上海市徐匯區老年友好型社區養老模式實踐經驗與啟示

摘要：在“老年友好型社區”試點建設的背景下，針對老年友好型社區的建設如何嵌入養老服務。文章選取老年友好型社區養老模式建設成效明顯的上海市徐匯區為研究對象，通過調研分析，聯系國內外實踐，從如何運用政策工具，營造老年友好型環境，構建協調養老服務的進步，提升養老社區“軟實力”和布局持續發展等三個方面總結概括了上海市徐匯區在老年友好型社區建設中為當下中國社區養老發展提供的新思路和新方法，并在此基礎上提出政策啟示。

關鍵詞：社區養老；老年友好型社區；實踐經驗；機制優化

一、文獻綜述

第七次全國人口普查顯示已經有12個省份進入人口深度老齡化階段，我國即將進入人口老齡化高峰和高齡化并行的“雙高老齡社會”，為此黨和國家提出積極應對人口老齡化的國家戰略。在人口老齡化理論演變背景之下，伴隨老年友好型社區宜居環境建設要求的不斷提出和發展，老年友好社區養老模式內涵也不斷豐富。國家衛生健康委指出到2035年底，我國城鄉社區建設標準要普遍達到符合老年友好型社區規范。其中對建設社區養老模式，營造老年友好型環境作出了更高更全面的要求，以解決目前社區養老中的經濟條件、勞動供給、社會保障、家庭結構等方面的問題。

（一）國外研究現狀

國際對老年友好社區概念進行界定的是美國退休者協會（AmericanAssociationofRetiredPersons），老年友好社區提供能夠負擔的適宜住房，社區具備完善的功能及服務，交通便捷。之后在2006年，為促進積極應對老齡化，世界衛生組織提出了“Age-friendlyCommunity”（老年友好社區）的概念，國外的一些學者也紛紛給出對老年友好社區的剖析和看法。Alley（2019）等基于“人與環境匹配”理論的老年友好社區內涵解讀被越來越多的學者所接受，也成為許多后續研究的基礎。Greenfield（2015）等認為，老年友好社區指的是老年人能夠在社區特定范圍內就能利用社區養老服務各參與主體實現滿足物質和心理需要。國外針對老年友好型社區的實踐經驗主要包括把老年友好型社區建設作為完善社會服務系統，社區養老不僅影響老年人群體，也是促進經濟社會發展的必要一環，同時建設老年友好型社區使人類社會妥善應對人口老齡化、改善老年人生活環境（物質環境和社會環境），從而提高老年群體生活質量的重要舉措，這也是社會呼吁創建老年友好型社區的終極目標。

（二）國內研究和發展現狀

我國在“老年友好城市”試點創建的背景下，逐步開展了老年友好型社區創建工作的試點、探索。2009年以來，全國老齡辦在上海、山東青島市、浙江湖州市、黑龍江省齊齊哈爾市、遼寧省營口市等城市陸續開展了創建老年友好城市和社區的試點工作。各地依據其城市特征在社區的居住環境、城市公共交通系統、公共設施、社會保障、養老事業與產業、助老政策、精神文化生活等方面進行積極探索，制定出臺了具體的實施指標。2020年，國家衛生健康委員會宣布開展全國示范性老年友好型社區創建工作，并制定了試行全國示范性老年友好型社區評分細則，做出明確部署。劉慧君（2021）提出老年人居住環境的優化需要在繼續推進適老化改造的基礎上，進一步促進活動設施的配套與智能技術的應用，打造“老年人生活圈”。孫中鋒（2021）等提出要精細化滿足老年人的各種社區要求，準確識別老年友好型社區中老年人個體的經濟、日常照料、醫療照顧、精神慰藉、社區交往及社會參與等多方面需要。

（三）當前面臨的困境難題

對國內和國外研究及實踐梳理后發現：改善老年人生活的物質環境，促進社會交往，引導老年人社會參與、社會融合和自我實現等逐漸成為老年友好社區研究的核心內容。當前老年友好型社區養老模式研究從經濟發展、社會保障等問題，轉向社會融合、社區參與等問題，主要表現有以下幾點。

1.政府如何運用政策工具，營造老年友好型環境

當前老年友好型社區建設大多是采取“自上而下”的策略，從頂層設計政府角度出發和安排，規劃和執行也是由政府和社區決定，對從老年人視角出發和考慮實際需求較少。政府在如何扛起養老服務重任發揮主導作用的同時，兼顧政策制定與執行，兼顧農村社區與城鎮社區，推動社區養老和老年友好環境建設高質量發展。

2.社區老年友好型環境的構建如何協調適應養老服務的進一步提升

在創建老年友好型社區時，對住宅的適老化改造如加裝電梯、扶手等安全輔助設施等物理環境方面建設的問題關注程度高，但同時對于社會環境、社會參與機會以及老年人的心理健康狀況缺乏一定的關注，其中又包括了社區養老人才隊伍缺乏，社區醫生、照料者和社區工作者隊伍數量較少，服務力量不足。

3.對老年友好型社區的“軟實力”和布局持續發展有所缺漏

信息社會帶來的“數字鴻溝”（DigitalDivide）給社區養老服務帶來了新的挑戰，老年人的文化水平、情緒性格、家庭環境等因素決定影響著老年人接受并使用現代化工具將產生一定的偏好性和實用性，但老年人由于各種特殊原因，并不能很好地完全使用這些平臺或設備。如何提升養老的智慧化和社區養老的“軟實力”，仍是需要進一步探索發展的空間。

其中主要體現為“老年友好型社區的建設如何嵌入養老服務相適應”這一核心問題。本文以上海市徐匯區為例，從政府如何參與老年友好型環境建設、社區和企業如何在老年友好型社區嵌入養老服務以及老年友好型社區養老可持續發展三個角度出發回答見圖1，探討在實踐中的啟示經驗，為社區養老難題開辟出新的思路。

二、上海市徐匯區老年友好型社區養老模式

（一）發展模式概述

上海市在全國首創社區嵌入式居家養老的新路，在全市范圍內創建了35個全國示范性老年友好型社區，通過創設社區養老服務綜合體，統籌社區養老服務。徐匯區作為上海中心城區之一，人口深度老齡化形勢已十分嚴峻，根據徐匯區人民政府公布的各年齡層次人口統計數據占比狀況，60歲及以上人口比例已由2016年的占全區人口比重31.95%，增長至2022年占全區人口比重36.45%；而在根據對34歲及以下的人口比重的統計中，由2016年的33.41%，下降至2022年的29.97%。依照目前國際通用的人口老齡化劃分標準，當前徐匯區人口老齡化問題進一步加劇見圖2，未來老齡人口數量將進一步上升，形勢更加嚴峻，大力發展好養老產業和養老事業是徐匯區工作的一項重點任務。發展社區養老模式，營造老年友好宜居環境，建設老年友好型社區是徐匯區老齡工作中的一項重中之重，有利于助推養老各項事業的高質量發展。作為上海養老的沖鋒者，徐匯依靠全區資源在多個社區打造老年友好型社區養老模式的全市試點，在實踐中積累了豐富養老經驗。

徐匯區老年友好型社區養老模式發展可分為三個階段：第一階段，2011-2015年以創新和轉型為主要特征為養老服務事業和產業創造條件。徐匯老年居民養老保障制度和城鎮居民醫療保險制度相繼建立；完善組織保障機制；完善人才隊伍建設機制；完善政策法規體系；提升財力支付體系。第二階段，2016年起上海堅持“黨委領導，政府主導，社會參與，全民行動”的老齡工作方針推動徐匯區老年友好型社區養老模式加快建成。徐匯區力推養老機構理念、服務共升級。機構老人和社區居民共融合；建設相匹配的高品質養老機構；2018年公共衛生服務項目，保險對徐匯老人全部免費。第三階段，2021年起上海順應形勢變化和群眾要求，推進老年友好型社區養老模式高質量發展。徐匯區以“鄰里匯”品牌為載體，深耕居委打通服務居民“一公里”，建成社區嵌入式養老服務體系。從“15分鐘”社區生活圈到“5分鐘”家門口服務圈，將日常使用較多的如嵌入日常照顧、長者照護、養老顧問等服務功能融入社區，實現“家門口養老”。“鄰里匯”的創設不僅是街鎮鄰里會在物理空間上的延伸更是居委會行政化向服務型轉變的內涵變革。

（二）實踐經驗與啟示

1.對于解決政府如何運用政策工具，營造老年友好型環境方面

（1）強化政府統籌和建立先行試點。上海市在全市層面提出建成“老年友好城市”，社區層面積極創建“老年友好社區”。發揮政府在老年友好型社區建設中基礎設施建設、社會動員、人才培訓、金融支持、政策扶持、秩序引導、監督管理等方面的作用，創建試點區域予以重點扶持。通過不斷發展行政，協調好在老年友好型社區建設發展中構建和諧高效養老關系。

首先，政府制定適宜發展的政策基礎，營造良好的設施建設環境，扶持社區嵌入民辦養老機構對養老體系具有基石作用，使得思想和行政實踐上下貫穿，全市上下一盤棋，真正為群眾解難題、辦實事，打造新時代沒有圍墻的養老規范。其次，認真執行政策、服務落地落實，及時發現問題解決問題，形成多方聯動，政府、企業、社區、老人上下貫穿的格局。在試點區所形成的一線經驗，能得到上級部門的高度重視和及時處理，進而完善行政決策，迅速向其他區域推廣普及。徐匯區在區人民政府官方網站上設置全區養老服務一站式平臺“徐匯區綜合為老服務平臺”，將居家養老、社區養老、機構養老和長三角機構養老作為該平臺提供的四項主要服務，同時提供政策咨詢服務，可以按照不同群體和特殊群體的需要來申請相應的服務和政策補貼。全區范圍內個人、服務機構和管理機構能夠在該平臺上高效便捷地一站式提供并選擇所需服務，對于服務選擇、服務內容和最新動態一目了然，該平臺充分發揮出政府的統籌作用，整合社區養老資源，以信息化手段著力營造老年友好環境。

通過規范地方政府的職能和決策行為，建立老年友好型社區養老模式“責任清單”“政策清單”庫，思想和行動上統一，營造出適宜發展的老年友好型環境，為養老服務的嵌入和開展奠定基礎。

（2）提升政府支付水平。通過合理制定政策補貼比例，降低老齡人口使用服務“價格門檻”，能夠激發老齡人口主動使用養老服務，形成養老服務享用者反推養老服務供給側結構性改革發展。例如徐匯區老年居民使用社區養老助餐、養老助養時由政府承擔約90%的費用支出，大力提升了服務的“采購量”。其次，第三方養老服務機構、組織、公司、團體在政府引領下，依靠一定的財政補貼，來助推養老產業和養老事業協調發展，促進養老服務自我革新，推動養老服務產業化發展，為養老市場提供廣闊空間。

地方政府可在涉及社區、允許準入的第三方機構、使用者等多方面合理制定預算規劃，給予補助，打通產業和事業的壁壘以促進市場的欣欣向榮。在服務性、規范性、有效性、技術性的要求下促進政府支付水平發展，最大限度發揮老年紅利。

2.對于社區老年友好型環境的構建協調養老服務的進一步提升方面

（1）推動社區醫養康養融合養老模式。推動“第二敬老院”模式與社區融合，將養老服務嵌入社區。通過規范第三方機構服務提供準入門檻，建立“良性服務清單”，提升企業社區合作關系，形成15分鐘社區養老服務圈，打造醫養康養相結合，促進養老服務多元化發展的專業服務范式。徐匯區通過擴大家庭醫生簽約及巡診，打通轉診渠道，實現精準轉診、治療。還對社區居住環境、居民日常出行等方面進行社區“微改造”，增配適老化設施，推動緊急呼救設備進家門、進樓道、進廁所，提升老年人群設施使用標識顯示度，打造樓道美麗“微空間”。優化配置服務設施，營造社區業主、物業、社區工作者、養老服務提供者間的良好關系，推進小區公共區域無障礙設施建設，形成良好康養環境。

通過以社區嵌入式養老服務為核心，居家養老服務、社區養老服務、機構養老服務為三翼，將社區為中介、行業服務品牌為服務主體，把服務遞送至社區和老年人家中，兼顧了居家養老服務的情感、社區養老服務的地緣、機構養老服務的專業。緊扣群體需求，深挖服務內涵本質，遴選并“量身定制”服務項目清單；以社區養老保障品牌化，企業養老服務品牌化形成“社區保障項目庫”和“企業服務項目庫”；認真做好品牌把控工作，探索提供高品質、差異化、個性化服務。在徐匯區統計局2022年統計數據中，年度社區助餐服務發展迅速，助餐點增加至132家，為全區7173名老人提供了140271次助餐服務。而徐匯區在做好社區養老的過程中，“鄰里匯”（徐匯區社區民生服務品牌）在其中發揮了重要的作用。“鄰里匯”不斷打造15分鐘便民生活圈，成為目前社區服務的主要載體，在新一輪的城市更新改造的過程中，“鄰里匯”實現社區衛生服務站點、社區文體、社區助浴以及社區食堂四項基本功能融合，將給社區居民提供“菜單式”服務，居民點單社區配送，滿足居民們的個性化需求，營造良好的社區老年友好環境，維系衣、食、住、行等老年人基本生活需求。

（2）擴大人才、科技賦能社區企業養老服務供給。目前社區養老模式普遍還存在著專業養老服務人才和養老服務社區工作者人才缺乏的現象，社區工作者一人擔負多個崗位的現象尤為突出，有時養老服務和其他職責沖突明顯。為改變這一境況，徐匯制定養老服務人員和社區工作者引進機制，加強組織領導、完善工作機制，聚焦中心任務，切實做好人才“引育留用”工作，發揮人才強有力的智力保障和及時支持，引導全社會尊重養老行業人員的勞動創造和社會價值。

創新發展模式，將原本難度程度高、操作復雜的互聯網及時便利化，推廣使用老年人熟悉的手機通話功能進行服務預約，不改變原有的網絡操作模式。將困難留給后臺，將優質服務供給受助對象。徐匯通過自發性、主動性的社區服務理念，企業為社區提供訂單式服務需求，在后臺工作者上著重下功夫，減輕老齡人口“智能化負擔”。例如在徐匯區，通過與用電管理部門的合作，將老齡人口的電力消耗數據進行分析研判，社區工作者能夠及時監測各項老年人生活指標是否正常，將科學技術運用到服務的后臺。

3.對于提升老年友好型社區的“軟實力”和持續發展方面

（1）注重發展老年社區精神文化健康。通過社區黨建引領，創新開展意識形態工作，注重開展老齡工作精神文化，打造老齡突擊隊、老齡先鋒隊。既重視身體健康，也強調心理健康。在社區范圍內，不斷開展主題活動，弘揚老有所為、老有作為、老有所依的宜居社區氛圍。新冠疫情防控形勢嚴峻復雜，社區養老服務在守護老年人身體健康的同時，也在呵護老年人的心理健康，給予老人及家屬最大程度的人情關懷。以技術實現老人和家屬在養老機構中的“零距離”接觸，最大程度滿足精神需要，同時更要發展精神文化，在疫情大考中使服務更有溫度。例如，徐匯江南新村社區充分運用“黨員三先”工作法，構建“1+3”群眾自治組織網，聯合8家區域單位和共建單位，發揮社會多元主體力量作用，促進社區共治，依托“睦鄰點”做實“老伙伴計劃”，常態化提供為老服務，推動互助養老，鼓勵老年人參與社區文化團體，開展“樂齡時光·孝行斜土”敬老月主題活動。

（2）著眼未來布局發展。徐匯區通過發揮核心區位優勢，面向未來優先擘畫養老事業和養老產業發展設想，統籌布局老年友好型社區模式構建。同時借助好區位優勢和科技創新優勢生產力，通過招募吸引發現和引進一批具有前景、可行性、可適用的項目進行預先規劃，明確構想布局。針對性進行優先布局，探索先行區域，著眼于先進技術，對標國內外先進典型著力構建老年友好型社區發展范式。政府和社區要經常總結經驗，開展社會調查，注重信息的及時反饋，不斷更新和創造新的做法。準確、科學地在基礎設施建設、技術支撐、服務供給、人才隊伍、養老保障、養老服務市場等多個方面預先設置戰略布局，編訂長期發展規劃，同時也預留好進一步的發展提升空間。

三、結語

我國社區養老居家養老模式正面臨著政府政策支持、關系統籌；社區需求多樣、服務多元；企業提質增效、設施資源等困境難題，發展老年友好型社區養老模式能夠對解決困境提供經驗與啟示。目前我國有5億多人口固定居住在城鎮社區，還有1.4億左右流動人口在社區生活，特別是4400萬65歲以上的老年人，為適應人口老齡化帶來的嚴峻挑戰，必須順應社區發展的新形勢和新任務，努力構建起更加完善、更加和諧的社區養老服務體系，解決好當前“一老一小”的重要民生問題。上海市徐匯區作為我國社區養老方面的典型示范，通過大量政策實踐和項目服務不斷解決好自身所遇到的養老困境問題，為后續全國其他地方的實施提供借鑒，對“老年友好型社區的建設如何嵌入養老服務相適應”的問題具有十分深刻的參考價值。

社區居家養老模式會成為做好老齡工作的一項重點工作任務，但仍然需要因地制宜、與時俱進，制定符合地方實際情況的政策工具，通過不斷進行分析比較、調研典型地區才能為老年友好、全齡社區、積極老齡化和原居安老創造條件、化為現實。解決人口老齡化社區養老問題，創新開拓老年友好型社區養老模式仍然任重道遠。

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＊本文系遼寧省經濟社會發展研究課題（項目編號：2023lslybkt-065）的研究成果之一。

（作者單位：遼寧大學公共管理學院）