健全長江經濟帶生態保護補償機制路徑研究

摘要：

建立健全長江經濟帶生態保護補償機制，不僅是促進區域綠色轉型的必由之路，也是推進其生態治理體系與生態治理能力現代化轉型的關鍵舉措。通過梳理當前長江經濟帶生態保護補償的實踐成效，發現其生態保護補償機制建設已取得初步成果，但仍存在一些亟待解決的問題，例如，生態補償資金較少、補償方式單一等。通過構建長江經濟帶生態保護補償機制理論框架，深入剖析存在問題及其原因，從正確樹立橫向生態保護補償治理觀念、健全全流域的長效生態保護補償機制等方面提出了完善路徑，以期為長江經濟帶生態保護補償制度建設提供參考。

關鍵詞：

生態保護補償； 補償資金； 生態治理； 長江經濟帶

中圖法分類號：TV213.4

文獻標志碼：A

DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2025.01.001

文章編號：1006-0081（2025）01-0001-07

0 引 言

長江經濟帶作為中國具有全球影響力的內河經濟帶、東中西互動合作的協調發展帶、沿海沿江沿邊全面推進的對內對外開放帶和生態文明建設的先行示范帶［1］，已成為推動中國經濟高質量發展的重要驅動力。然而，在過去數十年的快速工業化進程中，長江流域承受了巨大的生態環境壓力，面臨著水質污染、生物多樣性減少、濕地退化等多重挑戰，對長江經濟帶高質量發展產生了一定的阻礙。在2018年深入推動長江經濟帶發展座談會上，習近平總書記表達了對長江生態環境狀況的憂慮，“長江病了，而且病得還不輕。”這句話形象而準確地反映了長江當時所面臨的生態環境問題，同時也凸顯出了生態修復的緊迫性與必要性［2］。為全面貫徹習近平總書記關于“共抓大保護、不搞大開發”的重要指示，促進生態環境保護與經濟社會發展的和諧共生，實現“生態優先、綠色發展”的目標，亟需完善長江經濟帶生態保護補償機制。因此，本文針對長江經濟帶生態保護補償機制建設路徑開展研究，以現行生態保護補償機制存在的問題為導向，剖析問題產生的根本原因，并提出長江經濟帶生態保護補償完善路徑，以期為長江經濟帶的生態環境治理與恢復提供理論指導和實踐方案，凝聚建設長江經濟帶生態共同體和利益共同體的強大合力。

許多專家學者已對長江經濟帶生態保護補償機制進行了大量研究，主要集中在問題的分析、理論框架的建立及生態保護補償機制的完善3個方面：① 在問題分析方面，已有研究指出當前長江經濟帶生態保護補償長效機制尚不完善［3］、指標考核體系有待健全［4］、生態保護補償的權責不清晰［5］、生態保護補償配套機制不健全［6］、生態保護補償的碎片化特點明顯［7］、生態保護補償標準缺乏有效的測算方法［8］等問題。② 在體系框架建立方面，已有研究建立了跨省橫向生態保護補償機制框架及確保跨地區均衡的資金籌集和補償分配的多目標綜合生態保護補償框架［9-10］。③ 在生態保護補償機制的完善方面，已有研究提出了生態保護補償再分配［11］、明確生態保護補償順序［12］、建立監測評估機制［13］、明確生態保護補償標準閾值［14］、拓寬生態保護補償融資渠道［15］、建立市場化和多元化生態保護補償機制［16］等方面的建議。綜合已有研究成果來看，針對長江經濟帶生態保護補償機制建設的理論研究已經日趨完善，但仍存在一些不足：① 針對長江經濟帶生態保護補償機制理論框架構建的較少，使得研究缺乏系統性和深度；② 在對現行長江經濟帶生態保護補償機制所存在問題的分析中，普遍缺乏對基于守土有責思想認識問題的深入剖析，致使所提出的對策未能解決思想認識層面的不足。基于上述問題，本文根據當前長江經濟帶生態保護補償體制機制建設以及各省份的實踐成效，分析其現有的問題及其深層次原因，根據長江經濟帶生態保護補償實踐進展、問題與挑戰以及問題根源構建建設路徑，對現有長江經濟帶生態保護補償機制進行完善（圖1）。

在理順長江經濟帶生態保護補償機制分析思路的基礎上，構建系統、完善的長江經濟帶生態保護補償機制路徑，進而從思想認識等方面開展深入研究，分析當前長江經濟帶生態保護補償的實踐短板并提出完善合理的政策建議，為建立完善的長江經濟帶生態保護補償制度提供理論支撐。

1 長江經濟帶生態保護補償實踐進展

為完善長江經濟帶生態保護補償體制機制建設，國家和相關省市出臺了一系列相關制度（表1）。

長江經濟帶各省市在生態保護補償的地方立法與政策制定、明確補償標準等方面均作出不同程度的實踐探索（表2）。

2 長江經濟帶生態保護補償存在的問題及原因分析

2.1 現存問題

2.1.1 補償資金較少且補償方式單一

（1） 長江經濟帶的橫向生態保護補償資金不足。

當前，長江經濟帶生態保護補償資金主要來源于財政轉移支付，在補償性質上“輸血”多、“造血”少，既給沿江各級政府帶來了一定的財政負擔，又導致補償規模和保護機會成本差距增大。以昭通市為例，在第一輪赤水河流域生態保護補償實踐中，昭通市3 a中每年獲得補償資金6 000萬元，第二輪提高到9 000萬元，但與該市對赤水河流域（云南段）綜合治理的44億元資金需求相比仍有較大差距。

（2） 社會參與程度較低。目前，生態保護補償與環保投融資、綠色金融的銜接不足，受益企業和民眾參與度較低，并且對于生態保護補償的資金分配和使用還局限于財政專項資金的范疇，在撬動社會資本投入、創新發展綠色金融產品、拓寬融資渠道等方面的作用沒有充分體現。

2.1.2 全流域的長效生態保護補償機制尚待完善

（1） 省際間難以達成生態保護補償的共識。財政部等部委聯合印發的《支持長江全流域建立橫向生態保護補償機制的實施方案》中特別強調，補償協議需由相鄰省份基于自愿原則，通過平等協商的方式達成，且在協商環節中，下游省份擁有倡議權，可率先提出協議草案。但在實際操作層面上，流域內上游的生態保護者與下游的生態受益方之間，尚未形成成熟的、互利的溝通機制與制度安排，上游省份生態保護價值和生態保護成本也就沒有得到有效補償。

（2） 長江經濟帶跨省橫向生態保護補償區域范圍偏小。長江經濟帶面積廣闊，干支流眾多，盡管在理論上跨省界的流域橫向生態保護補償被廣泛討論和倡導，但在長江經濟帶的實際操作層面，這類補償機制的應用案例仍然稀缺，且主要集中于赤水河、新安江、滁河和東江等支流。在省際間，長江經濟帶沿線各城市僅四川省與重慶市開始了對于干流橫向生態保護補償的實踐，其余各省份尚未大規模啟動實質性、常態化的橫向生態保護補償活動。中國對于長江經濟帶的整體性補償框架也還在探索階段。

2.1.3 缺乏統一的生態產品價值核算體系

當前，橫向生態保護補償標準多以實現水流的經濟價值為參考，導致了在實際操作過程中對于生態產品的所有權歸屬及其真實價值的認知存在不確定性，在上下游出資比例、分配比例、補償標準等核心要素方面缺乏權威的政策依據和科學支撐，現行生態保護補償的核算與補償資金的分配條件，在科學性和精確度方面存在欠缺。而且，跨區域省份間出于對自身利益的考量，自主協商達成的補償標準普遍較低，無法覆蓋上游地區生態保護成本、放棄的發展機遇成本以及所提供的生態服務價值。例如，貴州、江西和浙江等不同省份應用了不同的生態產品價值核算規范，在補償金額核定時容易產生分歧。此外，在長江經濟帶生態產品價值核算的實踐過程中，各相關部門的監測數據未能實現即時共享，信息壁壘的存在使得跨部門之間難以獲取全面、系統的自然資源利用與生態保護修復的相關資料，不僅影響了生態產品價值核算的準確性，也延緩了政策制定過程，使得基于實證的決策制定變得更加困難。

2.1.4 生態保護補償與其他政策的協同性有待提高

（1） 生態保護補償機制與綠色產業政策的協同性有待提高，生態保護補償機制與產業政策之間的融合性不強，延緩了生態保護補償由“輸血”向“造血”轉變的進程，難以將環境污染治理、生態系統保護修復與生態產業高質量發展有效銜接起來。

（2） 生態保護補償體系與其他相關制度的協同作用需要進一步增強。當前，生態保護補償資金的分配方式與生態保護紅線劃定、自然保護地體系建設等關鍵環保措施之間的聯系不夠緊密，這限制了其在促進生態環境全面修復和保護方面的效能。此外，針對不同領域的生態保護補償機制尚未充分適應如山水林田湖草生命共同體等綜合性生態保護與修復的新需求，難以形成綠色發展合力。

2.2 原因分析

2.2.1 對橫向生態保護補償和守土有責的理念認識不到位

長期以來，長江經濟帶沿線各地方政府主要聚焦于本地經濟的快速發展，這種以經濟發展為首要目標的內驅動力往往導致形成地方利益優先，而全局觀念不強的觀念偏差，使得在推動生態保護補償機制時，難以從維護長江全流域水生態與水環境安全的高度出發，進行統一協調和戰略規劃。加上各地域間經濟發展水平的不均衡和差異，以及對水資源保護和利用的具體需求存在顯著區別，導致當前難以形成涵蓋全流域的生態保護補償機制。因此，在開展省際補償機制協商過程中，形成了下游地區普遍認為上游保護良好的生態環境是守土有責、分內之事，而上游地區認為犧牲了自身發展機會為下游地區創造了更有利的發展條件，需要下游地區進行必要的經濟和政策補償等彼此博弈的現象。

2.2.2 多維度治理需求與當前管理體制存在矛盾

隨著“綠水青山就是金山銀山”理念的深入貫徹，流域生態環境管理的目標正逐步從單一的環境整治轉向多目標的生態價值創造，從以往的分散式、領域分割的管理模式向多元化、跨區域合作的綜合治理模式轉變。然而，這種轉變揭示了一個新的挑戰——多元化治理需求與現行的分權式環境管理體制及區域劃分明確的行政架構之間存在著明顯的不匹配。加之生態保護補償機制總體框架尚未建立，缺乏具有整體性、專業性和協調性的流域生態保護補償機制，造成各方利益協調困難，導致當前的生態保護補償機制無法為長江經濟帶生態環境治理提供長效內在動力。最突出的表現為現有補償大多僅局限于相鄰省份之間，如湖北省、湖南省就長江干流鄂湘段，云南省、貴州省、四川省就赤水河流域簽署了流域橫向生態保護補償協議，但仍未形成涵蓋長江經濟帶的生態保護補償機制。

2.2.3 長江上游待治理面積廣，政策、資金落實不到位

（1） 中央撥款難以“面面俱到”。長江經濟帶生態保護待治理面廣，看似數額巨大的專項資金一旦分散到眾多具體的地區和項目，每一份可用的資金就變得相對有限，不足以覆蓋所有必要的支出和投資，從而影響了生態保護工作的全面開展和深度實施。中國每年各類生態保護補償資金總量約為1 800億元，但按指標分配到各省市后卻難以彌補生態環保資金缺口。

（2） 地方政府財政壓力較大。長江上游部分地區經濟發展相對落后，盡管中央提供了財政轉移支付的支持，但由于地方財政的自有財力相對薄弱，加之為保障生態效益關停了一批企業，又無新的骨干企業做支撐，影響了地方財政收入正常增長，自身造血功能明顯弱化，財力狀況難以得到改觀，因此導致部分省份的生態保護補償存在標準偏低、覆蓋面不夠、長效性難以保障等問題。以云南省為例，生態環境保護歷史欠賬較多，治理任務較重、保護成本較高，地方有限的財力在確保“三保”支出后，生態環境保護財政投入與需求的矛盾進一步凸顯。

（3） 政策落實不到位，長江經濟帶涵蓋11個省市，橫貫中國東、中、西部的廣闊區域，盡管國家已出臺了一系列旨在改善生態治理的政策措施，并在一定程度上收獲了積極成果。但在政策制定初期，未能充分考量長江上游至下游各地區在經濟發展階段、自然資源條件以及環境承載力等方面的顯著差異，無法確保這些統一的政策能夠精準對接各地的不同需求。

3 長江經濟帶生態保護補償機制的完善

3.1 宣傳與機制約束雙措并舉，正確樹立橫向生態保護補償治理觀念

（1） 加強媒體宣傳引導。邀請中央、各省、地市媒體對長江流域生態文明建設和生態保護情況開展密集采訪，對上下游地區的區位優勢、建設短板及發展訴求深入剖析后進行針對性的宣傳，使不同行政區域的相關領導立足于長江流域協同治理這一定位，充分聽取并調和各類參與者在治理過程中的多樣化需求與期望，緩解不同行政區域的政府間對于生態保護補償給付和謀求自身發展的博弈現狀。

（2） 建立健全長江流域協調治理機制。建立由中央牽頭，各省級政府共同參與的長江經濟帶橫向生態保護補償協調機制，對于生態保護補償的具體內容由補償區和受償區相關利益代表共同參與磋商和決策，通過締結區域性的法律合作協定來界定補償范圍，并構建一個穩定的責任范圍和利益分配框架，以此作為推動整個流域生態保護補償制度向綜合性目標邁進的基礎。

（3） 發揮生態保護補償先進地區的示范引領作用。各省積極落實轄區內生態退化地區和生態修復治理地區的生態保護補償推進工作，將其作為生態保護補償支持的重點區域，開展橫向生態保護補償試點工作，以示范區內橫向生態保護補償政策的落地成效和先進試點成果帶動全流域橫向生態保護補償政策的順利實施。

3.2 擴大資金來源，增加補償方式和補償力度

（1） 進一步加大中央財政轉移支付補償力度。長江流域上游大部分地區經濟基礎較為薄弱，財力有限，在當下還沒有建立起科學有效生態保護補償機制的情況下，建議中央將對生態保護具有較大貢獻的省、市、縣的生態保護和水源涵養列入中央與地方共同事權范圍，把國家或對口城市對該地區天然林保護、退耕還林、水土流失治理、污水垃圾處理、農村面源污染治理、移民搬遷、保障和改善民生等方面專項資金統籌整合，并進一步加大支持的規模和時效，集中解決制約當地發展和保護的突出問題。同時，中央財政通過提高轉移支付系數、增加生態環保支出等方式，以及將限制發展的機會成本、環保設施的建設和運行費用、礦山修復與治理的成本等測算因子納入中央對地方財政轉移支付的計算模型中，以此為基礎，加大對接受補償地區生態保護資金的投入力度。

（2） 增加生態保護補償方式，拓寬生態保護補償范圍。將長江上游生態環保壓力大的地區建設成為國家綠色發展示范區，給予相應的扶持政策，構建綠色低碳生產和生活方式，加大受償地區通信、物流等基礎設施建設力度，為目標地區產業結構升級轉型和生態產品經營開發增值提供基礎保障，提升受償地區“綠水青山”轉化為“金山銀山”的能力。此外，將以云南省為代表的西部生態脆弱地區的限制開發區、生態重要脆弱縣、生物多樣性重點縣納入補助范圍，進一步加大重點生態功能區轉移支付支持力度，引導目標地區更好發揮生態功能。支持建立國家有關部委、流域省份和流域大型國有企業參加的長江流域生態保護補償部省幫扶機制，加大中央政策和資金的獎勵引導，合力推進長江經濟帶生態保護補償機制建設。

3.3 健全全流域的長效生態保護補償機制

（1） 構建區域協商機制。定期組織召開長江流域生態保護補償聯席會議，并以此為平臺，搭建補償區與受償區的交流、對接、互動機制，定期組織省市之間高層會晤、部門之間互訪、企業之間交流，建立和完善跨區域的協商機制，逐步達成補償資金和補償領域的多元化橫向生態保護補償長效機制，達到相互促進、互利共贏的目的。

（2） 構建生態保護補償數據互通平臺。通過長江流域的協調機制，構建一個集成化的長江經濟帶生態保護補償大數據平臺，推動沿江各省市跨省級行政區、跨政府部門間的工作協同與信息流通共享，形成通暢的需求對接渠道和生態產品價值實現保障機制。

（3） 提高政策協同性。完善配套制度建設，系統地整合并優化現有的各類補償資金，將山水林田湖草沙視作相互依存的生態復合體，推行一體化的保護與修復措施和適應山水林田湖草沙綜合保護需求的新型生態保護補償資金分配機制。加快建立健全環境信用體系，將個人和企業履行生態保護責任的情況進行記錄和評價，納入個人和企業的環境信用檔案，以激勵社會各界積極參與生態保護。此外，增強生態保護補償機制與其他生態文明制度的協同作用，更好地服務于“碳達峰、碳中和”戰略目標。例如，探索和建立能夠體現森林、濕地等自然生態系統碳匯價值的補償機制，通過市場手段激勵減排和增匯行為，加速中國向低碳經濟轉型的步伐。

3.4 完善生態保護價值核算體系

（1） 建立健全自然資源資產產權體系。生態保護補償評估指標體系的建立與完善要以水資源為核心，以水質為重要指標和參考依據，綜合核算區域的保護成本、機會成本和環境成本，研究確定生態產品價值評價方法，制訂具有流域性、示范性和先導性的補償評估指標體系，合理反映各地水生態環境保護工作力度及成效差異，充分發揮生態保護補償的激勵引導作用，推進自然資源資產產權體系的建立。

（2） 對各地市生態保護工作進行成效評估。搭建橫向生態保護補償信息平臺，整合長江上游干支流、不同地區及不同部門間的自然資源開發利用以及生態保護修復數據，根據生態環境監測信息和既定的評估指標、標準，按年度對受償區各地市生態保護補償責任落實情況、生態保護工作成效等進行評估，形成年度評估報告，將評估結果作為轉移支付資金分配的重要依據。

3.5 建立市場化、多元化補償機制

（1） 培育市場主體。積極倡導和建立“政府+金融+市場”多元化的生態保護補償政策和生態產品交易體系，把生態保護補償納入市場調節范圍，大力培育市場主體，引導社會資本通過項目投資、資金注入、技術支持、市場共建等多種途徑幫助受償區域實現產業結構調整升級，賦予保護區和受償區內利益相關方合法的生態保護補償市場主體地位，以此實現生態保護補償市場主體的多元化，充分發揮市場配置生態資源的決定性作用，促進可持續發展和可持續保護。

（2） 探索多元化補償方式。充分利用經濟發達地區的技術、人才、產業等優勢，探索技術補償、產業補償、人才交流等新的補償模式，在生態價值轉化、新興產業合作發展、農產品提質升級、文旅深度融合等領域加大補償力度，幫助受補償地區在高水平保護過程中實現可持續、高質量綠色發展。積極發揮綠色金融、生態保護補償基金等作用，同時創新性地引入生態公益彩票的概念，以此來開拓多元化的資金募集途徑。將原本分散在生態恢復、生態建設、環保補助、供水灌溉等領域的資金進行整合，集中用于生態保護補償，產生資金投入的疊加效果，提升整體的生態治理效能。

（3） 積極探索和豐富公眾參與生態保護補償的模式。邀請政府部門、專家學者、直接受益的民眾、企業，以及其他社會組織共同參與生態保護補償的協商過程，通過政府資助、社會捐助、基金投資回報等多元化的資金籌集渠道，構建一個廣泛的財政支持網絡。一方面，政府按照生態治理的實際成本，承擔相應的資金投入；另一方面，可以利用水資源開發、水電站運營以及旅游業帶來的收益，通過公開招標等競爭性方式，吸引民間企業、非營利組織等向生態保護補償基金捐款。同時鼓勵銀行、產業投資基金等金融機構加入基金的建設中，共同投資長江經濟帶生態保護補償項目，形成政府、企業、社會組織和公眾共同參與的長江經濟帶生態保護補償格局。

4 結 論

本文系統梳理了長江經濟帶生態保護補償體制機制建設實踐情況，從補償資金、補償方式、全流域的長效生態保護補償機制、生態產品價值核算體系及政策的協同性等方面提出長江經濟帶生態保護補償所面臨的挑戰，深入分析了上述問題產生的原因，并基于分析結果針對性地提出了正確樹立橫向生態保護補償治理觀念、增加補償方式和補償力度、健全全流域的長效生態保護補償機制、完善生態保護價值核算體系、建立市場化及多元化補償機制等建議。通過完善和優化長江經濟帶的生態保護補償機制，可以充分釋放流域生態保護補償機制的多維效益——政策引領力、社會凝聚力和經濟驅動力，從而實現經濟繁榮、社會穩定與生態健康的三位一體發展愿景，為中國乃至全球的生態保護補償體系建設提供可復制、可推廣的寶貴經驗。

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（編輯：江 文）

Research on paths to improve ecological protection compensation of Yangtze River Economic Belt

YANG Xianglin1，YANG Jie2，DING Lin3，YAN Xinglu4，KANG Wenjian5

（1.Rizhao Donggang District River and Lake Management and Protection Center，Rizhao 276825，China； 2.Shandong Water Conservancy Vocational College，Rizhao 276826，China； 3.College of Agricultural Science and Engineering，Hohai University，Nanjing 213200，China； 4.Shuifa Planning and Design Co.，Ltd.，Rizhao 276825，China； 5.Rizhao River and Lake Management and Protection Center，Rizhao 276827，China）

Abstract：

Establishing and perfecting the ecological protection compensation mechanism of the Yangtze River Economic Belt is not only the essential way to promote regional green transformation，but also a key measure to promote the transformation of its ecological governance system and governance capacity to modernization.Through combing the practical results of ecological protection compensation in the Yangtze River Economic Belt at present，it is found that the ecological protection compensation mechanism had achieved initial results while some problems that need to be solved，such as less compensation funds and single compensation method.By constructing the theoretical framework of ecological protection compensation mechanism in the Yangtze River Economic Belt，this paper made an in-depth analysis of the existing problems and the deep-seated causes of such problems，and put forward a great path from the aspects of establishing the correct governance concept of horizontal ecological protection compensation and perfecting the long-term ecological protection compensation mechanism in the whole basin，which can provide a reference for the construction of ecological protection compensation system in the Yangtze River Economic Belt.

Key words：

ecological protection compensation； compensation funds； ecological governance； Yangtze River Economic Belt