探索宜居宜業和美鄉村片區建設有效路徑

黨的二十屆三中全會提出，全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展。省委十四屆八次全會提出，更加注重統籌推動新型城鎮化和鄉村全面振興，促進城鄉融合發展。推進宜居宜業和美鄉村片區建設，是江蘇妥善解決城鄉發展不平衡、不充分問題的有效抓手，也是加快推進鄉村全面振興的創新實踐。2024年，江蘇出臺《宜居宜業和美鄉村片區建設指導意見》，明確將39個片區培育與3000個宜居宜業和美鄉村建設一并推進，省級財政三年計劃投入89億元予以專項支持。為探索宜居宜業和美鄉村片區建設的有效路徑，江蘇省農業農村廳調研組赴無錫、蘇州、南通、淮安、揚州、宿遷等地開展實地調研，通過與鎮村干部、基層群眾、經營主體等交流，對片區建設有了更深的思考。

多維劃分，把握片區建設不同類型

通過實地調研和對比分析，我們從行政區域、空間形態、產業發展、自然資源等多個維度，將片區劃分為不同類型。

行政區域維度：創新跨區域高效聯動發展機制。各地堅持因地制宜，建強組織體系，打破縣、鎮、村行政邊界，高效整合資源，形成三種類型的片區。一是縣域內整體統籌。大部分片區以縣域為載體，跨部分鄉鎮或全縣域實現抱團發展與連片建設。宜興全域開展省級宜南山區、市級太湖瀆區、縣級平原圩區三個片區建設，南京市江寧區構建四大片區、五條示范帶、十個聚落的“4510”發展體系。二是跨縣域協同發展。淮安白馬湖片區、蘇州陽澄湖片區、鎮江茅山老區片區等6個片區跨2—3個區縣推動生態協同共治、設施共建共享、產業聯動協同、區域品牌共創，實現更大范圍配置資源。三是整市域推進片區建設。蘇州將全市901個行政村全部納入50個鄉村振興片區，連片探索投、建、管、運一體化路徑。

空間形態維度：保留原汁原味的“蘇鄉”地貌特征。根據空間布局和風貌特征差異，將片區劃分為團塊狀集群式和條鏈狀廊道式兩種。一是團塊狀集群式片區。集群式是片區規劃布局的主要形式，占比達56%。姜堰溱湖灣片區以溱湖國家濕地公園為核心，拓展覆蓋溱潼鎮等3個鎮街、約80平方公里，構建“資源—產業—人群—人居—空間—運營”發展系統，形成五大主題區域，實現錯位發展、共建共興。二是條鏈狀廊道式片區。立足區位交通發展優勢，不少片區采取廊道式布局。鹽都S125片區沿S125省道東西向分布，跨度約32公里，串聯起田園、村落和景區，自東向西打造“工業園—村落—田園—湖蕩濕地”的多樣景觀。

產業發展維度：發揮產業發展的支撐引領作用。立足產業基礎，整合資源、延伸鏈條，依托一二三產不同優勢，形成特色片區。一是一產主導型。將保障“米袋子”“菜籃子”作為核心，突出“魚米之鄉”特色。東臺G344片區、惠山江南桃花源片區發展特色農業、現代農業，東臺西瓜、陽山水蜜桃等入選全國農業品牌精品培育計劃。二是二產引領型。擦亮二產“金字招牌”，推動農民就地就近就業。昆山澄淀片區建立農業龍頭企業矩陣，加大國家級、省級龍頭企業培育力度，引領農民合作社、家庭農場標準化生產。三是三產融合型。挖掘優秀傳統文化，推動農文旅融合發展。錫山錫東片區、海門張謇故里片區、宿城黃河故道北部片區重在彰顯吳文化、江淮文化、楚漢文化，通過以文化人、成風化俗，推動片區農文旅融合發展。

自然資源維度：融合山水資源特色發展優勢。得益于坐山、向湖、沿江海等不同資源稟賦，相關片區可分為三類。一是“坐山”型。溧陽南山片區以南山丘陵地貌為依托，通過1號公路串聯全域綠道系統，呈現山谷、竹海、湖畔、村莊交相輝映的地域風貌。二是“向湖”型。吳江環長漾片區毗鄰太湖，片區內湖蕩、圩田相互交織，形成藍綠交織、生態多樣、農業多元的動人景象。三是“沿江海”型。贛榆海州灣片區、邗江片區分別臨近黃海、大運河水域，水網密布、水系豐富，村莊沿水而建，構成“碧水繞村”的水鄉景致。

補足短板，關注片區建設重點難點

從各地實踐看，片區建設有利于打破行政壁壘，優化區域空間布局，推動鎮村功能互補、以強帶弱、協同發展；有利于促進城鄉公共基礎設施互聯互通、公共服務均衡均等，縮小城鄉差距；有利于完善鄉村社會治理，增強農民群眾獲得感幸福感。各地對片區建設高度重視，一些片區已初具形態，但在建設過程中仍有一些困難困惑需要重點關注。

關注城鄉融合發展。城鄉融合發展是打破城鄉二元結構、實現全民共同富裕的關鍵抓手，與鄉村建設相輔相成、相融相長。當前，各片區在鄉村建設領域的平均投入比例已達67.7%，亟須從城鄉融合發展視角謀劃推動建設，圍繞城鄉要素雙向流動、農村公共產品均衡供給、農民生活觀念重塑等方面，推動鄉村高質高效建設。

關注人口流動趨勢。蘇南片區鄉村基礎設施、公共服務建設水平較高，每個片區常住人口平均在9.2萬人，比戶籍人口多1.5萬人。而蘇中、蘇北每個片區分別平均凈流出1.29萬、1.68萬人，農村空心化、人口老齡化問題較為突出。應更加注重人口的規劃和引導，確保鄉村建設積聚人氣、留住鄉愁。

關注鄉村產業發展。產業興旺是片區建設和鄉村可持續發展的基礎。不少片區注重統籌謀劃，推動產業特色化、差異化發展，超半數片區村均集體經營性收入在165萬元以上。但也有個別片區存在產業淺度融合以及同質化、低端化競爭現象，未能有效激發片區產業和經濟優勢。

關注協同推進機制。雖然85%的片區選擇在同一縣域內發展，但仍要打破鎮域行政邊界，促進多部門、多領域協同參與。宿遷市宿城區、宿豫區成立了“千萬工程”辦公室，抽調相關部門人員組建工作專班，取得較好的效果。但也有地區統籌力量不夠，開展工作面臨掣肘，無法真正發揮協同作用。亟須抓緊完善工作機制，著力在跨區域協調、資金籌措、用地保障、技術支持等方面提供保障。

厘清關系，跑出片區建設“加速度”

推進宜居宜業和美鄉村片區建設，是推進農業農村現代化、促進城鄉融合發展的重要抓手。根據調研了解的情況，在持續推進片區高水平建設中，需要處理好以下四方面關系。

堅持系統思維，處理好單村建設和整體提升的關系。片區建設是和美鄉村建設的升級，應統籌規劃、依規而建、有序推進。筑牢點位基礎。可借鑒蘇州先分類推進特色精品、特色康居、特色宜居三類鄉村建設，再全域規劃推進片區建設的做法，將關注點和建設重點放到規劃發展村莊上，因地制宜、分類推進，為后續串點成線、連線成片奠定基礎。梯次組團建設。可借鑒泰州、南通、宿遷等地實施不同層級片區梯次培育的做法，先行開展鎮村小組團建設，在小范圍內推進基礎設施互聯互通、公共配套共建共享、特色產業協同發展，梯次推進片區建設。持續提質擴面。當前，片區覆蓋行政村僅占全省1.5萬個行政村總量的5%，即使到2025年底，首批片區預計建成宜居宜業和美鄉村635個，也僅占全省的4%。應以片區為基礎，持續擴大片區建設覆蓋面和輻射面。

堅持問題導向，處理好盡力而為和量力而行的關系。片區建設需尊重鄉村實際，兼顧守正與創新、速度與質量、發展與安全。完善片區規劃。按照城鄉融合發展的要求，把片區發展規劃納入城鄉發展規劃統籌謀劃，加強片區規劃和鎮村布局規劃、實用性村莊規劃等銜接，科學研判城鄉格局和村莊人口變化態勢，完善和優化規劃村莊、非規劃村莊的布局和數量，有序引導農村人口適度集聚居住。保護自然肌理。牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，在促進人與自然和諧共生中有序開發農業多元功能，挖掘農村多元價值。堅持建管并重，按照“先建機制、后建工程”的要求，將運營前置、長效管護思維貫穿片區建設全過程。深化農村改革。借鑒淮安將公共空間治理作為片區建設“先手棋”等做法，把片區建設與改革發展緊密結合，支持片區在農村承包地“三權分置”、新型集體經濟發展、農民住房盤活利用、農村公共空間治理等方面開展集成改革。

堅持守正創新，處理好財政“輸血”和片區“造血”的關系。片區建設需多措并舉拓寬資金籌措渠道，提高資金使用效率，從而助力片區可持續發展。加強資金統籌整合。統籌集聚“三農”領域各條線、各渠道財政資金項目，推動資金投向最重要的方向、最關鍵的領域，不搞“運動式”“作秀式”建設。在嚴格控制政府債務、不新增基層隱性債務的前提下，探索“國有企業+金融資金+社會資本”的多元投入機制，為片區建設注入更多金融“活水”。推動產業協同發展。依托片區鄉土資源和產業發展基礎，推進特色農產品、“土特產”等品牌建設，進行標準化、規模化生產，推動農產品加工提檔升級和產銷貫通。因地制宜打造鄉村休閑旅游農業精品線路，避免餐飲、民宿等扎堆式經營、同質化競爭。拓展富民增收渠道。將市場運營理念貫穿片區規劃建設全過程，通過成立強村公司、引入專業運營團隊等方式，促進村集體和運營組織聯動。優化片區就業創業環境和公共服務供給，培育鄉村規劃師、運營師、創意村長等“新農人”隊伍，帶動農民實現就地就近就業。

堅持人民至上，處理好政府主導和農民參與的關系。片區建設應厘清黨委政府、村級組織和農民參與片區建設的責任和邊界，推動形成合力。發揮政府主導力量。依靠各級黨委政府的行政推動力量，為片區建設提供穩定的制度環境和必要的資金資源，引導社會組織、市場組織協同政府完成鄉村建設和鄉村治理任務，協調解決片區建設過程中的難點、堵點問題。提升鎮村主動效能。加強政策宣傳，采取適當的激勵措施，調動鎮村參與片區建設的積極性和主動性。選優配強農村基層黨組織領導班子，發揮基層黨組織引導和黨員先鋒模范作用，帶領廣大農民參與片區建設。突出農民主體作用。通過健全基礎設施、完善公共服務等方式，讓農民群眾在片區建設中可感可及、得到實惠。暢通溝通表達渠道，激發村組參與片區項目謀劃、實施、運維管護的積極性和主動性。挖掘利用好片區共同的文化元素、民俗風情，增強農民群眾的精神寄托，提高片區建設的向心力、凝聚力。

（調研組成員：朱國兵、錢宏光、孟德富、湯廣貝、李璇）

責任編輯：孫秋香