四川省流域橫向生態保護補償研究

摘要：

流域橫向生態保護補償制度是調節流域上下游、左右岸、干支流保護和發展利益關系、平衡區域發展差異、促進生態文明建設的重要政策手段。四川是全國發展的戰略腹地、千河之省，作為經濟大省和國家戰略發展大后方，肩負著“生態”與“發展”的雙重使命。分析四川省流域橫向生態保護補償的發展歷程和現存問題，并結合典型案例提出了相應建議。結果表明：四川省流域橫向生態保護補償在生態補償資金、考核標準、補償機制等方面存在問題，需不斷拓寬市場化渠道、改進考核機制、豐富補償模式，促進四川省流域生態保護補償制度進一步完善，進而實現生態環境高水平保護和經濟社會高質量發展。

關鍵詞：

流域橫向生態保護補償； 生態文明建設； 生態環境； 四川省

中圖法分類號：X321

文獻標志碼：A

DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2025.01.003

文章編號：1006-0081（2025）01-0013-06

0 引 言

實施流域橫向生態補償制度是促進流域生態環境質量改善、推動生態文明建設的重要路徑［1-3］。黨中央和國務院高度重視流域橫向生態保護補償工作，自2007年以來制定了一系列方針、政策與法律法規，推動流域橫向生態保護補償機制落地落實。2023年，習近平總書記在主持召開進一步推動長江經濟帶高質量發展座談會上強調，完善橫向生態保護補償機制，激發全流域參與生態保護的積極性。2024年4月，《生態保護補償條例》正式出臺，標志著生態保護補償機制從《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國黃河保護法》等法律法規中部分條文支撐的時代正式進入了專門法律條例支撐的法治化新階段［4］。截至2024年1月，財政部已會同相關部門推動全國21個省份在20個流域（河段）建立起跨省橫向生態保護補償機制，有力推動流域水質改善和綠色低碳發展［5］。

四川地處長江、黃河上游地區，是中國唯一長江和黃河共同流經的省份，被譽為“千河之省”［6］。隨著碧水保衛戰的持續推進，為實現共同發力治水，四川逐步建立全省流域生態保護補償機制并推動落實，有力地促進了水環境質量改善。2023年，四川的國、省考斷面水質首次100%達到優良水質標準。本文旨在深入分析四川省流域橫向生態保護補償的發展歷程和現存問題，結合典型案例分析，提出有針對性的對策建議，以期為進一步完善四川乃至全國流域橫向生態補償機制提供參考。

1 四川省流域橫向生態保護補償發展歷程

近年來，四川堅持“邊探索、邊試點，邊總結、邊完善”的發展路徑，歷經初步探索、持續試點、模式創新3個階段，持續開展流域生態保護補償實踐，逐步建立并完善了流域橫向生態保護補償機制，推動了生態環境保護和經濟高質量發展協調并進。

1.1 初步探索

2011年，四川開始在岷江、沱江流域試點探索跨界斷面水質超標資金扣繳制度。對岷江、沱江干流及其重要支流的跨市（州）和擴權試點縣（市）斷面分級別、分濃度進行考核。根據GB 3838-2002《地表水環境質量標準》，每月對斷面水質實行單因子考核［7］。扣繳方式如表1所示。跨界斷面扣繳制度通過資金獎勵和扣繳，促進了地方政府加強水環境治理，跨出了流域橫向生態補償實踐探索的第一步，為后續流域生態補償打下基礎。

2015年，四川連續4 a實施岷江、沱江流域跨界斷面扣繳制度，總計扣繳20 437萬元，所涉及的斷面水環境質量有不同程度的改善。在這4 a的實踐中發現，跨界斷面扣繳制度存在對優良水質的生態補償缺乏、扣繳力度不夠、考核不全面、實施范圍有限等問題。

1.2 持續試點

2016年，四川將跨界斷面扣繳制度升級為涉及岷江、沱江、嘉陵江的“三江”流域生態補償機制（表2），將監測斷面擴大到82個，涉及19個市（州）和52個擴權試點縣（市）。同時，按照“超標者賠償、改善者受益”的原則，對總磷、氨氮、高錳酸鹽進行多因子考核，實施扣繳和補償雙向聯動機制，對水質超標的區域實行資金扣繳，對保持和改善水質的區域進行生態補償。

2018年，四川更深層次地探索流域橫向生態補償機制，與云南、貴州簽訂《赤水河流域橫向生態保護補償協議》，約定四川、貴州、云南每年共同出資2億元建立赤水河流域水環境橫向補償資金，依據考核斷面水質（高錳酸鹽指數、氨氮、總磷）達標情況和權重進行清算［8］。同年，組織沱江全流域10市簽訂《沱江流域橫向生態保護補償協議》，約定每年共同出資5億元，設立沱江流域橫向生態保護補償資金，綜合考慮各市GDP、流域面積、水環境質量改善程度和水質達標情況等綜合因素，確定各市出資、分配和清算比例，建立起資金籌集、分配、清算的新模式。

1.3 模式創新

2019年，四川積極總結經驗，出臺《四川省流域橫向生態保護補償獎勵政策實施方案》，在同一流域上下游所有市（州）間建立流域整體橫向生態保護補償機制［9］。通過中央、省、市三級共同發力，按照中央給予獎勵資金，省級加強資金統籌，市（州）之間再籌集資金的模式，為流域生態環境保護提供資金保障。依照“保護者得償、受益者補償、損害者賠償”的原則，資金安排采取分年預撥、年終再根據考核績效進行清算的方式，未達目標的少得錢、不得錢。同時，創新性地將原有的項目資金通過獎勵方式進行分配，引導激勵市（州）共建流域橫向生態保護補償機制，形成競相提升生態環境質量的局面。

2020年，四川與重慶簽訂《長江流域川渝橫向生態保護補償實施方案》，以長江干流和瀨溪河流域為試點，初步建立“長江干流+重要支流”的川渝跨省生態保護補償。根據《長江流域川渝橫向生態保護補償實施方案》，四川、重慶每年共同出資3億元設立川渝流域保護治理資金，用于相關流域的污染綜合治理、生態環境保護、環保能力建設等工作［10］。

2021年，四川與甘肅簽訂《黃河流域（四川—甘肅段）橫向生態補償協議》，以黃河干流四川—甘肅段（黃河干流甘肅省、四川省為左右岸）為試點，約定雙方以1∶1的比例，通過每年出資1億元設立黃河流域川甘橫向生態補償基金，對兩省境內黃河流域國控跨省考核斷面水質進行考核，約定黃河干流瑪曲斷面水質應穩定達到國家考核Ⅱ類水質標準，若水質未能達標，一方能舉證為對方污染造成，則由污染方向舉證方支付補償資金。

2022年，四川出臺《四川省流域橫向生態保護補償激勵政策實施方案》，繼續推動跨省和省內流域橫向生態保護補償機制建設，將覆蓋范圍擴大至長江、黃河干流及其重要支流。該方案進一步細化了激勵手段，將其分為引導資金和專項獎勵資金兩類。其中，引導資金采用因素法進行分配，依據資金來源和相關資金管理辦法，主要用于流域生態環境保護的重點領域；專項獎勵資金則用于對區域內跨縣（市、區）和典型中小流域生態補償工作推進成效顯著的市（州）給予定額獎勵。

2023年，云貴川簽訂第二輪赤水河流域橫向生態保護補償協議。目前，四川已在赤水河、長江、黃河、沱江、岷江、嘉陵江、安寧河等流域建立起流域橫向生態保護補償機制，實現了21個市（州）全覆蓋。

2 典型案例對比分析

為更好地分析不同流域橫向生態補償機制之間的相似性與差異性，本研究選取開展輪次較多、水質改善效果較顯著且跨省域合作的新安江流域、汀江-韓江流域和赤水河流域橫向生態補償模式進行對比分析。

2.1 流域概況

（1） 浙皖新安江流域。新安江起源于安徽省黃山市，流入下游浙江省千島湖、富春江，是全國首個開展跨省流域生態保護補償機制試點地區。目前，新安江流域總體水質為優并穩定向好，跨省界斷面水質達到地表水環境質量Ⅱ類標準，每年向千島湖輸送近70億m3清水，千島湖水質實現同步改善。

（2） 粵閩汀江-韓江流域。汀江發源于福建省武夷山南麓的賴家山，是福建流入廣東最大的河流，也是韓江的重要一級支流。韓江是粵東地區的重要飲用水水源地，汀江水質的好壞直接關系到下游的用水安全。汀江-韓江流域是全國第二個跨省橫向生態補償試點流域，目前流域水環境質量顯著提升，跨省界斷面水質穩定保持在Ⅲ類及以上。

（3） 云貴川赤水河流域。赤水河是長江上游重要支流，起源于云南鎮雄，東流至云貴川3省交界處后，有超過190 km的河段是四川和貴州兩省界河，中下游流經貴州遵義，在四川省瀘州市合江縣匯入長江，是長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區，也是醬香型白酒核心產區。赤水河是全國首個跨多省流域的橫向生態保護補償機制試點。目前，赤水河環境質量穩中向好，干流水質穩定達到Ⅱ類。

2.2 橫向生態保護補償模式對比

對比浙皖新安江流域、粵閩汀江韓江流域、云貴川赤水河流域橫向生態保護補償模式，存在許多相似之處，也存在一定差異（表3）。

2.2.1 相似性分析

從相似點來看，在資金來源和使用方面，浙皖新安江流域、粵閩汀江韓江流域、云貴川赤水河流域橫向生態保護補償3種模式均在財政部、生態環境部、水利部等國家部委的支持下開展，資金來源均為中央和省級財政資金，屬于傳統的“輸血式”補償。在資金撥付方面，補償主體均建立了資金分配機制，貫徹“保護者受益、利用者補償”的基本原則。在考核資金分配方面，均為按比例撥付。在考核標準方面，年度水質達標率為共性標準，高錳酸鹽指數、氨氮、總磷為主要污染物考核指標。在補償方式上，這3種模式均從最初的資金補償向共建共享產業鏈、大力推動區域協調發展的方向轉變。

2.2.2 差異性分析

從差異上來看，在補償資金投入方面，新安江流域橫向生態保護補償模式試點時間較長，模式更為創新，較赤水河、汀江-韓江流域更為成熟，在歷輪次補償資金中，中央財政資金投入最多，但每輪比例逐漸降低，第四輪試點創新建立了以浙皖兩省年度GDP增速為參照的補償資金逐年增長機制，有效增加了生態補償資金總量。此外，在補償方式上，創新增加產業和人才補償指數依據，有效拓寬了生態補償渠道，助力浙皖兩省產業共建。在考核方面，汀江-韓江流域模式考核原則較為全面，采取雙指標考核，包括水質和水量，既考核年度水質達標率，也考核月達標率，考核指標較其他流域新增加pH、五日生化需氧量，考核標準更嚴格，資金撥付規則更復雜。在補償主體和客體方面，赤水河流域模式涉及補償主體更多，為云貴川3省，其受償主體更多。此外，赤水河流域中，四川和貴州二省為左右岸關系，二者與云南省為上下游關系，流域情況更為復雜，綜合導致資金撥付規則更為復雜。赤水河流域生態補償探索出了一個跨多省域的生態補償模式樣板。

2.3 經驗總結

（1） 高層級推動流域生態保護補償機制建立。3個典型案例均為在財政部、生態環境部等國家部委的支持下持續簽訂生態保護補償協議。跨省域流域生態保護補償試點的開展與國家相關部委的支持與推動息息相關，高層級推動為試點參與方提供了溝通協商的重要平臺，有利于促進各方在政策制定、資金分配等方面達成共識，進而構建起有效的協商與合作機制。

（2） 豐富流域生態保護補償資金來源及補償模式。在補償資金方面，流域橫向生態保護機制的設立須由試點方積極投入，以財政資金為基礎共同設立補償基金，提供基礎的激勵補償。但由于流域綜合治理實際投入遠大于補償資金體量，需要撬動額外的資金進行補充。同時，補償方式也不斷優化，從典型案例來看，均由前期單一的財政資金為主導的輸血式補償，逐步過渡至后期產業共建、區域共同發展的造血式補償。

（3） 因地制宜設置考核標準和規則。在考核標準上，各流域均依據其自身的地理特征、環境和社會經濟等條件，從水質、水量等角度出發，設置了不同的考核指標和考核規則。例如，汀江-韓江流域增加了對水量的考核，并將五日生化需氧量納入考核指標，使得考核指標更加全面。在考核資金的撥付上，多數以水質考核情況為依據進行撥付，新安江流域創新性地增加了產業和人才補償指數，為流域生態補償激勵提供新的參考。

3 四川省流域生態保護補償存在的問題

3.1 流域生態保護補償覆蓋不全面

雖然四川在長江干流、嘉陵江、沱江、岷江等重要支流已建立生態保護補償機制，但由于各種客觀因素，仍有部分重要支流尚未建立橫向生態保護補償機制。例如，金沙江流域存在大量與西藏、云南的共界斷面，流域關系較為復雜，加之向家壩灌渠的建設，存在跨區域調水等情況，四川及相關省份尚未在金沙江流域建立流域橫向生態保護補償機制。同時，還存在小流域生態保護補償縱向延伸不足的問題。目前，四川省內重點河流水質基本達標，但仍有部分小流域水環境亟需治理。現有的流域生態保護補償政策側重于大流域，對小流域的關注和支持力度不足；一些位于上游地區縣域的小流域，可能由于地方財政有限，水環境保護投入不足，流域生態環境保護不充分，對下游飲用水水質及生產生活用水安全造成影響，因而，亟需推動建立縣域間的小流域生態補償機制，促進小流域水質改善。

3.2 流域補償資金總量不足且來源單一

一方面，四川流域生態保護補償資金總量偏低，雖然通過中央、省、市三級共同籌措資金，但由于資金來源單一，缺乏社會資金、企業的共同參與，導致生態補償資金規模不足。另一方面，流域生態保護補償資金難以覆蓋生態保護修復投入，保障區域水質達標的環境治理成本、機會成本和直接損失遠高于補償資金。以赤水河流域為例，流域補償資金為相關省份按比例出資2億元，相比較新安江等流域補償資金總量偏低。此外，僅貴州省與茅臺集團建立長期政企聯動模式，保障赤水河流域污染治理資金籌措，社會參與程度偏低。在岷江流域，截至2023年10月底，用于流域橫向生態保護補償資金共計16.76億元，但用于流域水生態環境治理的費用則遠高于補償資金。

3.3 流域生態保護補償考核標準相對單一

流域生態補償多是基于水質、水量和水能3類可量化的生態產品和功能而展開。這3種類型是中國目前對流域生態資源開發利用的主要形態，也是生態補償所依據的流域生態保護效益標的［11］。四川流域生態保護補償考核標準多采用基于水質達標的“水質對賭”模式，對水量的考量較少，尚未包括水能、生物多樣性、水源涵養等其他環境要素。例如，“引大濟岷”工程涉及大渡河流域和岷江流域，其后期工作正在開展，需適時加快研究建立調水區和受水區之間以水量和水質為導向的橫向生態補償機制，以滿足該工程項目使用需求。此外，隨著水環境質量的不斷改善，逐年提升的水質考核標準不利于上游水生態價值的實現。

3.4 流域生態保護補償機制不健全且缺乏長期穩定性

（1） 補償主體單一。四川省簽訂的流域生態保護補償協議多是以地區人民政府為主的輸血式補償，污染者、受益者等企業或個人沒有納入補償主體。

（2） 補償方式單一。生態補償多以各級財政資金為主，補償力度和使用范圍有限，雖然在協議中提及協作、產業轉移、共建園區等補償方式，但受限于實際情況，實踐中落地較少，“造血式”補償尚未生根。

（3） 生態補償市場化機制不完善。由于產權制度不健全，產權關系不明確，水權交易、排污權等權益交易相對滯后，未充分發揮市場力量。

（4） 保障機制不足。四川省已建立的流域橫向生態保護補償是依據地方政府間合作而達成的生態保護補償協議，協議時間普遍不超過5 a。流域生態保護具有長期性、持續性的特征，隨著協議的終止，生態保護補償制度也隨之失效，無法提供長期穩定的資金保障，缺乏長期穩定性。

4 推動四川省流域橫向生態保護補償的對策建議

流域橫向生態補償制度作為流域治理的一項關鍵制度，是平衡各方利益、協調區域發展、促進流域環境質量改善的重要措施［12］。基于對四川流域生態保護補償制度發展歷程及其存在問題分析，借鑒典型案例經驗，提出以下完善四川省流域橫向生態保護補償的對策建議。

4.1 拓展流域生態保護補償資金渠道

（1） 持續整合各級各類資金。積極爭取中央對地方、地方對轄區內下級政府的縱向轉移支付和同級地方政府之間的財政轉移資金、生態保護補償專項資金及激勵資金、生態保護相關的專項資金，充分整合相關資金，加大對流域生態保護補償的支持力度。撬動社會資本，制定如稅收優惠、貸款貼息等激勵政策，鼓勵社會資本參與流域生態補償。在省級層面成立流域綜合治理發展基金，吸引多元化融資主體參與，鼓勵企業履行社會責任，通過捐贈、贊助等方式支持流域生態保護。

（2） 加快建立市場化籌集機制。完善生態資源權益交易制度，推動自然資源有償使用；有序推進環境權益交易工作，建立完善用水權、用碳權、用能權有償使用和交易制度，加強與全國交易市場銜接，不斷增強流域生態資源變現能力，將有關收益補充為流域補償資金。充分運用綠色金融手段，積極探索發行綠色金融債券等多元化金融產品，創新生態彩票、生態基金綠色貸款等金融產品。

（3） 推動流域生態產業發展。基于流域生態綜合治理成效和優勢生態資源，推動生態產品價值實現，因地制宜推動流域治理與EOD模式相結合，吸引金融機構和社會資本投入。充分挖掘生態產品與生態文旅資源，將生態補償與鄉村振興、城市更新發展相結合，大力推進產業發展生態化、生態資源資本化、生態保護產業化，以區域產業發展的增值作用和產業發展受益反哺生態補償資金。

4.2 完善流域生態保護補償考核機制

（1） 完善流域生態保護補償的考核體系。統籌考慮流域生態保護的整體性和系統性，結合流域特點，建立涵蓋水生態、水質、水量、水能等各個方面的考核指標體系，充分考慮流域內所有生態要素的相互關系和綜合作用，科學設計流域生態補償考核目標、權重，確保考核體系能夠全面反映流域生態環境的整體狀況，最大限度地平衡流域上下游、左右岸的利益，兼顧效率與公平。

（2） 推進流域生態保護補償考核差異化設置。以推進綜合補償為目的，推進“一流域一模式”，設置差異化長效考核機制。針對生態保護補償相對成熟的流域，逐步將水質變化、水源涵養功能和水生態指標納入考核內容，推動水環境治理向水生態品質提升的轉變；針對尚未開展生態保護補償的流域，以提升水環境質量為主要目標，以水質、水量為基本考核內容，優先促進流域水環境質量穩定達標，隨后逐步轉向流域水生態品質提升，并建立長效機制。

（3） 科學設置流域生態保護補償考核標準。結合國家、省、市等相關環境保護規劃，確定流域跨界斷面水質類別、水量等基礎考核指標目標值，設置基礎補償標準目標和提升變化目標考核，給予特別的獎金和政策支持力度，充分激發參與方的流域治理積極性。

4.3 豐富流域多元化生態保護補償模式

（1） 推動流域產業共建。建立流域上下游、左右岸的產業補償途徑，鼓勵保護方與受益方共同合作建立飛地園區，將部分產業轉移至受益方，通過規劃、建設、管理和利益分配等合作和協調機制，實現互利共贏、協同發展；引導受益方通過生態產業扶持、生態環境治理工程幫扶建設等方式向保護方實施補償；保護方與受益方共同在綠色金融、新興產業、傳統農業、文旅產業等方面加強合作；加強流域內不同區域的協作，推動流域內產業合理布局，提升資源集約節約利用，形成協同發展的產業規劃和政策導向。

（2） 推動流域社會保障共濟。推動保護方與受益方達成生態保護補償協議，加強雙方在醫療、教育、就業等方面協作，共同保障保護方基本權益。因地制宜開發公益崗位，受益方為保護方提供相應的就業指導和技術培訓，保障部分重點群眾就業，提升保護方治理積極性。

（3） 促進流域污染治理技術共享。加強雙方的人才交流培訓，針對部分流域污染治理和生態修復等關鍵技術，共同開展流域橫向生態補償，建立地方之間技術聯合研發協作，不斷促進流域保護技術發展。

4.4 進一步完善流域生態保護補償制度

（1） 推動建立高層級生態保護補償協商平臺。針對跨省域、跨市域和跨縣域的流域生態保護補償機制，建立由國家、省、市、縣各級政府參與的多層次協商平臺，保障各方利益平衡。積極爭取上級生態環境和財政部門支持，基于協商平臺，從流域整體保護角度，加強對各方的指導和協調，特別是加大對共界或幾進幾出等復雜情況跨界流域生態保護補償機制建立的指導，推動補償機制核心內容達成一致。

（2） 推動流域生態保護補償政策向中小流域延伸。針對省內水質有待改善的中小流域，鼓勵流域有關市（州）、縣域建立以省級引導、市級為主的多層級流域生態保護補償長效機制，按照流域上下游、左右岸、補償類別進行分類，加快制定中小流域生態保護補償機制技術指南，明確補償資金“怎么籌”“怎么補”“補多少”“如何評價”等流域生態補償的關鍵環節，為中小流域建立橫向生態保護補償長效機制提供政策依據。逐步推進基于水量、水能的流域橫向生態保護補償研究，力爭與相關工程配套實施。

（3） 完善流域生態保護補償利益聯結機制。優化生態保護補償標準，開展生態產品價值核算，統籌考慮區域經濟發展水平、流域治理難度、財政支付能力和機會成本等因素，建立差異化生態保護補償標準。針對協同實施流域水污染治理和水生態修復的區域，省級、市級政府在有關生態環保資金分配中予以重點支持；對補償機制成效顯著，帶動全流域生態環境質量整體性提升的區域，納入生態環境“以獎促治”等資金的分配因素進行專項獎勵。

5 結 語

隨著《生態保護補償條例》正式實施，橫向生態保護補償有了法律依據。四川通過流域橫向生態補償的方式有效地調節區域發展不平衡以及生態環境保護與經濟發展之間的矛盾，形成了流域橫向生態保護補償的四川實踐，為流域橫向生態補償機制的推廣、完善提供了寶貴的經驗。然而，在新形勢、新挑戰、新機遇下，四川流域橫向生態補償機制仍有完善和進步的空間，為了進一步鞏固水環境持續改善的成效，亟需建立更加穩定、長效、覆蓋面更廣的流域生態補償機制。在未來，建議四川結合典型案例相關經驗和自身短板，著眼于流域橫向生態補償的關鍵環節，完善貫徹落實深化流域橫向生態保護補償制度改革的相關配套法規和政策措施，提升流域生態保護補償的公眾參與度和透明度，鼓勵更多社會力量積極參與其中，形成政府、企業、社會公眾共同參與的良好局面。建議四川繼續探索推進流域生態保護補償，進一步推動流域生態環境質量持續提升和經濟社會高質量發展。

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（編輯：江 文）

Research on compensation for basin horizontal ecological protection in Sichuan Province

DENG Ran1，2，FU Siwen1，2

（1.Sichuan Academy of Environmental Policy and Planning，Chengdu 610093，China； 2.Sichuan Intelligent Think Tank for Construction of Ecological Barriers Upstream of the Yangtze River and Yellow River，Chengdu 610093，China）

Abstract：

The inter-basin ecological protection compensation system is a crucial policy tool in China for regulating the relationships between upstream and downstream，left and right banks，and main and tributary streams，balancing regional development disparities，and promoting ecological civilization.Sichuan as a strategic hinterland for national development and a province rich in rivers，plays a dual role in ecology and development as a major economic province and a key national strategic development area.We analyzed the development process and existing problems of ecological protection compensation across river basins in Sichuan Province，and put forward corresponding suggestions based on typical cases.The results showed that there were problems in ecological compensation funding，evaluation standards，and compensation mechanisms in ecological protection compensation across river basins in Sichuan Province.It is necessary to continuously expand the market-oriented channels，improve the evaluation mechanism，and enrich compensation models to promote the further improvement of ecological protection compensation system in Sichuan Province，thereby achieving a high-level protection of ecological environment and high-quality economic and social development.

Key words：

horizontal ecological protection compensation of basin； ecological civilization construction；ecology and environment； Sichuan Province