政策效力到轉型成效：地方政府低碳試點政策促進區域綠色轉型的模式與路徑

摘" " "要：隨著生態文明理念與綠色低碳治理目標的深度融合，低碳試點政策的綠色轉型成效逐漸顯現，但具體到不同地方也表現出顯著差異。以政策反饋理論和行動者網絡理論為基礎，構建“政策效力—行動網絡—轉型成效”分析框架，對首批低碳試點省份的實踐案例進行經驗總結和類型學研究。研究發現，資源效應下低碳政策的持續創新與完善，行動主體利益聯結對良性互動合作的激勵，以及減污降碳擴綠增長的有效協同是試點省份低碳政策促進區域綠色轉型的共性經驗，試點省份在政策效力、行動網絡構建等方面的不同也導致了轉型成效方面的差異。以核心主體、政府角色、政策壓力和市場激勵等核心驅動要素特征為標準，可以將地方政府低碳試點政策促進區域綠色轉型的模式分為政府主導與市場激勵相結合的雙輪驅動型、政策壓力下企業帶動的源頭控制型和政府主導與政策壓力下的組織依賴型三種類型，且不同轉型模式在應用情景、制約因素、關鍵問題上呈現出不同的適用特征。同時，各個模式在政策反饋的時效性、行動主體的參與度以及行動網絡聯結方式的創新性等方面還面臨有待突破的現實瓶頸，可從具有普適特征的一般路徑和特定情境下的特殊路徑兩個層面尋求因應之策。

關" 鍵" 詞：地方政府；低碳試點政策；政策效力；綠色轉型；轉型成效

中圖分類號：X321；D035" " 文獻標識碼：A" " 文章編號：1007-8207（2025）02-0001-19

一、問題的提出

2010年國家發展改革委發布《關于開展低碳省區和低碳城市試點工作的通知》以來，各級地方政府積極響應國家號召，開展專項治理以應對氣候問題，綠色低碳轉型成效不斷顯現。然而，2012年以來，全國全要素碳生產率的區域差距呈現波動下降趨勢，并存在著顯著的梯度差異，分化程度也在逐步擴大。［1］這種非均衡性一方面在于“先天”的地區差異，另一方面則主要源于“后天”因素，即低碳試點工作的開展。隨著“雙碳”目標的提出，中國建立“1+N”碳達峰碳中和政策體系以共同應對全球氣候危機。［2］面對國際國內發展形勢，新時代推進區域綠色低碳轉型已成為解決生態環境問題的治本之策。隨著低碳試點政策的實施，相關研究持續跟進，內容主要集中于試點政策在某一領域的績效評估及作用機制，如低碳試點政策對企業綠色技術創新能力［3］及產業結構升級的作用［4］、對企業環境績效的改善作用［5］、對促進綠色經濟增長［6］以及居民綠色生活水平提升的作用［7］等。這些研究能夠直觀地反映低碳試點政策成效，如經濟效應、環境效應和福利效應等多個方面［8］，但缺乏對長期政策過程、多元實踐主體的深入探究，以及對區域性長遠發展的關注。為推動綠色低碳發展，實現“雙碳”目標，還需要將頂層設計和試點示范結合起來，結合各地區的自然條件、資源稟賦和經濟基礎等，積極探索適合不同地區的綠色發展模式和路徑。［9］

隨著我國生態文明建設的的深入推進，地方政府在低碳試點政策上的積極實踐，無疑成為推動區域綠色轉型的關鍵力量。在這一過程中，不同區域所展現出的差異化成效，不僅深刻反映了低碳政策與地方實際情況相結合的復雜性，也為我們探索更加高效、精準的綠色轉型路徑提供了寶貴素材。基于此，筆者以廣東、遼寧、湖北、陜西和云南五個首批開展低碳試點工作的省份作為研究對象，以政策反饋理論和行動者網絡理論為基礎，深入探究省級地方政府低碳試點政策的綠色轉型模式和路徑。結合五省的政策文本和實踐案例，通過多案例比較分析嘗試回答以下問題：（1）地方政府低碳試點政策促進綠色轉型有怎樣的實踐經驗，呈現出哪些具有特色的轉型模式？（2）試點省份的轉型模式存在哪些共性與差異，在實踐中有哪些約束性的情境條件？（3）如何在實踐中進一步尋求突破現實瓶頸的有效轉型路徑？

二、理論基礎與分析框架

（一）理論基礎

政策反饋理論。公共政策對微觀個體觀念與行為存在著型塑效應，即在長周期政策過程中存在著“政策塑造公眾”的機制，這種政策塑造機制就是“政策反饋”。［10］不同于政策過程理論，“政策反饋”將焦點放在政策本身如何產生影響，而不是將政策作為一種結果和目標。［11］根據國內學者鄭石明等人的理論整合，政策反饋的作用對象包括行政組織（政策精英）、利益集團和公眾三大類。［12］翟文康等人的研究補充分析了政策的二重性，即政策既是政治系統生產或輸出的結果，也是塑造政治系統及其行動的媒介，并通過解釋效應、資源效應、演化效應和學習效應四種機制發揮政策的反饋作用。［13］政策反饋理論從政策本身的影響效應入手，為探究低碳試點省份的政策效用提供了理論依據和分析視角，有助于理清“政策”與“政策效力”之間的關系，即地方政府低碳試點政策是如何形塑綠色轉型行動系統的。

行動者網絡理論。行動者網絡理論（ANT）是拉圖爾和卡龍等法國社會學家提出的新的理論范式，繼承了“社會的本質在于聯系”這一核心理念，是一種理解復雜社會中多元主體關系的理論工具。［14］行動者網絡理論主要包含行動者、轉譯和網絡三個核心概念。其中，“行動者”具有能動性，能夠改變周圍事物的狀態。［15］“轉譯”是指通過問題化、利害關系化、招募和動員等方式，達成多元利益的凝聚并形成共識。［16］“網絡”是一系列建構網絡的行動，強調工作、互動、流動、變化的過程。［17］行動者網絡理論認為，異質行動者通過“轉譯”界定彼此的角色，從而形成相互依存的穩定的行動網絡，為復雜情景中多元利益主體的行為選擇和關系建構提供了理論基礎。省級地方政府綠色低碳轉型過程涉及多元主體的多樣化行為選擇，行動者網絡理論的嵌入有助于理清“政策效力”與“轉型成效”之間的關系，即綠色低碳行動者網絡是如何發揮轉型作用的。

（二）分析框架

低碳試點政策的制定與實施具有一定的時間跨度，并在階段性政策反饋與創新中不斷完善。同時，低碳試點實施過程涉及多元主體的利益聯結，與多元主體的行為選擇密切相關。因此，政策反饋與行動者網絡理論對低碳試點政策效力與綠色轉型成效的演化模型和路徑研究具有很好的解釋力。筆者結合政策反饋理論的指導理念和行動者網絡理論的基礎框架，整合形成“政策效力—行動網絡—轉型成效”的分析模型，如圖1所示。

1.核心要素分析。第一，政策效力。政策效力是低碳試點政策實施后產生的影響作用。基于政策反饋理論，低碳試點政策效力可以分為兩個階段，第一階段是初始政策制定對行動者產生的解釋效應和資源效應，第二階段是行動者對政策實施與改進的反饋。解釋效應表現為政府發布低碳試點政策并通過政策解讀等方式進行宣傳，將綠色低碳理念和目標等政策信息傳遞給行動者們，塑造公眾認知。資源效應表現為政府通過低碳試點政策對不同行為主體進行賦能賦權和保障規范。演化效應和學習效應體現為試點政策實踐過程中，通過自我強化和自我破壞的迭代學習，以及對上、下級地方政府的縱向學習和同級地方政府的橫向學習進行完善。政策效力的影響作用可以從政策力度、政策目標、政策受眾、政策措施等多個維度進行判斷。［18］

第二，行動網絡。行動網絡是由綠色轉型主體構成的相互關系，包括行動主體、問題與利益、行動目標以及強制通行點等要素。在綠色轉型這一復雜情境中，多元行動者利益息息相關，通過“轉譯”過程，將多元行動者們聯結在一起，形成行動者網絡。“問題呈現”階段在識別核心行動者及其困境的基礎上，整合多元利益訴求和目標，提出有助于問題解決的“強制通行點”。“利益賦予”是以利益呈現的方式使行動者加入聯結網絡。“征召”和“動員”則是集結行動者的方式。行動網絡的形成和演化具有過程性和動態性。

第三，轉型成效。綠色低碳轉型成效是政策效力對多元行動者行為選擇的最直觀反映和轉型成果的揭示，可以將其看作因變量。具體而言，轉型成效體現在綠色低碳生產、消費、生活以及治理等各個方面。如企業使用綠色清潔能源代替傳統能源供應，綠色技術創新導致的產業結構轉型升級，消費者對一次性消費品的抵制和綠色出行、節約資源等多種行為選擇。因此，綠色低碳轉型成效是低碳試點政策引領下，行動者基于利益驅動與問題轉化作出最終行為選擇，不同的行為選擇最終也將導致差異化轉型成效。

2.要素間關系分析。在第一階段，“政策效力”作為綠色低碳轉型過程的起點，具有關鍵的導向作用，可以將其看作自變量。政策效力往往受到政策對象、政策主體和政策工具等方面注意力配置差異影響。［19］在第二階段，低碳試點政策的落實需要借助多元行動者的力量轉化。因此，可以將行動網絡視為中介變量。政策效力通過行動者實現轉型目標，經過第一階段政策效力的催化作用，行動者被賦予了政策信息和政策資源等外部條件因素，但在行為選擇過程中，行動主體更多受到從自身利益出發的內在驅動力的影響。最后是轉型行為的輸出即轉型成效，可以看作為整個過程的因變量，也就是形成行動網絡后行動主體持續不斷地轉型行為帶來的實際變化，如生態修復、降低碳排等。總體來看，地方政府出臺低碳試點政策，通過解釋效應、資源效應以及學習和演化效應等多種途徑，形塑地方綠色低碳轉型行動系統，即由行政組織、公眾、企業等多元主體共同組成的行動者網絡，通過行動網絡的聯結，行動主體將綠色低碳轉型目標與自身利益和訴求融合，共同構建解決生態問題的強制通行點，從而將轉型動力轉化為具體的轉型成效。

三、首批試點省份的實踐經驗

2010年國家發改委發布《關于開展低碳省區和低碳城市試點工作的通知》，為應對氣候變化決定在廣東、遼寧、湖北、陜西、云南五省展開試點工作。首批試點省份圍繞減排降碳、碳權交易和生態修復等工作任務，編制本地區行動方案，積極探索綠色低碳發展模式。筆者選取首批試點五省作為案例來源和研究對象，具有時間跨度上的延續性，既突出了省級地方政府在政策實踐與創新過程中承上啟下的關鍵作用，也能夠從政策試點的視角探析省級地方政府低碳轉型的差異化成效及其獨特性成因。通過深入分析試點五省實踐成效、情境與挑戰，梳理整合多案例經驗，有助于全面總結省級地方政府在推動綠色低碳轉型過程中的有效模式與可行路徑，更深刻理解低碳試點政策在地方層面的影響和作用機制，為其他省份提供可借鑒模式和經驗教訓，加速推動全國范圍內的綠色低碳轉型進程。

（一）實踐經驗分析

1.廣東省：以林業碳普惠項目為突破口的綠色轉型創新。廣東省在低碳試點工作中大膽創新，在全國率先探索低碳省市、產品認證和碳交易試點的銜接，實現協同創新。經過十多年努力，廣東省碳排放權交易市場規模領先國內，并成為首個成功實施林業碳普惠項目的省份。試點工作開展10年間，廣東省超額完成碳強度目標，碳排強度累計下降超44%，位居全國第一。截止2023年，廣碳所累計成交林業碳普惠502.48萬噸，成交金額1.15億元，位居全國前列。［20］如圖2所示，廣東省通過政策指導與激勵，將政策效力注入行動者網絡，在生態價值轉化過程中實現碳匯創收和綠色低碳的轉型成效。

第一，政策效力。2012年廣東省出臺《廣東省低碳試點工作實施方案》，從產業低碳化發展、優化能源結構等方面部署實施多項重點行動。2013年廣東省發布《廣東省碳普惠制試點工作實施方案》，2017年印發《廣東省碳普惠交易管理辦法》，將廣州碳排放權交易中心作為碳普惠核證減排量交易平臺，面向社會普及了碳市場交易的管理和操作方法等相關信息，并著重鼓勵林業碳普惠項目的申報。2019年，廣東省重新修訂出臺了《廣東省林業碳匯碳普惠方法學》，將森林管護和經營過程中的增匯行為也納入核算范圍，為林業碳普惠項目的申報、減排量核算以及監測等行為作出規范性指導。

第二，行動網絡。在林業碳普惠政策助推下，以廣州市花都區為代表的部分林業經營區形成了圍繞林業碳匯資源構成的行動者網絡。其中，花都區政府主要提供基礎數據和制度保障，并以生態保護、鄉村發展為主要目標，其問題核心在于缺乏行動力。花都區公益林經營者的目標主要是提高經濟收入，核心問題在于林業經營收入較低，且長期依賴林業補貼。其他碳排放企業的主要目標是獲得碳排放配額和降低碳排放成本，核心問題在于企業生產不可避免導致碳排放。整個行動網絡的強制通行點是林業碳普惠市場交易，通過交易整合行動主體利益與目標，并實現林業碳匯價值的轉化流動。

第三，轉型成效。在林業碳匯碳普惠方法學指導下，廣東省各林業經營區紛紛展開行動，積極識別各自發展問題，如脫貧攻堅與生態振興以及生態資源與經濟效益的關系等，將村民、政府與企業納入行動網絡當中，盡可能動員更多主體參與其中。通過林業碳普惠市場交易，企業獲得碳排放配額，林業經營者獲得經濟收益，更進一步強化了企業降低成本進行綠色生產的轉型行為，并激發了村民進行林業生產和生態保護的主動性。從省級層面來看，林業經營者得到正向激勵，維護森林生態系統，實現了碳匯創收和生態維護的雙向融合，但在實踐過程中仍需要有效的市場規范和監管。

2.陜西省：以碳捕集利用項目為攻堅點的綠色轉型探索。作為能源大省，陜西省低碳試點工作長期致力于轉變經濟發展方式及調整產業結構領域，并著重強調技術革新。陜西省構建了包含一個國家工程中心、兩個封存區、三個示范工程的發展格局，成為全國CCUS科研水平領先、示范領域多、政產學研協同推進的示范基地，在節能減排方面成效顯著。近十年間，陜西省二氧化碳排放累計降低37.34%，超額完成了國家下達目標任務。［21］如圖3所示，以碳捕集利用項目的實踐經驗為例，陜西省通過政策規劃和目標注入，將政策效力注入行動者網絡，在技術創新的價值轉化過程中，實現零碳技術規模化效應的轉型成效。

第一，政策效力。2012年《陜西省低碳試點工作實施方案》圍繞能源優化、節能減碳、科技創新等八個方面展開布局，大力支持工業領域技術創新，尤其是二氧化碳的收集轉換及加工利用。早在2015年，陜西省延長石油集團就開啟了碳捕集利用與封存技術（CCUS）的相關研究，而如何降低成本，形成商業化模式才是其能否大規模運轉的關鍵。2016年，陜西省二氧化碳捕集封存及綜合利用工程研究中心成立，并投入運營碳捕集封存與利用一體化項目，逐漸形成了完整的產業鏈和供應鏈。作為能源大省，《陜西省“十四五”節能減排綜合工作實施方案》以及《陜西省碳達峰實施方案》等一系列相關政策文件持續強調綠色技術發展的重要性。

第二，行動網絡。2017年陜西成立了我國唯一的國家級CCUS工程研究中心，在高校人才、技術優勢以及財政等各類資金支持下，延長石油二氧化碳捕集項目的捕集成本大幅降低。延長石油集團主要負責技術研發，將二氧化碳從工業過程、能源利用或大氣中分離捕捉，再加以利用或注入地層，其問題核心與關鍵難點在于降低捕捉成本和形成商業化模式。高校等研發機構的目標主要是攻破技術難關，核心問題在于缺乏配套研發設施與環境條件。其他企業的主要目標是獲取技術研發帶來的紅利，降低成本與能源消耗，核心問題在于其他企業獲得技術的渠道和代價高昂。整個行動網絡的強制通行點就是碳捕集技術的研發與運用，通過CCUS工程將行動主體的利益整合起來，實現科技賦能下的零碳排放目標。

第三，轉型成效。延長石油碳捕集利用技術創新提高資源利用率的同時形成良性的產業利用循環。在具備高度集中的碳排放源和高度的源匯匹配的陜北地區，其他生產企業也受到技術革新帶來的紅利影響，最大化降低碳封存成本，并形成規模化效應，實現降低碳排、減輕污染、節約能耗等多重轉型目標。從省級層面來看，污染企業的零碳技術改進增加了研發支出，但同時也為其長期可持續發展降低了生產成本，帶來了技術紅利，更輻射帶動產業結構的轉型升級，但在實踐過程中，仍會受到資金技術等現實條件的制約。

3.云南省：以生態旅游項目為先行點的綠色轉型示范。云南省作為生態資源富集區，自低碳試點工作開展以來，守護生態文明的創新實踐是其發展的一大特色。生態旅游為云南省帶來了巨大的經濟效益、帶動其他產業發展的同時，也使省內的生態系統得到有效保護。生態優先戰略下，云南省綠色轉型實踐在生態治理、經濟增長文化傳承等多個方面都展現了突出成效。如圖4所示，以生態旅游項目的實踐經驗為例，云南省通過因地制宜的統籌布局，將政策效力注入行動者網絡，在集體經營和生態創收的價值轉化過程中，實現了生態文明的傳承與守護的雙重成效。

第一，政策效力。2011年出臺《云南省低碳發展規劃綱要》以來，云南省緊緊圍繞低碳能源建設、森林碳匯、先行先試示范和低碳生活推進等十大重點工程展開工作，并將低碳旅游景區示范工程作為先行先試工程的一大核心。自2022年《云南省加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系行動計劃》發布以來，云南省結合當地旅游資源優勢積極發展生態旅游等新業態，加強智慧化基礎設施建設，深入實施節能降碳行動，建設高質量綠色低碳循環園區，將綠色低碳與文化旅游、生態修復以及經濟金融的優勢效應集中融合起來，打造具有地方特色的低碳之路。

第二，行動網絡。以云南省元陽縣阿者科村的生態旅游項目為例，逐步形成了一條綠色發展的生態創收之路。在這一過程中，元陽縣政府負責提供生態旅游的政策規劃和規范性文件，并提供一定的資金支持，其核心問題是要調動村民參與并解決鄉村人口空心化、文化傳承斷檔和旅游無序開發等現實困境。阿者科村村委會及村民負責哈尼梯田的生產經營與維護修復，其核心問題在于經營成本與經濟效益之間未能達到自給自足。高校人才為其編制“阿者科計劃”和實施“內源式村集體企業主導”旅游開發模式的相關策略。阿者科村集體旅游公司由元陽縣政府與村集體聯合成立，負責組織村民整治村寨和旅游經營。整個行動網絡的強制通行點為阿者科村生態旅游項目的運營，通過生態價值經營轉化將多元利益主體聯系起來。

第三，轉型成效。阿者科村將村民生產經營的哈尼梯田作為綠色生態資源，注入旅游價值，真正意義上讓村民成為自然生態的擁有者、保護者和受益者，走出了一條生態保護、文化傳承、經濟發展、村民受益的人與自然和諧共生之路，形成了“生態—經濟—文化”的良性發展循環。從省級層面來看，生態旅游項目的開展為當地發展帶來經濟收益的同時，也為生態文明的維護和綠色低碳轉型的實踐起到了積極的促進作用，但在推廣過程中，仍會受到行動主體意識與理念等限制。

4.湖北省：以碳積分兌換項目為創新點的綠色轉型試驗。湖北省作為碳配額市場交易最早試點省份之一，自2014年正式開市以來，交易量和交易額在全國一直位于前列，并成為湖北省綠色轉型的一大亮點。近10年來，湖北省在碳排放權交易制度、系統建設、配額分配等方面不斷創新，為全國統一的碳市場建設探索積累了寶貴經驗。隨著2021年“中碳登”落戶湖北，全國碳市場上線，累計成交量超過4.65億噸，業務規模位居全球首位。［22］如圖5所示，以碳積分兌換項目的實踐經驗為例，湖北省通過規范引導和完善創新，將政策效力注入行動者網絡，在節能環保行為的價值轉化過程中，實現綠色消費與綠色生活的轉型成效。

第一，政策效力。作為首批碳排放權交易試點省份，湖北省于2012年率先出臺《湖北省低碳經濟發展專項資金管理暫行辦法》，以補助、獎勵以及轉移支付等方式支持低碳轉型發展。2014年湖北碳市場正式開市并公布《湖北省碳排放權管理和交易暫行辦法》，逐漸形成了成熟的碳交易功能平臺和綠色發展綜合服務平臺。隨著2023年《湖北省碳排放權交易管理暫行辦法》和《武漢市基于電力需求響應的居民低碳用電碳普惠方法學（試行）》等政策的出臺，湖北省開發了“惠節電”和“武碳江湖”等一系列碳普惠交易平臺。

第二，行動網絡。湖北省通過“惠節電”和“武碳江湖”等平臺的運營，將居民日常生活中的節能環保行為轉化為可以實現利益交換的“碳積分”存入“碳賬戶”來兌換便民商品和文創禮品等獎勵。在這一過程中，武漢市政府負責提供碳積分賬戶的運營規劃和市場交易管理，其核心問題是要調動居民參與積極性和主動性。武漢市居民則需要采取節能環保的綠色低碳生活方式，其核心問題在于增強環保意識和積極性以及克服由此帶來生活質量下降或不便的影響。其他企業通過碳排放交易獲得碳配額或是通過企業合作的方式提供碳積分兌換獎勵。節能環保行為作為價值轉化的中心，通過碳積分賬戶項目運營這一強制通行點，實現價值轉化從而調動居民綠色生活方式選擇的積極性。

第三，轉型成效。無論是“惠節電”還是“武碳江湖”項目，都是將節能環保行為轉化為可交易的產品或實現利益交換的媒介，居民受到額外收益的刺激傾向于付出更多的綠色低碳行為，其他碳排放企業也可以通過購買碳配額的方式獲得碳排放權。從省級層面來看，長期綠色生活方式的行為選擇也在潛移默化中促進居民環保意識的增強和生活習慣的改善，通過綠色消費模式的推行，實現節能減排的總體性目標。但在實踐過程中，居民節能環保意識理念的樹立不僅需要正向激勵，還需要反向的強化學習。

5.遼寧省：以礦山生態園項目為專項點的綠色轉型行動。遼寧省作為老工業基地，圍繞優化能源結構等八大重點項目展開綠色轉型，積極創新低碳發展的體制機制，建立低碳經濟綜合改革實驗區。遼寧省綠色礦山建設3年行動實施以來，構建了具有特色的制度體系，加快轉型升級，2023年提前超額完成任務，建成綠色礦山308家，總量位居全國前列，實現了礦業大省污染防治攻堅、資源安全保障和擴綠增匯的協同。［23］如圖6所示，以礦山生態園項目的實踐經驗為例，遼寧省通過統籌規劃與完善，將政策效力注入行動者網絡，在生態效益的價值轉化過程中，實現生態修復與綠色生產的雙重轉型成效。

第一，政策效力。作為工業和礦產大省，遼寧省在長期發展中對生態環境造成了壓力。隨著低碳試點工作的開展和綠色轉型目標的設定，遼寧省先后出臺了《遼寧省低碳試點工作實施方案》《遼寧省加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系任務措施》和《遼寧省國土空間生態修復規劃（2021—2035年）》等相關文件，層層推進綠色礦山建設。隨后又出臺《遼寧省綠色礦山建設實施方案》《遼寧省綠色礦山建設三年行動方案（2022—2024年）》《遼寧省綠色礦山管理辦法》《遼寧省綠色礦山第三方評估機構管理辦法》等一系列政策對修復工作做出多領域細化指導。

第二，行動網絡。遼寧省鞍鋼礦山生態園自2004年開展生態修復以來，經過20多年的復墾轉型為集旅游休閑和生態農業等多功能一體的生態休閑觀光園。在這一過程中，遼寧省政府和鞍山市政府主要負責礦山修復的生態規劃和監管以及資金支持，其核心問題是要提高礦業公司的生態保護主體意識和能力。鞍鋼礦業公司負責推進鞍鋼礦山生態園的生態修復工作，其核心問題在于成本提高的同時需要技術支持。科研創新機構可提供修復技術和設計方案，例如園區水稻田改良過程中，鐵尾砂土壤化利用等多項研發。消費者通過生態游覽為園區創造經濟利潤。因此，生態修復成為生態園能否形成生態效益和經濟價值的關鍵節點，通過礦山生態園項目的建設運營，實現生態資源的價值轉化，從而提高礦山綠色生產經營能力。

第三，轉型成效。鞍鋼礦山生態園項目的開發建設是在“邊生產、邊治理、邊恢復”原則上進行的。生態修復工作彌補了開采過程帶來的環境破壞，同時也打造了游覽價值，吸引游客消費，實現了經濟效益。礦山生態園項目既彌補了生態修復帶來的利潤虧損，也為礦產企業綠色轉型提供了方案，形成了“在開發中保護、在保護中開發”的良性經濟循環。從省級層面來看，以鞍鋼礦山生態園為代表的各生態園區在生態修復工作的開展過程中，治理了生態破壞，增強了綠色碳匯能力，但在實踐中仍可以探索創新，促進多種形式的保護型開發。

（二）轉型經驗的比較分析：共性與差異

對廣東省林業碳普惠、陜西省碳捕集利用以及云南省生態旅游等5個項目的低碳實踐經驗歸納，在“政策效力”“行動網絡”及“轉型成效”三個層面進行更深入的梳理與對比分析，如表1所示。上述5省的轉型經驗既存在著共性也存在著差異，其中，對政策效力的內涵進行維度細化，主要包括政策力度導向和政策受眾兩個方面，行動網絡主要包括政府角色和市場作用兩個方面，轉型成效主要包括增加碳匯和降低碳排兩個方面。

1.共性特征。在政策效力方面，試點5省都是從自身定位和優勢出發，因地制宜地將轉型目標與行動方案緊密聯系在一起，通過政策的解釋和資源效應為行動者提供支持幫助并進行規范約束；同時，長期的學習演化效應對政策進行創新完善，實現了政策延續性和科學性的統一。在行動網絡方面，試點5省在多方利益需求的互相激勵和多元目標的問題轉化過程中，形成了有效的行動者網絡，將附著在網絡上的資源轉化成為具有交換屬性的價值鏈，溝通拉近了行動主體之間的關系，形成良性的互動合作。在轉型成效方面，總體來看試點5省都實現了“減污降碳擴綠增長”的有效協同，從能源生產與供應、產業結構升級、生態保護以及生活消費等不同層面、不同領域，全方位實現綠色低碳轉型。

2.差異化特征。在政策效力方面，主要體現為差異化的政策力度導向和政策受眾，即政策發揮的作用傾向不同。廣東省林業碳普惠項目中政策主要是對林業經營者起到了激勵作用，陜西省碳捕集利用項目中政策主要是對碳排放企業起到了壓力約束作用，云南省生態旅游項目中政策主要是對生態資源享有者起到了激勵的作用，湖北省碳積分兌換項目中政策主要是對城市居民起到了激勵作用，遼寧省礦區生態園項目中政策主要是對生態破壞企業起到了壓力約束作用。在行動網絡方面，試點5省行動網絡的聯結形式各有差異，主要體現為政府角色和市場作用的差異。具體來看，廣東省林業碳普惠項目和湖北省碳積分兌換項目中政府都主要發揮了指導規范的作用，而市場則對林業經營者和城市居民的環保行為起到了激勵作用。陜西省碳捕集利用項目和遼寧省礦山生態園項目中，政府主要發揮了助推和監督的作用，如資金技術的支持等，而市場則起到了資金融匯和消費創收的作用。云南省生態旅游項目中政府主要發揮了深度幫扶的作用，市場起到了消費創收的激勵作用。轉型成效差異主要體現為增加碳匯、降低碳排兩個方面以及其他收益。廣東省林業碳普惠項目促進了林業保護的同時，還通過增加碳匯的方式實現創收。陜西省碳捕集利用項目促成了零碳技術規模化效應的成效反饋，實現了減排降碳的源頭控制。云南省生態旅游項目促成了生態保護的增匯和創收雙成效，實現了綠色可持續發展。湖北省積分兌換項目促成了居民綠色消費與生活方式的養成，為減排降碳激發基層活力。遼寧省礦山生態園項目減輕環境負擔、有效治理源頭污染的同時，通過生態修復的方式增加了綠色碳匯。

四、轉型模式及其實踐情境

（一）轉型模式的類型學劃分

根據試點5省實踐經驗的總結，從政策力度導向、政策受眾、政府角色以及市場作用4個方面差異進行區分，將其分別歸納概括為政策壓力、核心主體、政府角色和市場激勵4種驅動因素，見表2。通過核心要素的識別與劃分，可以將4種實踐經驗總結概括為3類，即雙輪驅動型、源頭控制型及組織依賴型。雙輪驅動型轉型模式是依靠政府主導和市場激勵兩大核心驅動要素，將碳匯生產者和減排實踐者的綠色低碳行為轉化為可交易的碳匯產品進行市場交換。源頭控制型轉型模式是以政策壓力和企業帶動為核心驅動要素，通過政府的監督幫扶對碳排企業和生態破壞的污染型企業進行源頭整治。組織依賴型轉型模式是以政府主導和政策壓力為核心驅動要素，通過政府的規劃指導，將生態資源所有者凝聚起來，制定實施方案，將生態資源轉化為可交易的產品或服務進行市場交易。

1.政府主導與市場激勵的雙輪驅動型。對于雙輪驅動型轉型模式而言，在核心驅動因素方面呈現出政府主導和市場激勵合一的特征。該模式在碳匯生產者和減排實踐者具備低碳實踐能力但缺乏持續動因的情境下形成，政策壓力作用較弱，主要通過政府監管規范發揮市場激勵作用。廣東省林業碳普惠項目和湖北省碳積分兌換項目都是雙輪驅動轉型模式，兩者的轉型方式和轉型途徑不同，前者通過將林業資源產生的碳匯增長轉化為碳配額等產品進行交易，后者則通過將綠色低碳行為減少的碳排轉化為碳配額等產品進行交易。兩個項目的展開都離不開政府對碳匯平臺的運行管理和市場交易的主導，本質上都是通過碳配額的市場激勵實現轉型主體的利益聯結。政府主導有助于市場交易的行為規范和風險規避，而市場激勵又大幅激發了主體的積極性，兩者互相補充形成了較為長期穩定的轉型模式，但也存在著經營管理復雜等其他問題。政府主導和市場激勵雙輪驅動的轉型模式適于有成熟完善的碳匯交易管理平臺和管理體系基礎的地區。

2.政策壓力與企業帶動的源頭控制型。對于源頭控制型轉型模式而言，在核心驅動因素方面呈現出政策壓力和企業帶動合一的特征。該模式在碳排污染企業不具備低碳實踐能力但亟待解決污染問題的情境下形成，通過政府的監督幫扶和政策壓力推動源頭企業進行改造升級。陜西省碳捕集利用項目和遼寧省礦山生態園項目都是源頭控制型轉型模式，市場激勵在其中也發揮了重要作用，但都屬于后期因素。兩種模式的初始階段受到生態政策的壓力影響，由污染源頭企業承擔主要責任并付出技術革新和生態修復等實際行動，通過實踐形成了新的市場激勵，最終形成行為激勵的正向循環。這一類型前期主要依靠政策和企業的雙重影響，需要企業有較高的轉型基礎和社會責任，對資金、技術和人才的投入有較大的依賴，因此具有一定局限性。而后期形成的市場激勵則可以在有效緩解企業轉型成本壓力的同時，發揮長期促進作用。政策壓力下企業帶動的源頭控制轉型模式適于工業規模大且迫切需要產業結構優化升級的地區。

3.政府主導與政策壓力的組織依賴型。對于組織依賴型轉型模式而言，在核心驅動因素方面呈現出政府主導和政策壓力合一的特征。該模式在生態資源所有者缺乏低碳行為意識和實踐經營能力的情境下形成，在政策壓力的傳導下由依靠政府的規劃指導和組織領導的帶動發掘潛在的綠色低碳轉型空間。云南省生態旅游項目是組織依賴型轉型模式，依靠內源式集體經營的實踐探索，將生態文明資源轉化為旅游服務產品，實現了生態修復與增加碳匯的市場化融合轉型之路。這一模式前期沒有企業的牽頭帶動，主要依靠政府和高校的支持幫助和村集體的自主探索，缺乏資金來源渠道，后期建立公司依靠市場自負盈虧的同時，也極易受到市場的影響和其他因素的干擾。政府主導和政策壓力雙重作用下的組織依賴轉型模式適于有著先天生態和民俗等資源優勢而科技和經濟等其他優勢不明顯的地區。

（二）轉型模式的實踐情境

根據轉型模式的劃分，不同模式有著不同實踐特征。針對不同轉型模式及其特點，都各自有特定的情境條件和實踐選擇，如表3所示，主要體現為外部性效應、核心主體實踐能力與條件、長期動因以及政府角色。

1.應用情景。應用情景是綠色低碳轉型模式選擇的基礎條件和重要因素，不同應用情景的轉型策略和轉型方式不同。應用情景不存在優劣之分，關鍵在于如何發掘情境價值并利用情境條件，調動情境資源為綠色低碳轉型創造適宜的催化基礎和環境。政府主導與市場激勵的雙輪驅動型轉型模式適用于具備較為完善的碳匯市場和碳匯產品的省份，在實現碳匯交易有效運行的同時，也能拓展并激發低碳市場活力。政策壓力和企業帶動的源頭控制型轉型模式適用于產業集聚程度較高或企業規模較大的地區，產業集聚有利于對碳排污染企業和產業進行集中整治和源頭管控，同時也能充分發揮大型企業的帶頭作用和資源優勢。政府主導和政策壓力的組織依賴型轉型模式適用于生態資源聚集的地區，通過對生態資源的價值轉化和創新利用，發展長效低碳轉型模式，實現資源利用、生態可持續及高質量發展等多重目標。

2.制約因素。制約因素是綠色低碳轉型實踐過程中的限制性條件，即在轉型實踐中會遇到的問題和困難等。每種轉型模式既存在特定的應用情景，也存在不同的制約因素，關鍵在于理清問題和困難的來源。政府主導與市場激勵的雙輪驅動型轉型模式在實踐過程中缺乏統一的市場標準，除了高效運轉的碳交易平臺，還需要制定相應的碳核算方法和碳核算標準等一系列行為規范，也就是需要政府的規劃監管。對于政策壓力和企業帶動的源頭控制型轉型模式而言，其核心主體是碳排污染企業，在前期技術研發過程中需要大量資金投入和技術型人才支持，對于企業規模有著較高的要求，因此還需要政府和高校等外界的支持。政府主導和政策壓力的組織依賴型轉型模式，其核心問題在于轉型主體較為分散且缺乏綠色經營的意識理念和實踐能力，更多采取觀望從眾的態度，這就需要關鍵領導者的引領帶動和組織整合，將資源轉化和人員激勵作為轉型的突破口。

3.關鍵問題。關鍵問題是綠色低碳轉型模式中解決實踐問題和困難的突破口。對于不同轉型模式有不同的制約因素，而不同制約因素需要采用不同的解決方法，抓住關鍵問題是解決困難的出路。政府主導與市場激勵的雙輪驅動型轉型模式中，針對統一交易規則制定的難題，需要林業增匯、減排積分等與之對應的多樣化測算方法指導，唯此才能夠充分發揮市場的調節作用，協調經濟發展和生活消費過程中的外部性效益。政策壓力和企業帶動的源頭控制型轉型模式中，針對技術研發資金難題，一方面需要形成商業化運作模式，另一方面要帶動產業升級，唯此才能更好地降低成本、提升利潤空間、形成規模化效益。政府主導和政策壓力的組織依賴型轉型模式中，針對缺乏整合帶動這一關鍵問題，需要形成有效的運行方式來緩解長期的組織問題，唯此才能夠激發行動主體的自主積極性，打造可持續運作方式，促進地方可持續和高質量發展。

五、地方政府低碳試點政策促進區域綠色轉型的現實瓶頸

首批低碳試點5省的轉型經驗和實踐成效存在著不同程度的差異，但都取得了顯著成效，為綠色低碳目標的實現提供了先行經驗和可行方案。然而，轉型實踐過程中仍然存在一些亟待突破的現實瓶頸問題。

（一）地方性政策體系有待完善，政策反饋及更新周期參差不齊

首批低碳試點5省自2010年開展工作以來，不斷創新完善地方性生態保護政策，從初始階段的低碳發展規劃和暫行方案到各項具體實施細則，經歷了漫長的學習演化過程。然而，面向多元化渠道、多領域縱深和多主體參與的綠色低碳轉型趨勢和轉型需求，各省政策仍較多集中于宏觀政策指導范圍內，缺乏相關政策和具體措施的有效銜接和協同。除此之外，部分地區在某些領域的政策強度不足、實施方案不明晰，而政策反饋及更新周期較長，往往滯后于實踐需求，降低了轉型效率。以廣東省和湖北省為代表的碳交易試點省份，受到高度關注，率先出臺相關政策并積極總結實踐經驗，政策更新及時；而陜西省、遼寧省和云南省則在實踐需求的推動中不斷更新完善相關政策，總體反映了政策反饋更新周期的參差不齊。

（二）行動主體參與積極性不高，參與能力存在差異性

試點5省的實踐經驗表明，在未形成行動網絡時，僅僅依靠政策的強制推動，轉型效果并不顯著。這主要源于行動主體的環保意識仍普遍較低，參與積極性不高，參與能力也存在個體和群體上的差異。如組織依賴型轉型模式中，行動主體對于如何進行綠色低碳轉型，開展綠色轉型的意義等都有賴組織的引導和帶動。而行動網絡聯結過程中，公眾和企業等主體的參與意愿逐漸增強，并非源自環保理念的增強，更多出于自身利益的考量。簡言之，不管主體是否具備綠色轉型實踐的參與能力，其主動參與意識都有待提高。

（三）行動網絡聯結方式較為單一，自主創新性不足

首批低碳試點5省的行動網絡聯結方式更多傾向于政策助推下的利益結合，且主要通過資源優勢的價值轉化實現，技術轉化及行為轉化等其他聯結方式更多處于探索完善階段，且行動網絡的穩定性和有效性還有待進一步檢驗。試點5省轉型成效的實現有賴于行動網絡的良性運轉，政策效力起到推動作用，而從長期角度來看，行動網絡聯結方式的有效性是其能否推廣并持續輸出轉型效益的關鍵。面對綠色低碳轉型戰略目標的全面覆蓋，被動型行動網絡聯結方式的轉型成效與主動型聯結相比差異較大，如何將被動聯結轉化為主動聯結，形成多樣化的有效聯結方式，是地方政府實現綠色轉型的創新需求和突破點。

六、結論與建議

（一）研究結論

通過首批低碳試點5省實踐經驗的對比分析，試點政策的轉型成效呈現出多樣態的模式特征。基于“政策效力—行動網絡—轉型成效”的分析框架，從政策效力到轉型成效的過程存在著內在的邏輯關系和模式分化。從政策效力的作用發揮和行動網絡的利益聯結兩大維度的不同組合，5省實踐經驗分為雙輪驅動型、源頭控制型以及組織依賴型三類。雙輪驅動型在市場利潤的激勵下，充分發揮政府和市場的調節作用和互補優勢，實現外部性效益的內部化。源頭控制型轉型模式在政策壓力作用下，由污染企業帶頭進行綠色轉型，有利于從源頭防治污染。組織依賴型在行政組織的帶動下形成有效轉型方式，實現生態資源的價值轉化。基于不同省份轉型案例的考量，各模式的運行都有其特定的實踐情境。

與此同時，研究還發現，低碳試點5省的地區發展差異較大，存在經濟實力、人才隊伍、資源稟賦和技術條件等先天性差距。在實踐中形成的轉型模式的運行既具有共性特征，也都有其特定的實踐情景和制約因素，廣東省和湖北省作為首批碳交易試點省份，有大量碳排放企業聚集并形成良好的碳核算基礎，從而構建了較為成熟完善的碳市場交易機制。陜西省和遼寧省作為碳排放大省，亟待解決能源產業生產供應等一系列技術問題，不僅需要有力的政策保障，更需要大量專業科研團隊的技術攻關和持續的資金投入。云南省則在工業基礎、碳市場環境等方面都存在劣勢，相較于其他省份，轉型基礎條件中更多傾向于自身資源優勢。因此，區域綠色轉型要根據地方特色和具體情況因地制宜，探索適合具體情境的實踐模式。

（二）研究建議

促進經濟社會的全面綠色轉型是中國式現代化的重要特征和核心要求。地方政府推進以低碳試點政策驅動區域綠色轉型不僅是當前一項至關重要的發展任務，也深遠影響未來的發展方向。基于不同省份的實踐案例和現實瓶頸的考量，適應多元化渠道、多領域縱深和多主體參與的轉型趨勢，需要為地方政府多樣態低碳轉型的拓展應用提供多元化適配路徑，包括具有普適性的一般路徑和不同實踐場景下的特殊路徑。

1.一般路徑。第一，加強統籌規劃與激勵約束，因地制宜發揮優勢。地方政府綠色低碳轉型應當加強政策創新與實踐創新的深度融合，明確地區轉型需求和轉型目標，充分發揮政策的解釋效應、資源效應、激勵和約束效應以及學習演化效應。應當積極創造有利的轉型基礎，發揮政策的統籌規劃、資源調配和激勵保障作用，提高政策目標、執行方案與實際發展需求的匹配度，提高政策決策的科學性和可行性。此外，地方政府綠色低碳轉型要立足地區發展，因地制宜地開出“藥方”，從資源優勢中發掘綠色低碳轉型的潛在發展動力。

第二，充分調動多元主體利益與目標融合，發掘市場激勵作用。政策效力主要在于激活行動主體的環保意識和觀念，為其行為提供支持和保障，屬于外部先導和保障因素。行動網絡將資源優勢、多元利益訴求和目標等要素進行融合形成價值聯結，屬于內部驅動因素。僅依靠政策難以形成持續穩健的行動網絡，關鍵在于調動多元主體的參與意愿和參與行為。地方政府應當加強市場化手段的激勵規范作用，提高市場成熟度和完整度，探索發掘圍繞資源、技術等多元價值轉化的市場空間和渠道。

第三，激發參與主體積極性，營造綠色低碳轉型氛圍。行動主體的行為選擇最終導致了轉型成效的實現，因此，地方政府綠色低碳轉型實踐要通過政策引導規范與利益聯結等多樣化途徑培養公眾的環保意識和環保理念，打造有利于轉型的輿論環境和意識形態基礎，營造良好的轉型氛圍，激發參與主體的環保精神和積極主動性，提高多元主體的參與能力和實踐能力。

2.特殊路徑。第一，打造組織依賴型自發轉型動力，積極培育綠色市場。組織依賴型轉型模式的特點在于前期缺乏轉型能力和方案，需要依靠組織的帶動。因此，組織依賴型轉型模式要擺脫被動轉型局面，既要適當依靠政府的引導支持，積極配合轉型工作的開展，也要自主探索共贏的轉型模式，激發內在動力，充分發掘綠色轉型優勢，主動尋求專業指導，大力培育綠色低碳市場，為轉型企業的形成和發展創造有利條件和適宜環境。

第二，促進源頭控制型綠色技術創新，加快研發成果轉化。源頭控制型轉型模式主要依靠企業的力量從污染源頭上進行重點防控、生態治理和生態修復等，對企業的自身能力要求較高。從技術研發的投入到市場利潤空間的形成，研發成果的轉化運用是其中的關鍵。因此，以科技創新為核心的源頭控制型轉型模式，要大力支持企業技術研發，并保障研發成果的轉化運用，推動形成相關產業鏈的轉型升級。

第三，優化雙輪驅動型市場運行規范，發揮市場調節作用。雙輪驅動型轉型模式的有效運行依靠政府保障和市場激勵，并將資源轉化為碳匯產品進行交易。然而，雙輪驅動型模式在運行管理上存在著負擔，因此，需要不斷優化并完善市場運行規范，如碳匯產品的衡量標準和碳配額的交易認證等。同時，也要加大創新力度，探索新的碳匯交易市場，在政府和市場調節的雙重作用下推動綠色轉型。

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Policy Effectiveness to Transformation Effectiveness：The Model

and Path of Local Government Low-carbon Pilot Policies to

Promote Regional Green Transformation

——Multi-case Comparison Based on the First Batch of Pilot Province

Si Linbo， Zhang Feng

Abstract： With the deep integration of the concept of ecological civilization and the goal of green low-carbon governance， the green transformation effect of low-carbon pilot policies has gradually emerged. Based on the policy feedback theory and the actor network theory， the analysis framework of“policy effectiveness-action network-transformation effectiveness” is constructed， and the experience summary and typology research are carried out on the practical cases of the first batch of low-carbon pilot provinces. The study found that the continuous innovation and improvement of low-carbon policies under the resource effect， the incentive of the interest linkage of actors to benign interaction and cooperation， and the effective coordination of pollution reduction， carbon reduction and green growth are the common experiences of pilot provinces in promoting regional green transformation. At the same time， the differences in policy effectiveness and action network construction in pilot provinces also lead to differences in transformation effectiveness. Based on the characteristics of core driving factors such as core subject， government role， policy pressure and market incentive， the model of local government low-carbon pilot policy to promote regional green transformation can be divided into three types： two-wheel drive type combined with government leading and market incentive， source control type driven by enterprises under policy pressure， and organization dependence type under government leading and policy pressure. Different transformation models show different application characteristics in application scenarios，constraints and key issues. At the same time， each model still faces practical bottlenecks to be broken through in terms of the timeliness of policy feedback，the participation of actors， and the innovation of action network linkages. It can seek countermeasures from the general path with universal characteristics and the special path in specific situations.

Key words： local government； low-carbon pilot policies； policy effectiveness； green transformation； transformation effectiveness

（責任編輯：劉劍明）