研究從宏觀和微觀兩個維度對數字鄉村建設政策目標展開分析。 宏觀目標從社會經濟發展維度識別數字鄉村建設目標， 進而明確社會發展的階段性目標。 微觀目標則借鑒數字鄉村指數研究報告， 從鄉村數字基礎設施、 鄉村經濟數字化、 鄉村治理數字化、 鄉村生活數字化4個方面展開分析。

1.2"政策主體

政策主體是使用政策工具以實現政策目標的政府組織機構［36］， 其價值取向直接影響政策質量［32］。 由于不同政府部門間具有的資源、 利益和目標不同， 在政策制定過程中政策主體會相互作用、 相互影響產生合作關系［37］。 政府部門間的合作不是一次性的， 基于問題的復雜性以及不同部門的職責， 政策主體會產生一定程度的聯系， 產生復雜的網絡關系。 政策主體合作表現為多個部門參與政策制定， 故政策文件共同簽署部門的數據是觀察政府部門合作網絡的有效驅動［38］。 數字鄉村是一項復雜的系統工程， 需要政府部門間的協同合作。 因此， 從政策主體的視角對中國數字鄉村建設政策展開分析， 揭示主體間的關系及地位， 有助于更好地審視中國數字鄉村建設所需資源， 提高中國數字鄉村建設效率。

1.3"政策工具

政策工具通常是政策主體為實現這一政策目標而采取的一系列措施， 是政府實現其職能的有效手段。 通常情況下， 政策主體在政策制定時會依據政策目標進行政策工具的選擇［39］。 然而， 不同的政策工具間存在互補效應， 且實施不同工具所需資源存在差異， 故政策工具的選擇是政策制定的關鍵環節。 大量學者對政策工具的分類展開了積極探索， 從政府的干預、 介入程度， 政策的作用領域、 基礎資源、 目標類型以及解決問題的程度等角度構建出不同的政策工具類別［40］。 數字鄉村建設的本質是數字技術在鄉村地區的發展和應用， 這與依據技術創新的特征提出的供給型、 環境型和需求型分類標準具有較高的匹配度。 供給型工具聚焦生產要素提供， 關注技術創新的推動作用； 需求型工具側重于引導市場需求， 表現為對技術創新的拉動作用； 環境型工具旨在為數字鄉村建設營造良好的外部環境。 基于此， 本研究從需求型、 供給型和環境型對數字鄉村建設政策工具展開分析。

2"數據來源與研究方法

2.1"數據搜集

首先， 采用“數字鄉村” “農村信息化” “智慧農業”等詞匯作為檢索詞， 在萬方法律數據庫、 北大法寶數據庫以及中央政府部門相關網站檢索搜集1949年至2023年的數字鄉村建設政策文本， 其標題包含諸如“計劃” “戰略” “方案” “指導意見”和“協議”等術語。 其次， 為確保政策文本的全面性、 準確性和代表性， 進行再篩選處理。 一是過濾掉內容寬泛， 與主題相關度低或已失效的政策文本； 二是政策文件類型主要包括中央層面的政策文本， 包括領導人講話、 會議紀要、 信函批示， 不包括未體現政府意圖的政策文本。 最后， 通過專家篩選最終選取數字鄉村政策文本121份， 作為研究對象。

2.2"數據整理

2.2.1"政策目標

政策目標通常出現在每份政策文本的引言部分， 即介紹性段落， 通常以“為了……” “以實現……”等形式出現。 本研究參考文獻［41］的研究。 首先精讀每份政策文本的介紹性段落， 提取政策目標關鍵詞。 然后， 剔除無效以及涵義過于寬泛的詞語， 并合并相近詞， 例如“推進電子商務”和“加快貫通縣鄉村電子商務體系”合并為“構建農村電商體系”。 最終確定數字鄉村政策目標96個。

2.2.2"政策主體

政策主體通常是政策文本的署名部門。 首先， 提取每篇政策文本的署名部門， 明確政策主體。 其次， 針對有機構歷史沿襲的部門， 整理為最新的部門署名。 然后， 統一同一部門的名稱， 如“鄉村振興局”和“鄉村振興總局”統一為“鄉村振興局”。 最終確立30個發文主體。 最后， 以部門間聯合發文構建主體的合作關系。

2.2.3"政策工具

首先， 精讀每篇政策文本， 對政策工具條例進行分類統計。 其次， 利用Notepad將政策文本轉碼為ANSI格式。 然后， 構建ROSTCM6中的政策工具， 分詞自定義及過濾詞表， 并利用ROSTCM6提取政策工具高頻詞。 最后， 通過人工提取對政策工具高頻詞過濾修正， 即對提取出的政策工具高頻詞做剔除、 合并和分詞處理。 最終， 確定政策工具條例4 542個， 政策工具高頻關鍵詞130個。

2.3"樣本劃分

政策的制定具有周期性， 不同階段制定的政策主題往往側重點不同。 迄今為止， 中國每個五年計劃的政策都相對穩定， 政策主題并未輕易改變。 因此， 本研究將以中國的五年計劃作為時間范圍， 同時基于國家戰略調整、 重大歷史事件以及重要政策文件， 對數字鄉村建設發展階段進行再調整。 最終， 將我國數字鄉村建設劃分為4個階段， 分別為萌芽階段（2001-2005年）、 探索階段（2006-2010年）、 加速階段（2011-2016年）、 全面推進階段（2017-2023年）。 具體來看， 2001年， 政府頒布現行有效的第一份農業農村信息化的政策文本； 2006年， 《2006-2020年國家信息化發展戰略》提出推進農業信息化和現代農業建設， 縮小數字鴻溝計劃； 2011年， 《全國農業農村信息化發展“十二五”規劃》指出在“十一五”時期我國鄉村數字基礎設施有明顯改善， 代表我國數字鄉村建設將進入新階段。

2.4"研究方法

政策文本的研究最初主要采用定性解釋方法和基于語言學的政策文本定量研究方法。 但是， 這兩種方法主要適用于單個或少量的政策文本， 并且較為依賴研究者的知識、 能力和價值取向［41］。 因此， 鑒于政策體系呈現出的復雜網絡結構特征， 為更客觀揭示政策體系的結構特征和演變規律， 本研究主要采用社會網絡分析法和聚類分析法， 有針對性地、 可復制地和可驗證地對數字鄉村政策文本展開分析， 以減少傳統政策分析的主觀性和模糊性。 社會網絡分析法是對社會關系及其結構屬性展開分析的工具和技術［42］。 本研究以政策目標或政策工具為節點， 以二者在同一政策文本中的共現次數為關系， 構建數字鄉村建設政策目標或政策工具共現網絡。 網絡中節點大小表示政策目標或政策工具的特征向量中心性大小， 節點越大則特征向量中心性越高， 而核心政策目標或核心政策工具是具有較高特征向量中心性的節點。 除此之外， 依據政策主體間的共同發文關鍵， 構建政策主體合作網絡， 并對主體網絡的密度、 關系數等指標進行分析， 以此探討政策主體合作的演化特征。 聚類分析主要用于政策工具關鍵詞分析， 以探究政策工具聚焦的主要問題。

3"分析結果

3.1"數字鄉村建設政策目標

3.1.1"總體目標描述

數字鄉村建設政策目標關鍵詞分類結果見表1。 總體上， 鄉村數字基礎設施方面的目標占總目標數的近50%， 主要涉及信息基礎設施、 信息服務體系、 數據資源開發3個維度。 其中， 信息基礎設施方面關鍵詞被提及的次數最多， 共計39次， 其次是信息服務體系和數據資源開發兩大方面關鍵詞。 鄉村經濟數字化方面的目標被提及44次， 占總數的26.04%。 鄉村經濟數字化目標包括數字化生產、 數字供應鏈和數字化營銷。 其中， 數字化生產關注農業生產數字化轉型， 被提及次數最多， 占鄉村經濟數字化方面目標的63.64%； 數字供應鏈和數字化營銷兩個維度被提及次數較低。 鄉村治理數字化和鄉村生活數字化兩大方面的目標關鍵詞數量非常接近， 均在20次左右。 鄉村治理數字化包括科學治理手段和農民教育兩個維度， 相對而言， 科學治理手段方面的目標較多。 鄉村生活數字化方面的目標包括服務數字化、 鄉村數字文化和鄉村數字消費3個方面， 被提及次數均在10次以下。

3.1.2"核心目標識別

為探索數字鄉村政策目標的演變歷史和未來趨勢， 依據政策目標關鍵詞的共現關系， 構建各階段政策目標關鍵詞網絡圖（圖1）， 以探討各階段的核心目標。

萌芽階段（2001-2005年）的政策目標關鍵詞共6個， 目標關鍵詞的網絡聯系較為松散， 表明該階段目標尚未形成系統目標（圖1a）。 核心政策目標集中于鄉村數字基礎設施與鄉村經濟數字化。 鄉村數字基礎設施方面的目標關注農業農村信息服務體系建設。 如國家發改委等部門制定的《關于進一步加強和改進農產品價格信息服務工作的意見》中提出“農產品價格信息服務” “健全農產品市場信息服務體系”。 由此可見， 該階段是以信息服務體系建設為核心的農業農村信息化發展時期。 鄉村經濟數字化維度側重于數字化生產方面， 推動數字農業發展， 關注數字農業與農業結構調整， 如科技部頒布的《關于發布國家863計劃“數字農業技術研究與示范”重大專項第一批課題申請指南的通知》。

探索階段（2006-2010年）的政策目標關鍵詞有明顯的增加， 網絡也變得更加緊密， 表明該階段目標逐漸形成體系結構（圖1b）。 目標網絡中較大的節點大部分聚焦于鄉村數字基礎設施維度， 其次為鄉村經濟數字化與鄉村生活數字化。 鄉村數字基礎設施包括信息服務體系和信息基礎設施兩個方面， 信息服務體系在這一階段關注的重點較為單一， 而信息基礎設施維度的目標比較廣泛， 例如示范基地、 互聯網、 農村通信、 農村電信基礎設施， 推進與廣播電視的三網融合。 如《農業部關于開展全國農村信息化示范工作的通知》強調要“加強農村一體化的信息基礎設施建設” “啟動信息化示范工程”。 鄉村經濟數字化和鄉村生活數字化兩大方面的目標節點也較大， 包括推動農村流通網絡信息化、 推動萬村千鄉市場工程， 以及鄉村數字文化方面的打造等。 《商務部、 國家郵政局關于共同推進農村流通網絡建設的通知》提到要充分發揮郵政系統的郵遞物流網絡優勢， 共同推進農村流通網絡建設。 總體上， 這一階段的目標圍繞農業農村信息服務體系展開鄉村數字基礎設施的建設， 以鄉村經濟數字化與鄉村生活數字化為拓展。

加速階段（2011-2016年）的政策目標關鍵詞有明顯增加， 涉及的范圍更為寬泛（圖1c）。 加速階段的核心政策目標包括鄉村數字基礎設施的信息服務體系、 信息基礎設施、 數據資源開發， 鄉村經濟數字化的數字化生產、 數字化營銷， 以及鄉村治理數字化的科學治理手段、 農民教育。 構建農業農村信息服務體系與農業農村信息化仍然是核心目標。 在鄉村數字基礎設施維度， 信息基礎設施方面的重點轉變為信息進村入戶工程和農業物聯網， 同時， 新出現數據資源開發維度的目標。 農業部印發的《“十三五”全國農業農村信息化發展規劃》中提到的“全面推進信息進村入戶” “保障網絡信息安全” “發展農業農村大數據”都是網絡節點較大的建設重點。 數字化生產和數字化營銷是現階段在鄉村經濟數字化中新出現的維度， 通過互聯網與現代農業結合發展智慧農業。 鄉村生活數字化較為強調構建農業科技推廣體系， 以及促進文化和信息消費。 鄉村治理數字化關注推進農村經營管理信息化， 提高農民利用現代信息技術的水平。 該階段是目標增長較快的時期， 新的目標關鍵詞與目標維度出現較多， 處于農業農村信息化向數字鄉村過渡的重要時期。

全面推進階段（2017-2023年）的政策目標中， 推進數字鄉村建設的節點較大， 表明這個階段的政策重心發生變化（圖1d）。 根據特征向量中心性， 數字鄉村建設4個維度的目標均較為靠前， 說明國家開始注重數字鄉村的全面建設。 鄉村數字基礎設施方面的目標強調農業農村信息化示范基地建設和信息進村入戶工程， 如《全國農業農村信息化示范基地認定辦法（修訂）》與《農業農村部辦公廳關于全面推進信息進村入戶工程的通知》。 同時也更加注重保障農業農村網絡安全， 強調增強安全責任意識。 鄉村經濟數字化重點延續上一階段， 聚焦于推進智慧農業和“互聯網+”現代農業發展。 《2022年數字鄉村發展工作要點》中強調構建農村數字經濟體系與農村數字治理體系， 這兩者都是鄉村經濟數字化與鄉村治理數字化的重點目標。 鄉村生活數字化強調保護傳統村落博物館、 建設數字博物館、 弘揚傳承傳統村落文化。 該階段的目標已較為穩定， 并且覆蓋已較為全面， 處于農業農村信息化向數字鄉村全面轉變的關鍵時期。

3.2"數字鄉村建設政策主體

3.2.1"政策主體描述

整體來看， 聯合發文政策總數為99篇， 占發文總數的50.51%（表2）。

由此可見， 中國數字鄉村建設政策獨立發文和聯合發文的比重較為均衡。 參與數字鄉村政策發布的有30個主體， 既包括負責“三農”工作的農業農村部， 也包括管轄國內外貿易和國際經濟合作的商務部， 以及管理行業推動信息化的工業和信息化部（工信部）等多個部門， 所覆蓋的職能范圍廣泛， 各主體積極參與政策發文。 發文總數最多的是農業農村部， 獨立發文70次， 聯合發文14次， 共計頒布84份政策， 占發文總數的42.86%， 這說明農業農村部在數字鄉村建設中的重要作用。 其次為商務部與工信部， 發文總數分別為18次和13次， 獨立發文和聯合發文次數較為接近。 國務院、 供銷總社、 科技部、 廣電總局等也有獨立發文， 但數量較少。 其余部門包括發展改革委（發改委）、 中央網信辦、 鄉村振興局、 郵政局等部門均為聯合發文， 且數量較少。 其他發文在2篇及以下的主體也以聯合發文為主， 獨立發文只占少數。

3.2.2"核心主體識別

基于政策主體的聯合發文關系， 構建主體合作網絡矩陣。 運用Gephi繪制各階段的政策主體合作網絡圖（圖2）， 并測算各合作網絡的結構特征指標， 分析政策主體合作網絡的演變規律。 網絡規模指這一階段政策主體的數量， 網絡聯結頻次表示主體合作的總次數， 網絡關系數表示主體間聯合發文的政策數目。

萌芽階段（2001-2005年）共有10個主體參與數字鄉村建設政策的制定（圖2a）。 政府部門間積極合作， 沒有絕對的核心主體， 政策主體間權力分布平均。 該階段節點平均距離最小， 信息資源傳遞效率最高。 主體間的連線較細， 說明單個主體與其他主體聯合發文的次數比較少； 網絡密度高， 說明整體以聯合發文為主。 科技部作為孤島節點單獨發文， 與其他政府部門沒有合作。 該階段的合作網絡總體上呈現主體分工均勻的情形， 屬于平均－緊密型。

探索階段（2006-2010年）參與數字鄉村建設政策發文的主體數量沒有發生變化， 但具體部門發生了變化（圖2b）。 該階段網絡密度大幅下降， 僅為0.311， 政策主體合作網絡結構分布稀疏， 部門間聯系緊密程度下降。 聚類系數降至0.612， 主體間凝聚力不高， 網絡結構不夠穩定。 商務部與科技部節點大， 明顯處于核心位置， 單獨發文與聯合其他部門發文占比都較高， 起到核心領導與協調溝通的作用。 農業農村部、 工信部、 文旅部節點也較大， 起到協助制定政策的作用。 廣電總局、 教育部等位于合作網絡的邊緣， 作為政策拓展機構， 主要從文化和技術方面來豐富數字鄉村建設的領域。 整體上部門間缺少協作溝通， 信息資源傳輸效率低， 呈現集中－松散的網絡結構。

加速階段（2011-2016年）的主體數量增加到22個， 網絡規模明顯擴大， 主體間合作更加緊密（圖2c）。 網絡密度與聚類系數都大幅度提升， 整體網絡協同性沒有隨著網絡規模的擴大而減小， 部門間的溝通協調明顯上升。 與探索階段不同的是， 這一階段核心主體并不突出， 部門間權力分配更加平均， 地位平等。 其原因在于雖然農業農村部發布的政策占比高， 但多為單獨發文， 較少與其他主體聯系， 所以沒有處于非常突出的核心位置。 合作網絡中農業農村部、 商務部、 發改委間連線較粗， 說明其兩兩聯合發文次數較多。 此外， 鄉村振興局作為新出現的主體， 與其余各主體廣泛開展密切合作， 與發改委聯系最為緊密。 國家金融監督管理總局、 市場監管總局等政策拓展機構主要參與農村電子商務政策的發布， 同時產生與多部門間的合作。 整體來看， 該階段主體地位平等， 部門間協同性上升， 但核心主體不突出， 網絡呈現平均－較為緊密的形態。

全面推進階段（2017-2023年）參與發文的主體數量下降， 合作網絡形狀較為模糊（圖2d）。 雖網絡密度有所下降， 但核心部門間合作次數較多， 相應的連線變粗說明主體間聯合發文次數變多。 孤島節點數量減少。 通過網絡結構特征指標測算， 農業農村部仍然處于最核心的網絡位置， 其次為商務部、 中央網信辦、 市場監管總局。 發改委與多個核心部門都聯系得非常緊密， 并且政策效力高。 可以發現， 該階段還出現國務院、 中共中央、 人社部等零散的合作。 總體上， 該階段較重要的部門間合作緊密， 但核心主體地位仍不突出， 整體形成以農業農村部、 商務部、 發改委等為核心部門， 鄉村振興局、 工信部等為支撐， 通過多部門來協同的布局， 呈現核心緊密－邊緣松散的網絡結構。

3.3"數字鄉村建設政策工具

3.3.1"政策工具類型分析

1） 各階段政策工具使用頻率分析（表3）。 總體來看， 供給型工具在所有階段中均使用最為頻繁， 其次分別是環境型工具和需求型工具。 供給型工具中使用最頻繁的是信息支持工具， 占供給工具的49.80%。 基礎設施工具和公共服務工具使用較為平衡， 分別占比20.83%和19.37%。 資金投入工具和人才培養工具分別占比2.57%和7.43%。 需求型工具中使用最頻繁的是貿易管制工具， 占需求工具的54.35%。 其次是示范項目工具， 占比36.16%。 而政府采購工具、 海外機構工具和服務外包工具分別占比3.16%、 0.99%和5.34%。 環境型工具中使用最頻繁的是法規管制工具， 占環境工具的43.76%。 其次是目標規劃工具， 占比33.33%， 策略措施工具使用較為平衡， 占比19.46%， 而稅收優惠工具和金融支持工具分別占比0.28%和3.17%。

2） 各政策工具4個階段使用頻率的演化趨勢分析（表3）。 總體來看在三大工具的使用上， 需求型工具和環境型工具使用頻率呈現先上升后下降趨勢， 而供給型工具使用頻率則呈現先下降后上升趨勢， 在加速階段占60.45%。 同時， 供給工具在全面推進階段的增長幅度總體最大， 而需求型工具和環境型工具則在該階段微弱下降。 這表明， 數字鄉村建設政策工具結構展現出調整趨勢。 具體來看， 供給型工具、 需求型工具和環境型工具中的各類政策工具使用頻率均呈先上升后下降趨勢， 大體同整體演化趨勢保持一致。 但也存在和整體演化趨勢的部分相異之處， 貿易管制、 政府采購、 稅收優惠和金融支持4類工具在探索期才開始使用， 海外機構工具在加速期才開始使用， 而服務外包工具是在探索期達到使用頻數峰值。 這一結果表明政府在數字鄉村建設過程中， 逐漸重視政策工具間的搭配使用， 以產生政策工具間的協同效應。

3.3.2"政策工具主題分析

基于4個階段的政策工具高頻詞構建共現矩陣， 運用SPSS將共現矩陣轉化為相似矩陣并對其進行聚類分析。 各階段的聚類分析結果均有3個較為緊密的族群， 說明具有顯著的政策工具聚焦點。 最后將各階段網絡圖譜中的3個族群用綠、 藍、 黃3種顏色表現出來（圖3）。

萌芽階段（2001-2005年）政策工具高頻詞最少， 主要聚焦于農業市場流通信息化、 農村科技教育信息化和農業農村信息管理系統3個主題（圖3a）。 可見該階段政策工具以實現政策目標“信息服務體系” “數字供應鏈” “數字化生產” “農民教育”為訴求， 力圖從整體上構建農村市場、 農業科技和農民教育等多維度的信息服務體系， 以信息、 通信和網絡技術為基礎， 數據資源為核心， 推動現代關鍵生產要素在農村的高效率和低成本傳播。 其中， 農業市場流通信息化為該時期的主要聚焦點， 涉及農產品市場信息采集監管、 農業信息網絡和農業信息資源等5個高頻詞， 主要通過透明公開農產品品種、 質量和價格等方面的農業生產資料信息， 暢通各地農產品銷路， 促進農村經濟快速健康發展， 增加農民收入。 農村科技教育信息化涉及農業科技“110”信息服務、 數字農業技術和示范基地及工程3個關鍵詞， 主要通過加強農業生產與科研創新， 加速農業科技知識的傳播與普及以及農業科技成果的應用與擴散。 農業農村信息管理系統僅涉及農業農村信息管理系統1個高頻詞， 主要通過打造多維度的農村信息服務系統， 提高農業綜合生產能力。

探索階段（2006-2010年）的政策工具主要聚焦于農村信息化基礎設施、 農村綜合信息服務體系和多元化投入機制3個主題（圖3b）。 可見該階段政策工具以實現政策目標“信息基礎設施” “信息服務體系”為訴求， 力圖從整體上推動鄉村地區信息通信的大規模連接， 加強寬帶輸送信號和提供低延遲服務， 縮小城鄉間基于信息網絡基礎設施而造成的數字鴻溝， 釋放農村數字紅利。 其中， 農業信息化基礎設施為該時期的主要聚焦點， 涉及農業農村信息基礎設施、 農產品市場物流體系和其他基礎設施與設備等20個高頻詞， 主要通過加強和完善農業農村基礎設施建設， 奠定農業農村信息化建設的物質基礎， 提升農業綜合生產能力。 農村綜合信息服務體系涉及信息服務站、 城鄉市場信息服務和農業市場信息等9個高頻詞， 主要通過不斷延伸和拓展農村信息服務， 提供可靠的農村綜合信息資源， 保障農民多元化的信息需求。 多元化投入機制涉及資金投入、 放映設備采購和數字化設備采購等9個高頻詞， 主要通過構建政府主導、 多元主體參與的投入機制， 保障資源要素的持續供給。

加速階段（2011-2016年）的政策工具高頻詞最多， 主題涉及高頻詞數量也較為均衡， 聚焦于農村電子商務公共服務體系、 農業生產以及管理信息化以及農村資源和環境信息化3個主題（圖3c）。 可見該階段政策工具以實現政策目標“數字化營銷” “數字化生產” “數據資源開發”、 “科學治理手段”為訴求， 力圖從整體上消除城鄉物理隔閡， 推動鄉村服務和農產品的可貿易化以及培育覆蓋農業生產、 資源管理和環境保護等方面的數據要素市場。 其中， 農村電子商務公共服務體系為該時期的主要聚焦點， 涉及農產品品牌培育、 農村電商、 農產品安全監管等19個高頻詞， 主要通過重塑農村發展格局和商業模式， 改變農村居民的消費習慣和消費方式。 農業生產和管理信息化涉及農業農村大數據、 農業物聯網和現代農業信息技術等19個高頻詞， 通過農業信息技術的廣泛應用， 降低農業生產成本， 提高農業生產效率， 促進農業系統向可持續發展轉變。 農村資源和環境信息化涉及農經管理信息化、 土地承包管理信息化、 草原防火信息化、 農業信息安全等17個高頻詞， 主要通過建立土地、 氣候、 農業生物品種等多維度的農業資源和環境信息網絡， 以及時準確掌控農業資源和環境變化， 保障農業資源和環境的綠色和可持續發展。

全面推進階段（2017-2023年）的政策工具主要聚焦于鄉村數字化生產、 農產品數字化營銷和鄉村服務數字化3個主題（圖3d）。 可見該階段政策工具以實現政策目標“數字化生產” “數字化營銷” “服務數字化”為訴求， 力圖從整體上通過利用新一代信息數字技術推動農業生產的精細化與智能化， 鄉村服務和農產品的可貿易化以及城鄉公共服務的均等化。 其中， 鄉村數字化生產為該時期的主要聚焦點， 涉及農業農村大數據、 現代農業信息技術和數字農業等18個高頻詞， 主要通過促進數字技術與農業生產經營全面深度融合， 形成數字化、 網絡化和信息化管理的現代農業模式。 農產品數字化營銷涉及農產品市場、 農村電商和智慧物流等12個高頻詞， 主要通過加快實現數字技術與鄉村商業及其關聯產業深度融合， 增強農民在共商共建中參與發展和實現就業增收的能力。 鄉村服務數字化涉及“互聯網+”行動、 益農信息社和信息進村入戶等10個高頻詞， 依托信息化手段滿足鄉村居民消費出行、 醫療教育、 文化娛樂等全方位的生活需求。

4"研究結論與政策啟示

4.1"研究結論

本研究以中國數字鄉村建設政策121份政策文本為研究對象， 主要運用社會網絡分析法和聚類分析法， 揭示數字鄉村建設政策體系的結構特征以及演變趨勢， 得出以下結論：

1） 數字鄉村建設政策目標呈現多元化趨勢， 逐步涵蓋鄉村數字基礎設施、 鄉村經濟數字化、 鄉村生活數字化和鄉村治理數字化4個維度。 然而， 政策目標覆蓋范圍不夠均衡， 鄉村治理數字化與鄉村生活數字化的目標種類較少， 總體仍聚焦于鄉村數字基礎設施建設。

2） 數字鄉村建設政策主體數量上升趨勢明顯， 且聯合發文總體呈現增強趨勢。 然而， 合作網絡呈現松散、 扁平化態勢， 各部門合作仍存在較大提升空間， 同時核心主體作用不突出， 缺乏交流與協調作用的牽頭機構。

3） 數字鄉村建設政策工具不斷完善， 但供給型工具使用過度， 環境型工具與需求型工具使用不足， 無法有效激發農業農村發展的內生動力， 且3類政策工具內部結構不合理， 無法形成政策工具之間的協同作用。 同時， 目標工具間存在顯著適配性問題， 尤其在鄉村數字治理化和鄉村生活數字化領域。

本研究也存在一些局限， 有待未來研究進一步完善： 可進一步開發或優化政策目標與政策工具識別、 提取以及合并的研究方法， 從而減少對政策領域深入知識的需求； 基于特征向量中心性對核心節點的識別存在一定局限性， 可進一步優化社會網絡中的核心節點識別方法。

4.2"政策啟示

1） 加強對鄉村經濟數字化、 生活數字化、 治理數字化的關注， 提升目標體系的全面性與目標分布的均衡性。 一方面， 出臺有關鄉村數字經濟的頂層規劃， 提升這一維度目標的核心程度； 拓寬數字供應鏈與數字化營銷途徑， 擴充目標內容， 通過數字化為農村經濟社會發展帶來高效益。 另一方面， 鄉村生活數字化與鄉村治理數字化方面得到的重視程度略顯不足， 需要從薄弱的目標類型入手， 豐富鄉村生活與治理數字化的目標種類， 提高其數量占比； 加強對農民教育、 科學治理手段的關注， 以補齊數字化治理的短板； 提升數字技術與農村消費、 服務的結合， 彌補農村數字消費和服務數字化上的不足， 完善數字鄉村政策目標體系， 推進數字鄉村的全面建設。

2） 提升部門合作效率， 突出核心主體地位。 首先， 隨著數字鄉村建設進入全面加速階段， 需要更多的職能部門加入政策的制定， 鼓勵更多的部門進行合作交流， 提高政策主體多元化程度， 提高合作網絡的規模。 同時， 完善政策主體間的協同機制， 增加獲取資源與信息交換的途徑， 改善網絡的緊密性和穩定性， 提高部門間合作的效率。 其次， 要鞏固和突出核心主體地位， 適當下放權力給農業農村部， 使其能夠積極發揮帶頭及協調作用， 以降低信息交流與管理的成本， 促進政策制定的高效性與全面性， 應對變化的政策環境。 最后， 數字鄉村的建設領域越來越廣， 參與的主體也越來越多元化， 需要協調資源， 建立機制來規范各主體間的行為， 以避免職能不清、 政出多門的情況， 使合作網絡朝向核心主體為統領、 多元主體均衡協調的方向發展。

3） 優化政策工具使用結構比例， 提高政策工具與政策目標的適配程度。 首先， 應重視環境工具和需求工具的帶動性和輻射性， 以更好拉動市場需求， 促進數字鄉村建設形成良好的外部環境。 其次， 在維系整體結構平衡的基礎上， 適度加大資金投入、 政府采購、 稅收優惠等現階段使用相對偏少的政策工具， 以進一步增強數字鄉村發展動力和社會組織參與數字鄉村建設的積極性， 降低市場需求拓展局限性， 協同推進政策工具間的運用。 再次， 各地區應重視自身區域內數字創新資源的利用， 提高鄉村居民的建設參與程度， 充分發揮數字鄉村建設的內生性機制。 最后， 重點加強鄉村治理和生活數字化轉型與政策工具的銜接與匹配， 以促進政策工具在微觀政策目標層面的動態化均衡發展， 保障數字鄉村全方位的轉型升級。

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責任編輯"廖坤

DOI："10.13718/j.cnki.xdzk.2025.01.013

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收稿日期：20231226

基金項目：國家社會科學基金項目（23BGL033）； 國家社會科學基金重大項目（21ZDA062）； 西南大學創新研究2035先導計劃（SWUPilotPlan026）。

作者簡介：甘曉龍， 博士， 副教授， 主要從事數字鄉村、 技術創新、 數字化轉型的研究。