罕見病保障立法的國際經(jīng)驗(yàn)

為有效解決罕見病患者的困境，自20世紀(jì)80年代開始，美國、日本、歐盟等國家和地區(qū)通過立法固定激勵(lì)措施、搭建激勵(lì)體系，帶動(dòng)罕見病藥品、醫(yī)療器械以及生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。從國際層面看，罕見病立法主要可以分為以罕見病為主題的專門性立法和將罕見病保障融入其他法律規(guī)范的融入性立法兩種類型。

美國：最早出臺《孤兒藥法案》

美國是最早開始針對罕見病保障進(jìn)行專門性立法的國家。早在1983年，美國就出臺了《孤兒藥法案》，經(jīng)過多次修改后，目前該法案對孤兒藥的認(rèn)定、上市、命名等都有相應(yīng)規(guī)定，是世界范圍內(nèi)較為完善的罕見病藥品立法。除此之外，2002年，美國還出臺了專門的《罕見病法案》，明確罕見病定義的同時(shí)，在美國國立衛(wèi)生研究院設(shè)立專門的罕見病辦公室，支持罕見病相關(guān)研究以及罕見病患者權(quán)益的保障。

在內(nèi)容方面，美國罕見病立法主要從明確罕見病的定義、立法目的以及罕見病藥品保障兩個(gè)角度對罕見病患者予以保障。一是明確定義。明確罕見病定義是罕見病立法的重要內(nèi)容之一，《罕見病法案》將罕見病定義為影響美國不超過20萬人的疾病或病癥。同時(shí)，《罕見病法案》也明確提出立法目的旨在增加國家對罕見病診療開發(fā)的投入。二是對孤兒藥研發(fā)的支持。孤兒藥的研發(fā)不僅關(guān)系著罕見病患者的診療，而且關(guān)系著本國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。為了鼓勵(lì)孤兒藥的研發(fā)，美國《孤兒藥法案》規(guī)定對新批準(zhǔn)上市且之前未批準(zhǔn)相同效果或適應(yīng)證的孤兒藥，食品藥品監(jiān)督管理局在7年內(nèi)不會(huì)批準(zhǔn)同樣效果或適應(yīng)證的藥品上市。

歐盟：以專門性立法為主

歐盟同樣以專門性罕見病立法為主。在借鑒美國罕見病保障立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1999年12月，歐洲議會(huì)和理事會(huì)通過了《孤兒藥條例》，對罕見病與孤兒藥的定義、孤兒藥研發(fā)與生產(chǎn)的保障以及罕見病患者的保障等作出規(guī)定。《孤兒藥條例》的出臺對歐盟各國罕見病患者的保障提供了極大支持，條例不僅明確了罕見病定義、從適應(yīng)證、經(jīng)濟(jì)效益以及療效等多個(gè)方面對孤兒藥的范圍進(jìn)行了界定，該條例還通過設(shè)立孤兒藥委員會(huì)、給予市場排他權(quán)等方式激勵(lì)孤兒藥的研發(fā)與生產(chǎn)。通常，專門性立法還需要相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則作為配套措施，例如在2000年，歐盟委員會(huì)出臺了《罕見病藥品認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》，對《孤兒藥條例》中孤兒藥的定義進(jìn)行了細(xì)化。

從具體內(nèi)容上看，首先，歐洲議會(huì)和理事會(huì)出臺的《孤兒藥條例》將歐盟國家的罕見病標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為每萬人中不多于5人的發(fā)病率。其次，歐盟還明確了對孤兒藥的定義，《孤兒藥法案》對此規(guī)定較為細(xì)致，一是藥品的適用范圍應(yīng)當(dāng)為罕見病患者且該藥品應(yīng)當(dāng)以治療罕見病為主要目的；二是該藥品在缺少支持措施情況下，難以通過市場銷售覆蓋投資成本；三是該藥品不具有可替代性或該藥品效果相比同類型藥品具有明顯優(yōu)勢。最后，歐洲《孤兒藥法案》第8條授予符合條件的孤兒藥6—10年的市場排他性保護(hù)。

日本：以融入性立法為主

相比歐美地區(qū)，日本罕見病立法模式主要為融入性立法。融入性立法通常由立法機(jī)關(guān)在制定部門法律時(shí)，將罕見病保障相關(guān)內(nèi)容融入該法律之中。既可以將罕見病保障相關(guān)內(nèi)容融入整個(gè)衛(wèi)生健康法律體系之中，又可以節(jié)約相關(guān)立法資源，提高罕見病保障立法效率。日本將對罕見病保障的相關(guān)規(guī)定融入《藥品和醫(yī)療器械的質(zhì)量、有效性和安全性確保法》之中，該法第77條從藥品的適用范圍、療效及社會(huì)效益等方面對孤兒藥進(jìn)行了定義，此外，第77條還對孤兒藥的優(yōu)先審評審批、資金支持、稅收優(yōu)惠等進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。

相比歐盟，日本對孤兒藥的認(rèn)定更為寬松，日本《藥品和醫(yī)療器械的質(zhì)量、有效性和安全性確保法》對孤兒藥的認(rèn)定，一是藥品使用人數(shù)符合厚生勞動(dòng)省條例規(guī)定人數(shù)；二是不具有可替代性或藥品效果明顯優(yōu)于同類型其他產(chǎn)品。此外，除了藥品外，符合上述條件的醫(yī)療器械也屬于孤兒藥。

韓國：建立了較為全面的罕見病診療管理制度

韓國罕見病立法與日本有一定相似之處，例如都通過修改《藥事法》等衛(wèi)生法律，將罕見病保障相關(guān)內(nèi)容融入其中。但是，韓國在融入性立法之外，還制定了專門的罕見病立法。韓國于2016年出臺專門性《罕見病管理法》，分別于2019年、2020年、2023年作出多次修改，目前，該法案主要規(guī)定了韓國罕見病的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定程序、管理主體、管理辦法等內(nèi)容。韓國在出臺專門性《罕見病管理法》的基礎(chǔ)上，又于2021年對《藥事法》第35條進(jìn)行了修改，規(guī)定了孤兒藥上市的附條件批準(zhǔn)和優(yōu)先審評審批。

在內(nèi)容上，首先，韓國《罕見病管理法》將罕見病的標(biāo)準(zhǔn)定義為患病人口少于2萬人或因難以診斷而患病率未知并根據(jù)保健福祉部條例規(guī)定的程序和標(biāo)準(zhǔn)定義的疾病。其次，韓國《罕見病管理法》還規(guī)定了較為全面的罕見病診療管理制度：一是建立專門的罕見病管理機(jī)構(gòu)。《罕見病管理法》規(guī)定由保健福祉部長官成立專門的罕見病管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定罕見病管理計(jì)劃、新增罕見病的登記及罕見病的監(jiān)測與研究管理等。在此基礎(chǔ)上，韓國又成立了罕見病支援中心，專門負(fù)責(zé)對罕見病預(yù)防、診療等研究的支持，收集分析罕見病相關(guān)信息和數(shù)據(jù)，開發(fā)和推廣罕見病診療相關(guān)新技術(shù)等。二是建立完善的罕見病診療支持制度。為了集中優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源提升罕見病診療能力，韓國設(shè)立了“罕見病專業(yè)機(jī)構(gòu)”指定制度，設(shè)施、人才、診療能力等滿足規(guī)定的醫(yī)院，可以申請成為罕見病專業(yè)機(jī)構(gòu)。只有罕見病專業(yè)機(jī)構(gòu)才可以診治罕見病、開展罕見病相關(guān)信息收集與統(tǒng)計(jì)并享受費(fèi)用支持等優(yōu)惠政策。最后，韓國規(guī)定了較為詳細(xì)的孤兒藥上市的綠色通道，主要包括附條件批準(zhǔn)上市和優(yōu)先審評審批兩方面：一是根據(jù)《罕見病管理法》第2條第1款，食品藥品安全部長官對申請批準(zhǔn)且總理令指定的用于治療嚴(yán)重疾病或罕見疾病的藥品，可以直接根據(jù)中央藥品審查委員會(huì)的意見予以批準(zhǔn)（即“附條件批準(zhǔn)”），條件是該藥物的臨床試驗(yàn)數(shù)據(jù)必須在另行規(guī)定的期限內(nèi)提交，以確認(rèn)該藥物在人體中的安全性和有效性。二是藥物開發(fā)人提出申請后，食品藥品安全部長官可以將根據(jù)總理令的指定正在開發(fā)的用于治療嚴(yán)重疾病或罕見病的藥物確定為優(yōu)先審查對象。

從比較的視野來看，其他國家罕見病保障相關(guān)立法的成功經(jīng)驗(yàn)對我國罕見病立法具有借鑒意義。例如需要在罕見病立法中明確罕見病、孤兒藥等的相關(guān)定義，明確罕見病保障的具體部門職責(zé)與經(jīng)費(fèi)來源，特別需要重視對孤兒藥研發(fā)、生產(chǎn)的支持等。

（作者練育強(qiáng)系華東政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師）

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